Sénat, 30 novembre 1893, J. 0., Débats, p

ATTRIBUTIONS lΕSPlilCTlVES DES DEUX CHAMBRES 243

Mais on recoiinaîl que cela n'est pas vrai de toute proposition de loi crUraluant une dépense. C'est ainsi que la loi du 21 mars 1905 sur le recrutement de l'armée, qui eut des conséquences financières très graves, prit son origine dans le Sénat.

Cette solution est acceptée sans contestation. De fait, si onTécartait, il y auiait très peu de dispositions qui n'auraient pas le caractère financier.

La controverse a été, au contraire, très vive en ce qui concerne les lois touchant incidemment aux recettes publiques. Ex. : exemption de frais pour les naturalisations (1889) ; franchise du pilotage (1893); réglementation du droit de vérification des poids et mesures (1907). La Chambre n'accepte pas que le Sénat s'occupe, le premier, de ces matières.

V. — Que comprend le droit de priorité des députés? — On a soutenu que, les lois de finances devant être votées en premier lieu par la Chambre, le Sénat ne peut pas délibérer sur des dispositions non adoptées préalablement par la Chambre. Le Sénat peut donc réduire le montant des crédits alloués par la Chambre ou le taux des impôts et taxes ; il peut rejeter la loi en tout ou en partie ; dans tous ces cas, il délibère sur des dispositions adoptées par la Chambre. Il ne peut pas rétablir ou relever des crédits ou des impôts ou taxes, car il statuerait sur des dispositions qui n'ont pas été adoptées^ votées par la Chambre : il en prendrait l'initiative.

En sens contraire, on invoque l'explication qu'a donnée, de l'article 8, son auteur, M. Wallon. Le « père de la Constitution » déclarait au Sénat le 24 juillet 1884 et, de nouveau, le 12 janvier 1904 : « La Charte de 1814 disait « adressé », celle de 1830 « voté », le projet Thiers (1873) « soumis ». Nous, nous avons dit « présenté et voté ». Pourquoi ? Pour qu'on ne pût pas dire : la loi a été présentée à la Chambre des députés : si la Chambre des députés traîne en longueur, si elle y met du mauvais vouloir, nous la présenterons au Sénat qui pourra la voler, et, par ce vote, nous pèserons sur la Chambre. Les expressions « présentées et votées » rendent la réalisation de ce plan absolument impossible ».

Voilà les deux thèses.

Dans la pratique, la solution qui a triomphé est une interprétation moyenne. Elle varie suivant qu'il s'agit de la loi du budget ou de lois financières autres que le budget,

1° La Chambre n'a jamais discuté sérieusement le pouvoir du Sénat de modifier à son gré les lois de finances autres que le budget. Ainsi en 1881, 1891 ^ 1909, le Sénat a relevé des tarifs de douanes, sans que la Chambre ait protesté.

1. Ch. des députés, 16 novembre 1891, J. O., Débats, p. 2177.

En 1920, le projet de loi créant de nouvelles ressources fiscales fut fortement amendé par le Sénat : ce dernier, voulant arriver autant que possible à l'équilibre budgétaire, vola des augmentations de recettes en relevant les tarifs des divers impôts : en particulier, il releva le tarif de l'impôt global sur le revenu pour faire produire à cet impôt un supplément de recettes de 140 millions. La Commission des finances de la Chambre des députés * protesta. Le Sénat, dit-elle, peut rejeter toute dépense qui ne lui paraît pas justifiée, tout impôt qui lui paraît excessif. Mais il ne peut substituer son initiative à celle de la Chambre ou du Gouvernement pour voter des augmentations de dépenses ou des aggravations d'impôts. — En séance publique, la Chambre ne sembla pas s'intéressera cette discussion constitutionnelle ^.Et la Commission des finances du Sénat prit acte de cette attitude et revendiqua son droit ^.

« On a prétendu que le Sénat avait dépassé ses attributions en relevant une taxe votée par la Chambre. Non seulement les lois constitutionnelles ne disent rien de pareil, mais la jurisprudence, plus rigoureuse que les textes, n'a jamais réduit à ce point les préro^ratives financières du Sénat. Ce serait vouloir, en effet, que l'étude des lois d'impôt et les modifications qu'elles peuvent comporter échappent complètement à la haute Assemblée. L'importance et la complexité des lois exigent qu'elles soient soumises à la libre délibération des deux Chambres. C'est ce qui s'est produit toujours. — Celaest nécessaire aujourd'hui plus que jamais, alors qu'il n'est pas trop du travail et de la compétence de tous les mandataires du pays pour apporter au budget les ressources considérables dont il a un pressant besoin, et en répartir équitablemenl la charge sur l'ensemble des contribuables. Ce qui a été affirmé jusqu'alors, en dehors du vote des crédits, qui n'est pas en cause, c'est que la Chambre des députés avait Vinitiative en matière de lois d'impôts, et que le Sénat ne pouvait transformer un impôt voté par la Chambre « de telle manière qu'il devînt, en réalité, un impôt nouveau atteignant d'autres contribuables que ceux visés par le texte de la Chambre des députés » (Eugène Pierre, Traité de droit politique et parlementaire). — Il n'est pas d'autres restrictions au droit du Sénat, qui aient été formulées en ce qui touche les lois fiscales. — Le moment serait vraiment bien mal choisi pour essayer de faire prévaloir une autre interprétation. Qui pourrait soutenir aujourd'hui que le Sénat a tous droits de maintenir ou d'aggraver la situation financière de la France, mais qu'il ne peut rien faire pour y remédier? — N'insistons pas, mettons le point final à une controverse surannée et sans suite possible » .

