CHAPITRE II

Dans la plupart des Etats à gouvernement représentatif, le pouvoir de voter le budget ainsi que les lois est confié à deux Assemblées. D'autre part, dans presque tous ces pays, on pose la double règle suivante :

1" En matière législative ordinaire, les deux Chambres ont des pouvoirs égaux ;

2o En matière financière, la Chambre populaire a une prérogative : elle a un droit de priorité ^.

§ 1. — Discussion théorique.

I. — Le droit de priorité n'est pas une prérogative de faible importance. En matière financière, priorité équivaut à primauté. C'est la Chambre qui, la première, vote le budget, qui en est maîtresse.

1° La discussion du budget a ordinairement un caractère politique [supra, p. 34 et s.). Le contrôle politique, une fois exercé à fond par une Chambre, ne peut pas l'être, dans les mêmes conditions, par l'autre Assemblée.

2o Une fois que le budget a été aménagé par une Chambre, il est très difficile à l'autre Assemblée d'y apporter des modifications profondes. En efi'et, la Chambre saisie la première prend tout son temps pour , discuter les propositions financières ; l'autre Chambre est très souvent , pressée par le temps : il y a nécessité de voter le budget avant la clôture de la session. Dans les quelques jours qui lui sont parcimonieusement laissés pour exercer son contrôle, la discussion est forcé-

1. Jellinek, der Anteil der ersten Kammern an der Finanzgesetzgebung,Tiihingen, 1908, Mohr.

2, En Suisse, en Suède, en Belgique (depuis 1921), dans la plupart des Etats particuliera de VUnion américaine, les pouvoirs financiers des deux Chambres sont absolument égaux, d'après les textes constitutionnels. Il en était de même en Autriche, en Hongrie, dans l'Empire allemand avant la Révolution de 1918. Pour l'époque actuelle, voyez infra.

ATTRIBUTIONS RKSPKCTIVES 1>KS IVKUX CHAMBRES 233

ment éconrtée ; le vote n'est plus complètement libre. Il est vrai que, à son tour, l'autre Assemblée, si elle a quelque force politique, peut profiter de ce que le vole du budget est urgent pour contraindre la Chambre qui a voté la première à accepter ses amendements.

IL — Ceci posé, le droit de priorité peut être interprété plus ou moins largement.

à) On peut l'interpréter reUriciivement. Le principe, dira-t-on, est l'égalité des deux Chambres. Le droit de priorité est une exception à ce principe, et toute exception est de droit étroit. D'où : la prérogative des députés ne s'applique qu'au budget et non à toutes les lois financières. — De plus, le seul droit de la Chambre populaire est de discuter la première les lois de finances ; la Chambre haute, une fois saisie du budget, aura un droit de décision égal à celui de l'autre Assemblée. Elle pourra \ amender à son gré.

b) La prérogative de la Chambre populaire, peut-on dire en sens contraire, s'étend à toutes les lois financières. — En outre, elle implique nécessairement une diminution des droits de la Chambre haute : celle-ci peut bien accepter, rejeter en bloc le budget, ou même diminuer les crédits ou le taux des impôts ; mais, en aucune façon, il ne lui est permis àerelever ou de rétablir Aç^^ crédits ou des impôts repoussés par la Chambre populaire; ce serait en prendre l'initiative.

C'est à l'une ou l'autre de ces deux tendances que se rattachent le droit et la pratique parlementaire des divers pays ; la solution dépend du rôle politique général assigné par la loi et la coutume à la Chambre haute.

