I. — Angleterre

Le droit de priorité dos Chambres populaires a pris naissance en Angleterre \ De là il est passé dans la législation positive de la plupart des pays.

I. , — En Angleterre^ les deux assemblées ne se trouvent pas aujourd'hui sur un pied d'égalité. Jusqu'en 1911, le consentement des deux Chambres était ato^«me??iindispensable pour qu'une mesure financière eût valeur légale ; d'ailleurs, depuis une époque reculée, les Communes avaient réussi à maintenir à leur profit une prérogative pour toutes les mesures financières.

De bonne heure, dès le xv° siècle, la prétention lut forraulée par les Communes et soutenue pa,r le peuple, que tous subsides sont accordée par les Communes avec J'ctssentiraent des Lords — Ce fut surtout sous les Sfuarts que les Gomrtjunes détendirent avec la dernière tner^'ie leur prérogative. C'était le moment où l'aristocratie s'unissait à la royauté contre le peuple et où l'existence même des Gommune^s était compromise. Le di-oit de priorité assurait ia convocation périodique des Communes.

De pins, dès 1871, une résolution des Communes dénia aux Lords le droit d'amender les bills de subsides ; pourtant, ce droit, jusqu'à la Restauration et jusqu'au règne de Charles II, avait incontestablemem été exercé parles Lords.

La Révolution de 16S8 consacra la suprématie du Parlement. Dans la suite, les Communes accentuèreot leurs revendications touchant l'étendue de leur prérogative.

Finalement, en 19U, après une crise politique longue et très aiguë, elles ont réussi, avec l'appui du pays, à écarter complètement le pouvoir d'amendement des Lords en matière financière.

Telles sont en bref les origines et l'histoire du système anglais.

II. — Voici quelle est la réglementation actuelle en vertu du Parliament Act, 19H (1 and 2 Geo. V. c. 13).

l^' C'est devant les Communes que doivent d'abord Hre portés les bills financiers {droit de priorité). -^ 2^ Le concours des Lords est ensuite demandé pour donner effet au vote des Communes ; mais cet assentiment ne peut pas être refusé.

1. G. JÈZE, les Pouvoirs financiers de la Chambre des Lords, dans la R. S. L. F., 19i0, p. 241 et s. ; et 1911, p. 587 et s. — WiLLOUGHBY, The financisl administration of Great Britain, 1917, p. 115 et s.

236 LA PROCÉOURli: BUDGÉTAIRK

Ainsi, le droit de concourir à Tœuvre financière existe toujours pour les Lords : ils peuvent instituer des discussions, voter des résolutions^ nommer des commissions d'enquête sur les matières financières. Mais cette collaboration est de pure forme ; elle ne peut pas se manifester par un refus définitif, dont l'effet serait d'empêcher le bill financier de devenir loi. — En fait, il n y a jamais eu à la Chambre des Lords de budget statement, analogue à celui fait à la Chambre des communes par le Chancelier de l'Echiquier ^

III. — D'une manière plus précise, il faut distinguer deux cas : l»bills financiers proprement dits; S^bills dont l'objet principal n'est pas financier, mais qui contiennent des clauses financières.

A. Bills financiers proprements dits {Money Bills). — Il faut entendre par là tout public bill qui ne contient que des mesures relatives à tout ou partie des sujets suivants : établissement, suppression, remise, modification ou réglementation des impôts ; ouverture, mo/iifination ou suppression de crédits, soit permanents [Charges on the Consolidated fund), soit annuels {Supply services). pour le paieiuent de la Dette ou pour d'autres, objets financiers {Consolidated Fund Acts, Appropriation Acts); affectation, recouvrement, garde, sortie et vérification des comptes des deniers publics; émission, garantie ou remboursement d'un emprunt ; matières connexes. — Ne sont pas considérées comme des money bills au sens du Pa?'iiament Actles mesures relatives aux finances locales.

Tout money bill, au sens ainsi défini, doit, lorsqu'il est envoyé à la Chambre des Lords et lorsqu'il est présenté à la sanction du roi, être revêtu d'un certificat signé par le Speaker de la Chambro des Communes et constatant qu'il s'agit d'un money bill. Avant de donner ce certificat, le Speakt-r devra consulter, si possible, deux membres qui seront désignés, au début de chaque session, par le Committee of Sélection, sur la liste des présidents de commission {Ghairmen's Panel). Ce certificat ne pourra être contesté par aucune autorité, ni devant aucun tribunal.

