II. — Autres Etats unitair^es

Il y a une grande variété.

l. — Etats unitaires à demi autocratiques : Russie avant la révolution de 1917. La Chambre haute — très conservatrice et ea majorité à la dévotion de l'Empereur — avait des pouvoirs égaux à ceux de la Douma dans les matières financières, y compris le budget En fait, c'était la Douma qui examinait d'abord le budget. En cas de désaccord entre les deux Chambres, une commission mixte, composée de membres des deux assemblées en nombre égal, essayait d'arranger les choses : si le désaccord subsistait, le crédit sur lequel portait la divergence était inscrit au budget avec le montant qui figurait dans le précédent budget, ou bien avec celui des deux chili'res proposés

1. Notes on Ihe practice and procédure of the Senate in relation to appropriation, taxation, and other money bills; together with standing orders and précédents, ruUny.'i; ulso a snrninarijof cases referred lo (1001-10). MeII)oi;rnf*. 1911, 32 pages,

qui se rapprochait le plus du crédit correspondant du budget précédent. Donc, si les deux Chambres s'entendaient pour augmenter le crédit, mais non sur le quantum, c'est le chiffre le plus bas qui était adopté. Pour la diminution d'un crédit, c'est le chiffre le plus fort qui ét<ùt adopté. — En fait, les nombreux conflits se terminèrent toujours par la victoire du Conseil d'Empire et du Gouvernement *.

II. — Etats unitaires aristocratiques à Chamln^e haute héréditaire ou nommée par le chef de l'Etat : Prusse, Bade, Wûrtterîiberg, Bavière, Saxe avant la Révolution de 1918\ Turquie. — En Prusse, monarchie de droit diviUi la Ghambredes Seigneurs (en grande partie héréditaire, on partie nommée par le Roi) n'avait que des pouvoirs tiaanciers réduits : elle ne pouvait qw'accepter ou rejeter en entier le budiiet. T»ille était hi rèi^le constitutionnelle (Const. art. 62 /?i fine). Mais il ne faut pas comparer le timide Landtag prussien aux fîères Communes anglaises : en fait, de 1862 à 1866, Je roi de Prusse gouverna avec un budget rejeté parle Landtag et voté pur les Soigneurs "^

D'après la Constitution prussienne tXv 30 novembre 1920 '^(ai't. 29, art. 63). c'est le Landtag (Gliarnbre populaire) qui, seul, a le pouvoir législatif eA (jui vote le budget et les comptes. Toutefois, il existe une assemblée appelée Conseil d'Etat [Staatsral), qui n'est pas à proprecnent parler une seconde Chambre, mais qui a un pouvoir de veto s'.ispensif assez fort tant en matière législative qu'en matière financière ou budgétaire. — Constatons d'abord (jue je Staatsrai est « constitué pour la représentation des provinces législatives et l'administration du pays ?> {art. 31) par des délégués provinciaux élus pur les diètes provinciales (art. 3-3 et 33;, -- ce qui fait le suffrage à deux degréa, — et votant libretnent (sans mandat impératif). — D'après l'art. 40, tout projet de loi — y coiîiprisle budget — doit être soumis par le Conseil des ministres au Staatsrat, afin que celui-ci ait l'occasion de faire connaître son avis ; en cas de divergence d'opinions avec le gouvernement, le Conseil d'Etat peut exposer par écrit son point de vue au Landtag. Il esf libre de déposer des projets de loi sur le buruau du Landtag par l'intermédiaire du Conseil des ministres. Enfin, avant de promulguer des règlements d'exécution pour les lois d'Empire ou de Prusse et avant d'édicter des règlements d'administration publique, le ministère doit entendre le Conseil d Etat ou sa commission compétente. — L'art. 4:3 détermine l'étendue des pouvoirs du Staatsrat. Il n'a pas le droit d'amendement proprement dit, mais il a un droit de veto suspensif, et même, en matière de crédits budgétaires, un droit à' approbation. Voici le mécanisme constitutionnel :

lo Matières autres que les crédits, — Le Conseil d'Etat peut faire opposition aux lois votées par le Landtag (donc, aux loh financières). L'opposition doit être déposée entre les mains du ministère dans un délai de deux seuiriines après le vote définitif du Landtag. Dans uo nouveau délai de deux semaines, elle doit être appuyée par des motifs. En cas d'opposition, la loi est soumise au Landtag pour une nouvelle décision. Si le Landtag confirme sa décision primitive avec une majorité des deux tiers, la loi est maintenue. Si le projet n'obtient qu'une majorité simple, la décision primitive tombe, à moins d'être ratifiée parunreferendum populaire demandé par le Landtag.

