SERVICES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

le développement des cautionnements en titres et avec Y assurance mutuelle des comptables, ce compte spécial n'a plus d'importance.

On ne pourrait pas en dire autant, pour ne parler que des plus importants, des anciens comptes : Caisses des chemins vicinaux et des constructions scolaires y Avances aux Compagnies de chemins de fer pour garantie d' intérêts ^ Avances de la Caisse des dépôts et consignations pour les suppléments de pension^ Perfectionnement du matériel d! armement et réinstallation de services militaires. Expédition de Chine ^ etc. — Beaucoup de ces opérations ont fini par être incorporées au budget général. C'est ce qui a eu lieu, en particulier, pour les comptes Caisses des chemins vicinaux, Garantie d'intérêts, Perfectionnement du matériel d'armement. Expédition de Chine K

La fâcheuse expérience des services spéciaux du Trésor avait conduit le Sénat, en 1908, à repousser la proposition de créer un nouveau service spécial du Trésor pour le paiement des pensions à la marine marchande ^.

Pendant la guerre de 1914-18, on a créé une foule de comptes spéciaux du Trésor (V. supra, p. 89 et s.) ^.

« Au cours de la dernière guerre, l'Etat ayant assumé un certain nombre d'entreprises industrielles ou commerciales d'une ampleur sans précédent, on a pu faire valoir, souvent ajuste titre d'ailleurs, que la spécialité de l'exercice, l'impossibilité tle prévoir longtemps à l'avance des dépenses et des recettes essentiellement variables suivant les besoins et suivant les cours des marchandises ou du change, étaient des obstacles insurmontables à l'inscription de telles opérations dans le budget général. Pour les décrire, c'est à la formule des services spéciaux du Trésor que l'on a recouru : ainsi s'explique l'importance anormale que ces services ont prise depuis 1914 dans la comptabilité de l'Etat. — Alors qu'en 1913 le montant total des recettes et des dépenses effectuées à ce titre n'atteignait pas 700 millions, c'est à mie trentaine de milliards que s'élevait, pour 1920, la somme correspondante. — Il est déjà contraire aux principes sur lesquels repose notre régime politique qu'une telle masse d'opérations intéressant les deniers publics échappe presque entièrement à l'approbation préalable et au contrôle du Parlement. Ij'extension prise par les services spéciaux du Trésor serait donc critiquable à ce titre, môme si la création et le maintien de chacun d'entre eux, considéré isolément, pouvaient se justifier à tous autres égards. . .

« Dès la première heure, les deux Chambres, conscientes du danger, ont tenté d'y parer par l'extension progressive de leur contrôle. En même temps qu'elles en autorisaient l'ouverture, elles dotaient les principaux comptes spéciaux créés pendant la guerre de fonds de roulement inscrits à divers chapitres du budget général ou prescrivaient que l'excédent des dépenses sur les recettes

1. Gpr. supra, p. 91 et s. Pour plus de détails sur les Comptes spéciaux du Trésor, \oyei JÈZE, Le Budget, p. 315 et s. Cpr. aussi Boucard et Jèze, Eléments de la Se. des fin.j'ie édition, t. I, p, 117 et s. ; Louis Marin, Rapport du 28 juin 1918, Chambre, Documents, n° 4802; — A. B. La liquidation delà flotte d'Etat, dans R. S. L. F. 1921, p. 564 et s.

2. Cpr. sur cette proposition Revue de se. et de lég.fin., 1908, p. 78 et s,

3. Sur ces comptes spéciaux pendant la guerre, on trouvera une excellente critique, sommaire mais substantielle, dans l'Exposé des motifs du projet de budget pour 1922, 8 juillet 1921, B. S. L. Ct juiUet 1921, p. 9 a 13. Les passages entre guillemets cités au texte sont extraits de cet exposé des motifs. Gpr. aussi l'exposé des motifs du projet de budget pour 1920, 13 janvier 1920, Chambre, n» 168, p. 33 et s.