Ceci posé, «) tout money bill voté par les Communes doit être envoyé aux Lords, un mois au moins avant la fin de la session ; — |3) s'il n'a pas été voté par les Lords sans amendement dans le délai d'un mois, le bill sera, sauf ordre contraire de la Chambre des Communes, présenté au Roi pour sanction. Une fois revêtu de l'assentiment royal, le bill deviendra loi, bien que les Lords ne l'aient pas approuvé ; — y) Les Communes ne peuvent pas joindre aux money biils des mesures non financières (tacking), car cela supprimerait les pouvoirs législatifs des Lords. L'autorité compétente pour empêcher le tacking est le speaker des Communes, après avis si possible, des deux chairmen. Le Speaker a seul qualité pour dire si un amendement est de nature à enlever au bill son caractère de money bill (V. supra, p. 55 et s.)

B) Bills dont l'objet principal n'est pas financier, mais gui contiennent des clauses financières. Ex. : bills qui établissent, comme sanction des règles qu'ils posent, des pénalités pécuniaires, des amendes ; bills dont l'exécution entraînera une dépense et dhins lesquels un article porte que la dépense sera payée, soit au moyen d'un crédit permanent (charge sur le fonds consolidé), soit au moyen de fonds à voter annuellement par le Parlement : bills pv\\és{ private bills) portant concessions de travaux publics; chemins de fer, canaux, etc. ; bills relatifs aux finances locales.

Le Parliament Act àQ 1911 ne s'applique pas à ces bills. Toutefois, le Parliament Act 1911 déclare maintenir les anciennes prérogatives des Communes.

Quelles sont ces régies coutumières? De tout temps, les Communes ont invoqué, pour tous ces bills, leur prérogative et refusé aux Lords le droit d'amen-

l. Le Lord Président of the Council, Lord Crewe, le constatait à la Chambre des Lords, le -21 décembre 1915. Pari. Deb., vol. 20, p. 747.

dfiment. D'ailleurs, en pratique, les Communes se sont montrées moins intransigeantes. Klles acceptaient parfois les amendementa de taible importance en déclarant qu'il n'y aurait pas là un précérlent. — Désormais, depuis 1911 le pouvoir d'amendement des Lords est réduit, comme cela a lieu pour les lois qui ne sont pas des money bills, à un droit de veto suspensif : les Lords pourront les arnHer pendant deux ans; mais, passé ce délai, si les Communes persistent dans leur volonté, l'opposition des Lords n'empêchera pas qu'ils deviennent lois.

Quant au droit de priorité, les anciennes atténuations sont maintenues. Comme les bills de cette catégorie sont très nombreux, — toutes les concessions de travaux publics sont laites en Angleterre par le Parlement, — la Chambre des Communes s'est de bonne heure trouvée surchargés de besogne. Elle a donc consenti à examiner ces bills, quoiqu'ayant été d'abord votés f)ar les Lords. Toutefois, afin de maintenir intacts les privilèges financiers de a Chambre des Communes, on a imaginé le procédé suivant : Lorsque le bill est présenté en première ligne à la Chambre des Lords, il contient toutes les dispositions, même financières, qui sont nécessaires pour lui donner un plein effet. C'est sous cette forme qu'il est pris en considération et discuté par la Chambre haute. Mais, à la troisième lecture, toutes les dispositions (articles ou mots) qui empiètent sur le privilège de la Chambre des Communes sont rayées, et le projet, ayant été établi de manière à être intelligible après leur omission^ est envoyé sans elles à la Chambre des Communes. Celle-ci ordonne aiors le rétablissement de ces dispositions, mais en les faisant imprimer à l'encre rous:e ; une note porte que l'on proposera, en comité, de les insérer dans le texte. C'est une règle traditionnelle que ces passages sont censés être restés en blanc et ne pas faire partie du bill qui a été reçu de la Chambre des Lords ; ainsi, aucun privilège n'est violé. Ce n'est qu'en comité général qu'on insère dans le texte du bill, s'ils sont approuvés, les mots imprimés en encre rouge. — Telle est la pratique maintenue implicitement par le Pàrliament Act, 1911.

La conclusion, c'est qu'en Angleterre la puissance financière appartient ej7c/î<sû)emen/ aux Gommunes. Mais le droit craniendement des GomiBunes est lui-même fortement restreint au profit du Cabinet (supra, p. 62). ,

TV. — De la métropole, la règle de la priorité de la Chambre populaire a passé dans les colonies britanniques ayant le self-government : Canada, Australie ^, Afrique du Sud.