2» Crédits. ~ V approbation du Staatsrat est nécessaire, quand le Landtag veut autoriser des dépenses qui dépassent le montant proposé ou accordé par le Conseil des ministres. Au cas où cette approbation n'est pas donnée, la décision du Landtag est seulement valable dans la mesure où elle concorde avec le projet ou l'agrément du Conseil dos ministres. Un référendum populaire n'est pas admissible.

1. Gpr. sur cés points, P. Chasles, Le Parlement russe, 1910, p. 186 et s. et le Règlement du 8 mars 1906.

2. YoN t^oENNE, da.s Staatsrecht der preussischen Monarchie, 5e édition. 1, p. "574 et 8. ; p. 279 et s., supra,, p. 50 et s. ; — .Ièze, Les pouvoirs f^.iianoiers des Chambres hautes dansles Etals varticuliers allemands, R. S. L. F., 1912, p. 200 et s.

3. Une traduction l'raitçaise je trouvc-i dan? la Revue du Droit public, 1921^ p 196 &t s. Yoyez l'étude du prof. Reusi.ob dans cette même Revrxe, p. 177 et s.

ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DES DEUX CHAMBRES tiSO

Tout ce mécanisme est inspiré de la Constitution do VEmpire allemand de 1919 (V. infra, p. 248).

En Turquie, la Chambre des députôs a un droit de priorité : le Sénat (composé de membres nommés par le Sultan n'a que des pouvoirs financiers réduits. D'ailleurs, le texte qui les consacre (Gonat., art. 64) est très élastique et pourrait être interprété d'une manière très gênante pour la Chambre aes députés. Depuis la guerre de 1914-18, tout ce régime constitutionnel est en sommeil.

III. -- Etats unitaires démocratiques à Chambre haute nommée par le chef de iElat.. — On estime que la première Chambre ne saurait prétendre repréFcnter les contribuables. Les députés doivent avoir le droit de priorité. Lorsque les textes constitutionnels ne refusent pas à la haute assemblée le droit d'amender les lois financières, en pratique ce pouvoir est très contesté et assez difficilement exercé.

Tel est le cas de Vltalie. \j& statut fondamental du 4 mars 1848 établit, au profit de la Chambre des députes, un simple droit de priorité pour « les lois d'impôt, les budgets et comptes de l'Etat » (art. 40). Théoriquement, il seiijble que le droit d'amendemeAt appartienne au Sénat ;en fait, ce dernier, qui est nommé par le Roi, ne représente pas une force sociale; aussi a-t-il la plus grande peine à faire accepter ses amendements parla Chambre.

Certains auteurs lui contestent le droit de faire autre chose que de cofriger des erreurs matérielles ou de modifier les crédits lorsque, après le vote de la Chambre, une loi nouvelle a changé les besoins d'un service public ^ .

iV. — Etats imiiaires démocratiques à Chambre haute élective. — Le droit de priorité des députés est justifié par Je fait que ia haute Assemblée ne représente pas la masse des contribuables, à raison de son mode d'élection (régime censitaire) ; elle défend, dit-on , les intérêis des classes possédantes. Aussi ses pouvoirs financiers sont-ils très contestés par la Chambre populaire. — Par contre, son action modératrice est réclamée par les classes possédantes qui se plaignent que les Chambres démocratiques sont gaspilleuses : à leurs yeux, le libre droit d'amendement, sinon la priorité, est indispensable à la chan:ibre haute.

L'interprétation qui fin aie aient prévaut en pratique dépend de la force politique dont la Chambre haute jouit.

Eii Belgique^, le Sénat, composé avantl92i d'élus censitaires, n'était pas placé sur un pied d'égalité avec la Chambre des représentants. La Constitution cor«sacfdit Ui droit de priorité de la Chambre des représentants en matière financière (art. 27), mais le Sénat avait le droit d'umendament. En fait, avant 1921, ce droit était réduit à raison de l'origine censitaire du Sénat et de la diminution de force politique qui en résultait. On admettait, en général, que « daos une loi de recettes, le Sénat peut bien modifier les dispositions d'exécution pour la perception de l'impôt, mais non

1. JÈZE, Les "pouvoirs financiers du Sénaf italien, clans R. S. L. F., 1911, p. 169 el 3. — En divers sens Palma, Questioni costituzionali, Firen'/e, iSSô, Conipelenza del Senato neile k'{,'Ki d'imposta, p. 212 à 234. — Manoni e Gtalleotti, Norme e usi del Parlâmento itahano, 1887-1891, p. 2-22 et s. ; ~ Racioppi e Brunelm, Commenta allô strilnto del Recino, 1909. \, p. 492 et 8., n°^ 199 et s. ; — G. Arangio-Ruiz, Instituzioni diDiritto Coslituzionale italiano, 1913, n" 577 : — I. Tambabo, Il diritto costiluzionale italiano, 1909, p. 224; — MiCELhi, Principii ai diritto parlamentare, 1910, p. 103; — Mosca, Appvnti di dirilto cosinuziQnnle.VjQS p. 112cls.

