RÈGLE DE LA PÉNULTIÈME

exevcicc connu et, en principe, ne leur faire subir de modifications que d'ap\'ès des règles fixes.

A cet égard, la France a appliqué deux systèmes qui s'inspirent de deux tendances opposées : l'une optimiste, l'autre pessimiste ^

D'après la tendance optimiste, l'accroissement constant de la prospérité d'un pays est une loi économique certaine, dont il est juste de tenir conôpte dans la préparation du budget. Aussi faut-il, pour évaluer les recettes, prendre les constatations du dernier exercice connu et les majorer d'un certain quotient, « d'un tantième », calculé sur la moyenne des plus-valaes d'un certain nombre d'années antérieures, — par exemple, des trois, quatre ou cinq années précédentes. C'est le système des 7naj ovations.

Pour les pessimistes^ le plus grave danger qui menace l'équilibre d'un budget est la liberté d'appréciation, l'arbitraire des évaluations, avec son résultat presque fatal : le déficit; l'équilibre budgétaire n'existera que sur le papier. — S'il est vrai que, pour de longues périodes de temps, le développement de la richesse publique est une loi économique, il n'est pas possible d'en tenir compte pour l'établissement des prévisions budgétaires. D'une année à l'autre, cette progression est loin d'être certaine. Le plus sûr est de s'e/2 tenir aux faits accomplis^ sans les majorer. Le rendement des impôts dans l'année qui va s'ouvrir sera très problement celui du dernier exercice connu, à savoir de l'avant dernière année ou de l'année antérieure à celle-ci. C'est la règle dite : règle de F antépénultième année ou de la pénultième année ^.

D'ailleurs, la règle dite de la pénultième ne signifie pas qu'on prendra servilement, comme prévisions, les chiffres mêmes des réalisations du dernier exercice connu. Il n'en serait ainsi que s'il n'était survenu, depuis lors, aucune circonstance de nature à changer le rendement de l'impôt. La règle veut dire simplement que ces réalisations sont une base dont on ne doit s'écarter que pour des raisons précises, par exemple la bissextilité de l'année, les changements introduits, soit par des lois nouvelles dans les tarifs fiscaux (dégrèvement ou augmentation des tarifs de douanes, de contributions indirectes, etc.), ou dans la matière imposable (titres soumis aux droits de timbre ou d'enregistrement, etc., ou exemptés de ces droits), soit par des événements absolument certains (influence de l'abondance ou de la disette d'une récolte sur le rendement des droits de douane, etc.). Mais le développement de la prospérité publique, l'accroissement de la matière imposable qui

1. Pour le détail, Bougard et Jèze, Eléments de Se. des Fin., 2« édition, t. I, p. 85 et s.

2, De rantépénultième aanée, si c'est la 3» année que l'on considère ; pénultième année,

Îuand ce sont les résultats de l'avant-dernière année qui sont pris pour base d'évaluation, lela dépend à la fois du moment où l'on dresse les prévisions de recettes et de la présentation des résultats connus.

en est la conséquence ne doivent pas servir de prétexte à des majorations : ils n'ont pas un caractère assez certain pour qu'on en tienne compte.

La règle pessimiste de h pénullième formulée pour la première fois par M. de Villèle, est, à l'heure actuelle, suivie en Fratice. L'on affecte de s'y attacher avec d'autant plus de rigueur que Texpérience que Ton a faite du système des majorations n'a pas donné de bons résultats.

Ea effet, avec le développement de la prospérité publique et les importants excédents de recettes que laissèrent les budgets de 1879, de 1880 et de 1881, la règle traditionnelle avait été abandonnée par Léon Say qui introduisit le système des majorations et s'efforça de lui donner une formule précise. Le « tantième » de majoration fut fixé d'après la moyenne des cinq dernières années. — Or, et partir de 1883, les déficits succédèrent aux excédents. On les attribua à la nouvelle méthode d'évaluation des recettes. On renonça, à partir du budget de 1885, au système des majorations pour revenir à la règle de la pénultième année.

On a beaucoup exagéré l'importance de ces méthodes d'évaluation. On a cru que les excédents de recettes ou pe déficit en étaient la conséquence fatale ^ C'est là une erreur; il suffit de jeter un coup d'oeil sur les résultats des budgets français pour en être convaincu. De nos jours, malgré la règle de la pénultième année, les exercices se sont soldés très souvent par des déficits importants.

D'ailleurs, dans la pratique, les pouvoirs publics n'appliquent pas la règle dès qu'elle leur paraît gênante.

A titre d'exemple, on peut citer les faits suivants :

1» En lîJ90, on introduisit, dans le budget ordinaire pour 1891, les dépenses et ressources extraordinaires de la guerre (V. supra, p. 200). Le gouvernement avait cru nécessaire, pour faire face à ces dépenses, de demander la création d'impôts nouveaux. Mais la Chambre des députés ne voulait pas encourir l'impopularité de ces impôts nouveaux. On savait que, pour l'exercice 1889, il y avait un excédent de recettes à raison de l'Exposition universelle de 1889. Au lieu de créer des impôts nouveaux, il suffisait donc de laisser de côté la règle de l'antépénultième et de faire état de cet excédent de recettes de 1889. Au cours de la discussion, un député M. Leydet fit adopter une résolution en ce sens, ainsi conçue :

« La Chambre, résolue à repousser les impôts nouveaux, invite le gouvernement à faire état des recettes de l'exercice 1889, conformément à la règle de V antépénultième année > *. Vainement fit-on observer que l'on n'appliquait pas la règle de V antépénultième puisque cet exercice n'était pas encore clos au moment où les Chambres votaient le budget *. « Avec ce procédé, le prin-

4. Etpogé des motifs du projet de budget pour 1922 (8 juUlet 1921, B. S. L. C, juiUet 1921, p. 21) : « Les évaluations budgétaires de recettes doivent être, comme on sait, déterminées, pour la majeure partie d'entre elles, d'après les recouvrements eftectifs de la pénultième année — c'est-à-dire de l'année 1920 quand il s'agit du budget de 1922 — recouvrements entièrement connus lors de la préparation du budget en cause. On ne saurait renonce?' à celle règle éprouvée par une longue pratique et qui constitue une garantie contre des estirrîations arbitraires ».

2. Chambre, séance du 5 décembre 1890, J. O., Débats, p. 2446 et s.

3. Discours de M. Burdeau à la Chambre, 5 décembre 1890, J. O. Débats, p. 245 ; rapport de M. Boulanger au Sénat, 13 décembre 1890, J, O., 1891, Documents, p. 391.