JÈZE, Comptabilité. 14

210 LA. PROOÉDURK BUDGÉTAIRE

de tel ou tel compte ferait périodiquement l'objet de demandes de crédits budgétaires. Elles prescrivaient aussi la communication périodique à leurs commissions financières de la situation des comptes spéciaux. — Mais, à l'expérience, ces garanties se sont révélées à peu près inefficaces. Les entreprises de l'Etat, dont certaines, comme le ravitaillement, intéressaient l'existence même de la Nation, se sont développées sous la pression des circonstances et des besoins. Par l'effet de dures nécessités autant que des multiples imperfections de services improvisés, elles ont dû recourir sans mesure, aux ressources de la dette flottante » {suprà, p. 92 et s.).

« Les comptes spéciaux resteront une des caractéristiques principales de nos finances pendant la guerre et la période consécutive. Dans l'histoire des budgets de la France, le développement anormal qu'ils ont pris à certaines dates est révélateur, est-il dit plus haut, des époques de laisser-aller ou d'embarras financiers. Leur suppression est, au coîitraire, le propre des époques de redressement. — L'année 1921 marquera à cet égard un progrès considérable, puisque, avant son terme, la plupart des opérations actives des comptes spéciaux auront pris fin et que tous les grands comptes de guerre seront en pleine liquidation. — Cette question si importante des comptes spéciaux a fait l'objet de la préoccupation constante du Gouvernement. C'est pour lui une grande satisfaction de penser qu'en 1922 la Trésorerie, qui doit satisfaire à tant de besoins, sera allégée de la plus grande partie des charges extrabudgétaires qui l'ont si lourdement grevée au cours des dernières années. »

"^ Section III

Méthodes de prévision et d'évaluation

L'équilibre est une des qualités maîtresses d'un budget. Pour qu'un budget soit réellement en équilibre, il faut que toutes les dépenses et toutes les recettes soient prévues et évaluées pour leur montant exact et se balancent exactement. Presque toujours le déficit final, les crédits additionnels ont pour cause l'exagération des évaluations de recettes, l'omission de certaines dépenses que Ton pouvait prévoir, ou la réduction injustifiée de leur montant probable. Il est extrêmement rare que le déficit provienne de circonstances absolument improbables.

I. — En matière de prévision et d'évaluation, les qualités personnelles des préparateurs du budget, leur sincérité et leur perspicacité jouent le principal rôle. Mais ces qualités précieuses ne sont pas suffisantes à elles seules ; il faut des bases sérieuses de prévision et d'évaluation.

Certains estiment que la sincérité et la perspicacité des préparateurs du budget doivent être développées ou même suppléées en partie par des procédés, en quelque sorte, automatiques.

Il ne faut pas exagérer, comme on le fait trop souvent, la valeur de ces méthodes. Rien ne peut remplacer les qualités personnelles. L'équilibre budgétaire ne sera jamais obtenu que par la sincérité et la perspicacité des préparateurs. Les bonnes méthodes sont des adjuvants; elles renforcent, c'est tout.

Des qualités personnelles, il n'y a rien à dire.

MÉTHODES DE PRÉVISIOJV 211

II. — Les méthodes de prévision et dévaluation s'inspirent toutes des idées suivantes.

Pour bien prévoir et pour bien évaluer, il est indispensable de s appuyer sur les faits déjà accomplis. L'examen attentif du passé, voiU\ le guide incessant des préparateurs du budget, même des plus perspicaces. C'est en étudiant le retidement des impôts, des taxes, des exploitations publiques, du domaine, dans le passé, qu'il sera possible d'évaluer, avec quelque exactitude, le rendement probable pour la période qui va s'ouvrir. — Le montant des dépenses pendant les années écoulées est le premier élément de calcul des dépenses futures.

Il est bien évident, d'autre part, que plus les faits qui serviront de base aux prévisions et évaluations seront rapprochés, plus les chances d'erreur seront faibles. Quelle que soil la perspicacité des préparateurs du budget, des prévisions faites d'après des résultats anciens sont exposées à de profondes modifications : l'importance des dépenses et le rendement des impôts dépendent des conditions économiques, sociales ou politiques du pays. Ces conditions sont variables. Que ces conditions aient eu le temps de changer, et les bases d évaluation manquent de certitude. — En période de grande crise (guerre), des évaluations sérieuses sont impossibles.

De même, et pour des raisons identiques, les prévisions ne doivent pas être faites trop longtemps à favance. Les évaluations seront d'autant plus exactes que l'on sera plus près de» circonstances au milieu desquelles les opérations s'exécutent.