2. JÈZE, les PouoQÎrs fin.ynciers du Sénat belge, lOxm la Revue de Se. etdeLég.fin., 1911, p. 22 et s. w ' ï

son quantum, ni sa base » ; que le Sénat ne pouvait pas introduire une disposition nouvelle ou majorée, mais qu'il pouvait rétablir des crédits ou des recettes. — Tout ceci était d'ailieurs contesté. La revision de 1921 a rapproché le Sénat du peuple, le recrutement est devenu plus démocratique : cela a eu son contre-coup sur les pouvoirs financiers du Sénat belge. L'article 27 a été modifié : on a abroge les mots visant le droit de priorité de la Chambre des représentants. Désormais, les deux Chambres sont sur le pied de l'égalité absolue. Un projet financier pourra être présenté, en premier lieu, au Sénat, si tel est le désir du gouvernement '.

IIÏ. — France ^.

I. — Eli France, les textes constitutionnels ont toujours dénié à la Chambre haute, — quelle que fût son origine, qu'elle lut héréditaire comme sous la Restauration, ou bien nommée par le Roi comme sous le gouvernement de Juillet, ou bien élective comme à Theure actuelle, — l'égalité de pouvoirs en matière financière. Le droit de priorité a toujours été reconnu à la Chambre des députés. Quant à l'exercice du droit d'amendement par la Haute Assemblée, bien qu'inscrit d'une manière générale dans les textes, il a toujours été vu avec jalousie par la Chambre populaire.

La Charte de 1814, en délerc-jinant les attributions respectives des deux Chambres, posa le principe de l'égalité des droits des députés et des pairs héréditaires, sauf la priorité d' examen des députés. La Chambre des pairs proclama hautement son droit d amendement. Mais dans la pratique, les pairs de la Restauration ne firent usage des droits réclamés par eux que pour les lois de finances autres que le budget: lois de douane, lois des comptes, etc. Eu ce qui concerne la loi budgétaire proprement dite, il n'y a pas d'exemple de modiiication apportée par les pairs de la Restauration. D'ailieurs, le budget n'arrivait jamais à la Chambre haute qu'à la fin de la session, c'est-à-dire à une époque où la plupart des députés étaient retournés dans leurs départements. Dans ces conditions, l'eximen du budget ne pouvait être que très bâtit. Une ou deux séances suffisaient à la Haute Assemblée pour exercer son contrôle.

La situation politique de la Chambre des pairs s'affaiblit sous le Gouvernement de Juillet. Les pairs viagers, nommés par Louis-Philippe, exercèrent assez souvent leur droit d'amendement sur les lois financières autres que le budget, mais non sur le budget. Ils introduisirent quelquefois des amendements dans les lois des comptes. En ce qui concerne le budget proprement dit, le droit d'aineodemeot ne fut jamais exercé par la Chambre des pairs ; celle-ci ne consacrait à la discussion du budget que deux ou trois séances.

Sous le Second Empire, lorsque le sénatus-consulte du 21 mai 1870 eut fait da Sénat (composé de membres nommés par l'Empereur et de membres de droit) une chambre législative, il lut bien entendu que le

1. Vovez le texte de la Constitution beige revisée en 1921, dans la Revue du Droit public, 1921, p. 553 et s.

2. EsMEiN, Droit const., 7« édition, 1921. II, p. 428 et s. ; — Joseph-Bauthélemy, Les tésistHnces du Sénat, dans Revue du Droit public, 1913, p. 397 et s.

ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DBS DEUX CHAMBRBS 241

droit d'amendement lui appartiendrait en matière financière. Un seul budget fut voté par le Sénat impérial, celui de 1871 ; une seule séance suffit pour la discussion et l'adoption (23 juillet 1870).

II. — Lorsque furent rédigées les lois constitutionnelles de 1875, l'Assemblée Nationale inscrivit, dans la loi du 24 février 1875, un articles ainsi conçu : Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, l'initiative et la confection des lois ; toutefois, les lois de finances doivent êire^ en premier lieu^ présentées à la Chambre des députés et votées par elle ». — Quelle est la signification de ce texte? La controverse a commencé dès 1876 ; elle dure encore. Elle durera toujours sur V interprétation du texte. En réalité, c'est, en France comme ailleurs, une question de force politique et sociale.

