RÈGLE DE LA PÉNULTIÈME

cipe de rantépénultiùmo annôe, et nominalement respecté puisque, pour 1891, ce sont les recettes de 1889 et non pas celles de 1890 qui servent de base aux

plus-values rôalisôes depuis le jour de sa préparation jusqu' moment de son vote. Or avec le système inauguré par la Chambre, on incor-

fiore de suite au budget de 1891, pour servir de gage aux dépenses ordinaires, es recouvrements réalisés dans toute la seconde partie de l'exercice de 1889 sur les droits constatés de cette année. Il n'y a plus qu'un pas à faire pour y incorporer, par le môme raisonnement, les plus-values de l'année immédiatement antérieure, et pour abandonner tout à fait, par conséquent, la règle si sage, si prudente et si nécessaire de l'antépénultième ».

20 En 1914, voulant éviter de recourir à des impôts (on était à la veille des élections générales), le ministre des finances proposa et les Chambres acceptèrent d'abandonner la règle de la pénultième pour certaines recettes afin de faire état, pour l'équilibre du budget, d'un supplément de ressources de 182 millions de francs. On fit valoir des raisons de principe ; on montra même les inconvénients de la règle de la pénultième. La Commission du budget de la Chambre invita même le gouvernement à substituer, dans la préparation des budgets futurs, ia règle de la dernière année connue à la règle de la pénultième 1.

Tous ces faits prouvent une chose : c'est que la règle de prévision de l'antépénultième ou de la pénultième a été imaginée : lo par défiance pour la sincérité et la franchise des préparateurs du budget, en ce qui concerne l'évaluation des recettes, et 2o pour enrayer les dépenses nouvelles.

A ces deux points de vue, elles n'ont pas produit les bons effets qu'on en attendait, lo En ce qui concerne les recettes, la règle est écartée, toutes les fois qu'elle paraît gênante. L'application de la règle conduitelle à la constatation d'un déficit et à la nécessité de créer de nouveaux impôts, on l'écarté, en montrant que les recettes seront, en réalité, plus considérables que celles que fait prévoir la règle de la pénultième ou do l'antépénultième. — A l'inverse, les prévisions directes font-elies prévoir un déficit, avec nécessité de créer de nouveaux impôts, on se retranche derrière la règle de la pénultième, règle dont on vante l'antiquité, la sagesse, la prudence, etc.

2o S'agit'il des dépenses, on ne manque pas de dire que la règle de la pénultième ne fait apparaître que des recettes très inférieures à la réalité, qu'il y aura des plus-values, et que, par suite, on n'a pas à se gêner pour voter des dépenses nouvelles.

En somme, la règle de la pénultième est appliquée ou non, selon les nécessités de V équilibre sur le papier.

Si l'on va au fond des choses, et si l'on veut apprécier la règle objectivement, il n'est guère contestable que cette règle est mauvaise. Il n'y a d'évaluation sérieuse qu'une évaluation se rapprochant aussi près que possible de la réalité. C'est une faute grossière d'avoir prévu des recettes inférieures aux produits effectués, ou des recettes supérieures. L'opinion publique est indulgente aux sous-évaluations, elle réserve toutes ses rigueurs pour les surévaluations. Mais dans les deux cas, la preuve est faite de l'incapacité du ministre et des bureaux ; dans le cas de surévaluation, la preuve est, en outre, faite de son absence de sincérité et de franchise. — Il ne faut demander au contribuable que ce qui est nécessaire pour payer les dépenses publiques, ni plus ni moins.

1. Rapport général du sénateur AiMOND, 3 avril 1914, n» 272, I, p. 89 et %., R. S. L. F.. 1913, p. 262 et s. ; 1914, p, 494 et b.

Sous-évaluer systématiquement les recettes pour se ménager des excédents budgétaires, — ce qui est le but avoué de la règle de la pénultième, — c'est proclamer que les évaluations de dépenses ne sont pas sincères, qu'elles sont inférieures à la réalité, et que l'on prend ses précautions du côté des recettes par une sous-évaluation.

Rien ne peut donc suppléer aux qualités personnelles des préparateurs du budget ; V absence de sincérité est la véritable cause des déficits. Les méthodes ne peuvent que les atténuer. Gomme il est impossible d'appliquer rigoureusement la règle de X-d. pénultième^ il y a toujours des modifications à apporter aux derniers résultats connus. C'est là que l'optimisme volontaire des préparateurs du budget se donne carrière. C'est ce qui se produit régulièrement en France *.

Ainsi, dans l'exposé des motifs du projet de budget pour 1922 % le ministre des finances avait justement écrit: «Le gouvernement aurait pu être tenté, comme on le proposait de divers côtés, de ne demander aucun supplément de ressources à l'impôt et d'assurer un équilibre théorique en escomptant les plus-values à attendre de l'amélioration des méthodes de perception des impôts existants ou du renforcement des mesures de contrôle. Un chiffre évaluant l'espérance des plusvalues, et tout était rf27. Cette solution trop facile a été écartée. Si décidé que l'on soit à ne ménager aucun effort pour assurer l'exacte rentrée des impôts actuellement en vigueur, si confiant que l'on puisse être dans les réorganisation et renforcement qu'on opère sans bruit, si forte aussi que soit la conviction de la nécessité de réprimer les fraudes fiscales, on commettrait une grave imprudence en faisant état des résultats forcément incertains et impossibles à évaluer des réformes administratives ; dans les conditions économiques actuelles qui comportent tant d'aléas, c''est sur des réalités ou du moins des probabilités, et non sur des espérances, que doivent être fondées les prévisions . Les plus-values éventuelles de recettes sont, d'une manière générale, la couverture des augmentations imprévues des dépenses qui se produisent en cours d'exercice; celles qui devront être obtenues d'un perfectionnement des modes d'assiette et de recouvrement de nos impôts sont la sauvegarde et la réserve de nos budgets de demain, privés des ressources exceptionnelles qui facilitent la tâche d'aujourd'hui ». — Après cette belle déclaration de principes, le même ministre, en novembre 4921, décida, d'accord avec la Commission des finances de la Chambre des députés, d'en réserver pour plus tard l'application et d'équilibrer le budget par un gonflement arbitraire des évaluations de recettes.

Aussi, dans son rapport général fait, au nom de la Commission sénatoriale des finances, sur le budget de 1922 ^, M. Ghéron protesta-t-il, en donnant des exemples des exagérations systématiques des évaluations de recettes.

En 1920, écrivait-il, « le Gouvernement et la Chambre insistaient pour une prévision de 4 milliards 988 millions pour le produit de la taxe sur le chiffre

1. Pour les détails, Boucard et Jèze, Eléments de Se, des Fin., S» édition, t. T, p. 88 et s.