Enfin, il ne suffit pas de prévoir à brève échéance ; même si l'on connaît les faits les plus récents, il faut encore savoir utiliser ces renseignements. Un bon préparateur du budget, même sincère, ne doit pas être optimiste. C'est l'optimisme qui, dans les prévisions de dépenses, conduit à oublier des dépenses ou à en diminuer le montant probable ; c'est l'optimisme qui, dans les évaluations de recettes, exagère le rendement probable. L'optimisme systématique conduit à l'équilibre sur le papier, mais non à l'équilibre réel. Le passé est garant de l'avenir ; il ne faut s'écarter des faits accomplis qu'avec la plus grande prudence.

En résumé, il faut :

!*• Consulter les faits les plus récents ;

2o Prévoir le moins longtemps à l'avance ;

30 Ne pas être optimiste.

% i. — Méthodes de prévision Il est naturel de prendre les résultats du dernier exercice connu

comme base de préparation. Suivant les pays, ce dernier exercice connu est plus ou moins ancien.

I. — En France, \di préparation du budget commençait, en période normale, avant la guerre de 1914, dix-sept mois environ avant le l^»" janvier, date d'ouverture de l'exercice financier. Par exemple, pour la préparation du budget de 1912, laquelle fut terminée vers le milieu de l'année 191 1 , on prit pour base de calcul les résultats de V exercice 1909. On croyait bon que le budget fût déposé par le Gouvernement sur le bureau de la Chambre des députés dans les premiers mois de l'année qui précède Touverture deTexercice. Ce n'était d'ailleurs pas une obligation légale. En fait, au cours des dernières années qui précédèrent 1914, de nombreuses exceptions eurent lieu. — La guerre a tout désorganisé à cet égard. En 1921, on a réussi à voter le budget de 1922, à la date du 31 décembre 1921. On peut revenir ainsi à la pratique ancienne.

Quoiqu'il en soit, l'ancienne règle coutumière française aboutit à faire des prévisions très longtemps à V avance et sur des résultats très anciens. Les erreurs de prévision ont souvent été très graves. Pour obtenir des prévisions plus sincères et, par suite, plus exactes, la loi de finances du 12 août 1919, art. 37, al. 2 et 3, a décidé : « Les contrôleurs des dépenses engagées formulent leur avis sur les projets de budget des départements ministériels auxquels ils sont attachés. Ces avis sont transmis au ministre des finances en même temps que les projets de budget* ». C'est un premier pas fait dans le sens du contrôle du ministère des finances sur toutes les prévisions de dépenses. Jusqu'ici, cette action des contrôleurs n'a guère eu d'efficacité ; l'autorité et le prestige de ces agents sont encore trop faibles.

L'exactitude des prévisions serait plus g-rande en France, a-t-on dit, si l'année financière ne coïncidait pas avec l'année civile, si elle commençait le l^r juillet. La discussion du budget aurait ainsi sa place dans la session la plus importante, la session d'hiver. La présentation du budget aurait lieu dès le début de janvier ; un laps de temps de six mois suffirait aux Chambres pour discuter à fond le budget en commission et en séance publique, avant le commencement de l'exercice financier. Ainsi la préparation du budget serait faite à une époque plus rapprochée de la période d'exécution. — Mais en quoi cela empêcherait-il les différents ministres de faire des évaluations fantaisistes, sans un contrôle efficace, ou les Chambres de modifier considérablement les propositions du Gouvernement ? Or ce sont là les principales causes d'inexactitude dans les évaluations.

1. Confirmé par la proposition de loi de M. Marin, adoptée par la Chambre des députés, le 28 décembre 1921 (2« séance), et qui sera certainement adoptée par le Sénat (Sénat, 28 décembre 1921, n» 871).

MÉTHODES DE PBÉVISION

II. — Kn Angleterre, c'est vers la fin du mois de février qae sont présentés les estimâtes de dépenses de l'année suivante, laquelle commence le 1er avril. D'autre part, les estimâtes sont préparés du l«i' octobre au l«i' décembre, d'après les estimâtes de l'année courante acceptés par le Parlement et d'après les résultats du dernier semestre et des trois années précédentes (par exemple, pour les estimâtes de 1912-1913, on s'est servi des estimâtes votés par le Parlement pour 1911-1912).

Prenons un exemple. Voici le modèle d'un estimate.

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