III. — Dès que l'on reconnaît à la Chambre haute un droit d'amendement en matière financière, on rend possible les conflits. — En matière législative ordinaire^ le désaccord des deux Assemblées n'a ordinairement qu'une importance secondaire. Il a pour effet de maintenir le statu quo. En général, il n'y a aucun péril grave en la demeure le désaccord prouve que la réforme n'est pas mûre. Et tel est aussi le cas pour les mesures financières autres que le budget. — Au contraire, le budget n'est voté que pour un an, dans la plupart des pays : l'autorisation de percevoir les impôts et d'engager les dépenses publiques est temporaire. L'année expirée, il faut une autorisation nouvelle ; en son absence, il est plus difficile au Gouvernement d'assurer la marche régulière des services publics 'supra, p. 42 et s.)- Or, le désaccord entre les deux Assemblées, s'il se prolonge, peut avoir pour conséquence de retarder le vote du budget au delà de l'ouverture de l'année financière et de gêner le fonctionnement des services publics. Il faut donc imaginer un moyen de vaincre la résistance osbtinée de l'une des deux Chambres.

Voilà le problème dans toute sa complexité.

IV. — Quatre idées principales dominent la solution dans tous les Etats ; elles conduisent à des résultats différents, d'après l'importance qu'on leur accorde et qui varie suivant les époques et suivant les pays, d après Hàtat des forces politiques et sociales en présence.

i° C'est la Chambre populaire qui est prépondérante pour déterminer la ligne politique du Gouvernement', c'est donc elle qui doit dire le mot décisif sur le programme financier^ sur le budget,

2" A raison du contre-coup qu'ont les mesures financières sur la fortune des individus, il convient de donner la prépondérance à la Chambre qui, par ses origines, est plus directement l'émanation des contribuables.

3** Les mesures financières, dit-on en sens inverse, sont les plus importantes : elles engagent l'avenir économique, politique, social, international du pays ; elles ne doivent être adoptées qu'après mûre réflexion; la Chambre modératrice, composée en majeure partie des représentants des classes possédantes, doit donc avoir des pouvoirs considérables *.

4o Dans les Etats fédératifs, une nouvelle considération />ew^ intervenir. Les Chambres hautes y sont souvent organisées en vue de défendre l'autonomie des Etats particuliers contre les tendances centralisatrices. Pour contrebalancer la Chambre populaire élue par les masses représentant la force centralisatrice, la Chambre haute est souvent composée de délégués des Etats, chaque Etat envoyant le même nombre de délégués, quelle que soit son importance. Dès lors, l'influence des grands Etats est prépondérante dans la Chambre populaire ; celle des petits Etats domine dans la Chambre haute. Si les deux assemblées ont des pouvoirs financiers égaux, une coalition des petits Etats pourra faire la loi aux grands Etats. Voilà pourquoi, dit-on, on conçoit, dans les Etats fédéraux, un droit de priorité financière au profit de la Chambre populaire : c'est la sauvegarde des contribuables des grands Etats contre les coalitions des petits Etats.

§ 2. — Législations positives.

Les Etats, se classent, au point de vue des pouvoirs financiers des Chambres hautes, suivant l'esprit qui anime leurs institutions politiques (autocratie, aristocratie, démocratie), suivant le mode de recrutement de la Chambre haute (hérédité, nomination par le chef de

1. DE Broglie. Vties sur le Gouvernement de la. France, p. 267 et s. — Lord Lans- DOwNE, Chambre des Lords, 22 novembre 1909. ~ Vovez Jèze. Pouvoirs (inanciers de la Clia.mbre des Lords, dans Heu. rie Se. et de lég. fin., 19i0, p. 261.

ATTr.lBllTIONS RESPKCTIVES DKS DKUX CHAMBREE 235

l'Etat, élection par des collèges électoraux étroits ou larges), suivant leur caractère unitaire oixfédéralif. — C'est par la combinaison de ces trois idées que l'on peut expliquer les solutions extrêmement variées des législations positives, sans compter les traditions historiques propres à tel ou tel pays. — Il importe de ne pas s'en tenir aux textes, car ces textes sont interprétés dans le sens de Inplus grande force politique de l'une ou l'autre Chambre. C'est cette plus grande force politique qui est l'élément capital à dégager pour comprendre la solution qui prévaut à un moment donné, quel que soit le texte.