Ceux qui attachent aux textes constitutionnels une grande vertu, raisonnent ainsi : La loi ne parle que du droit de priorité ; le droit d'amendement appartient donc intégralement au Sénat. — Cet argument de texte, ajoute-t-on, acquiert une force toute particulière, lorsque l'on se rappelle le rôle que les hommes d'Etat de l'Assemblée Nationale assignaient au Sénat. Le Sénat devait être le contrepoids de la Chambre des députés, ou, suivant le mot de M. Thiers, « une Chambre de résistance » dont les pouvoirs devaient être égaux à ceux de la Chambre des députés. Dans son rapport, M. Lefebvre-Pontalis avait proclamé la nécessité d'accorder au Sénat un droit de contrôle absolu, surtout en matière financière. Et M, Wallon, le « père de la Constitution », à maintes reprises, expliqua qu'en 1875 on n'avait pas voulu réduire les pouvoirs financiers du Sénats — Enfin, dit-on, le Sénat actuel est électif] il n'y a aucune comparaison à faire entre la Chambre haute actuelle et les Chambres des pairs de la Restauration et de la Monarchie de Juillet ou la Chambre des Lords anglaise.

Ces arguments ont obtenu autrefois en doctrine un assentiment assez général.

IIÏ. — A mon avis, on oublie que l'interprétation des textes constitutionnels varie beaucoup avec le déplacement des forces politiques et sociales, et que l'étude de ces forces politiques et sociales est la chose essentielle plutôt que l'examen grammatical des textes ou des intentions du législateur. Au point de vue politique, un fait important est que le Sénat est non pas l'élu du peuple, mais l'élu de petits collèges électoraux, dans la plupart desquels s'exerce largement l'influence de la fortune : le résultat est que le Sénat ménage les classes possédantes et se recrute surtout dans les classes possédantes. — Les résistances opposées aux

1. Voyez JR. S. L. F., 1904 p. 133 et s. ; — Perreau, Des restrictions au droit cVinitisitive parlementaire en ce qui concerne les lois de finances, dans R. S. L. F., 1903, p. 50 et s.

Jbze, Comptabilité. 16

24L2 LA PROCÉDURE BUDGÉÏAlllE

mesures de politique sociale ou de réforme fiscale l'onl rendu suspect et même antipathique aux classes ouvrières et non possédantes : elles ne s'inclinent pas devant « cette sagesse sénatoriale, ratatinée, misérable, ridée, vieillie v *. Ceci explique en partie pourquoi la thèse du libre droit d'amendement du Sénat n'a pas pu triompher et n'a aucune chance de triompher, tant que le mode de recrutement du Sénat ne sera pas modifié.

Si, à la Chambre des députés, de nombreuses difficultés ont été élevées et sont encore soulevées sur l'interprétation de l'article 8, c'est parce que, en politique, les textes sont peu de chose : leur signification dépend essentiellement de l'état respectif des forces sociales et politiques en présence.

Or, un fait de grande importance s'est produit en faveur du Sénat.

Au début, il a été englobé dans le discrédit qui frappait les partisans du maréchal de Mac-Mahon et de son coup d'Etat de 1877 : le Sénat en 1878 s'était associé à la dissolution de la Chambre des députés.

Mais la composition du Sénat, au point de vue politique, s'est tranformée. Les députés sont allés en foule au Sénat, où le mandat est de 9 ans et non de 4, et où les collèges électoraux sont plus stables. — Le Sénat est devenu un défenseur résolu de la forme républicaine-, il l'a montré dans les crises (boulangisme et nationalisme). Il a regagné du prestige. Cela a accru sa force.

Enfin, un autre l'ait s'est produit. La Chambre des députés, brouillonne et gaspilleuse, a mal géré les finances publiques. Le Sénat s'est, au contraire, fait une réputation d'économie et de prudence financière, grâce à ses résistances aux augmentations de dépenses. Puis, il a profité et profite de cette force pour s'opposer aux réformes fiscales d'inspiration démocratique. La Chambre des députés n'a plus assez de prestige auprès des électeurs — sceptiques, indifférents ou dégoûtés des politiciens — pour surmonter les résistances du Sénat.

Somme toute, l'interprétation de l'art. 8 qui prévaut aujourd'hui dans la pratique est très favorable au Sénat.

Voici quelques précisions sur les solutions actuelles.

-IV. — Que faulM entendre par « lois de finances » ? — Ce sont, non seulement les lois annuelles de finances, les lois budgétaires, mais aussi toutes les lois touchant aux finances. On admet donc que les lois établissant des droits de douane ou des impôts ou taxes quelconques ^, les lois autorisant un emprunt (d'Etat ou local), une conversion, les lois de règlement d'exercices clos sont des lois de finances au sens de l'article 8 ; la priorité appartient, sans conteste, aux députés.