La Chambre n'a pas protesté sérieusement.

2° En matière budgétaire, on a hésité davantage. On peut distingue! trois phases :

a) Avant 1818., il semble que le libre droit d'amendement ait éti reconnu aux sénateurs; ceux-ci possédaient alors une grande force politique.

b) A partir de 1878, ce droit a été victorieusement contesté par les députés ; cela coïncide avec le discrédit dans lequel était tombé le Sénat,

1. Rapport Duinont,9 Join 1920, n» 1032, R. S. L. F., 1921, p. 602 et s.

2. 20 séance du 15 juin 1920, J. O. Débats, p. 2134; R. S. L. F., 1921, p. 668.

3. Rapport Doumer, 18 juin 1920, n» 250 ; R. S. L. F., 1921, p. 673 et s.

lors de la crise politique de 1877, à raison de l'appui qu'il avait donné au maréchal de Mac-Malion dans sa lutte contre le parti républicain.

6-) Depuis 1888, le Sénat ayant repris du prestige et de la force, la pratique s'est orientée vers une transaction, proposée, en 1888, au Sénat par le président du Conseil des ministres, Floquet : Le Sénat peut rétablir un cvQÔÀi proposé par le Gouvernement et introduit en premier lieu devant la Chambre des députés ; mais une proposition financière de relèvement ne peut pas se produire dans le Sénat, en dehors des propositions primitives ^ du Gouvernement.

La Chambre des députés a fini par se résigner à cette transaction. Le Gouvernement a constamment usé de toute son influence sur les députés pour la leur faire accepter \

Au Sénat, on n'a jamais cessé de revendiquer le libre droit d'amendement. Le Sénat a parfois opéré des relèvements de crédits, même non proposés par le Gouvernement ^. Mais comme la Chambre des députés les a toujours repoussés sans discussion et que le Sénat n'a jamais pu les faire accepter, on peut considérer la question comme provisoirement résolue : la formule Floquet résume l'interprétation qui a prévalu.

Une pratique s'est même introduite récemment. Lorsque le Sénat veut relever un crédit, il commence par le diminuer, de façon à ce que la Chambre le discute à nouveau. Cela se produit très fréquemment (V. supra, p. 47).

VL — En cas de coîiflii entre les deux assemblées, le Sénat doit-il céder devant la Chambre des députés ? — C'est la question du « dernier mot ». — Les défenseurs du Sénat contestent, au nom de l'égalité des deux Chambres, le pouvoir réclamé par les députés de dire le « dernier mot » en tant qu'élus directs de la masse du peuple. — Cette dernière thèse, qui a pour elle l'autorité de Gambetta (projet de revision constitutionnelle de 1882), de Jules Ferry (projet de revision constitutionnelle de 1884), de Floquet (1885), n'a jamais été acceptée par le Sénat.

La question reste non résolue et donne lieu, presque tous les ans, à des conflits — peu graves, d'ailleurs, — entre les deux Assemblées.

Le Sénat a, depuis la suppression des sénateurs inamovibles et grâce à son attitude fermement républicaine lors des crises boulangiste de 1889 et nationaliste de 1900, conquis plus de prestige ; les députés,

1. Ou même nouvelles du gouvernement. Sénat, 21 avril 1905, J. 0. Déba-ts, p. 210.

2. Gh. des députés, 11 avril 1900, J. O. Débats, p. 1220 ; Sénat, 21 avril 1905, J. O. Débats, p, 918 ; Sénat, 25 décembre 1907, J. 0. Débats, p. 1291 ; Sénat, 21 décembre 1908, J. O. Débats, p. 6010.

3. Cpr. le rapport général du sénateur Milliès-Lacroix sur le budget de 1006. Officiel 1906, Sénat, Documents, p. 195.

dès qu'ils le peuvent, se font élire au Sénat ; celui-ci est donc aujourd'hui plus fort pour résister. — D'ailleurs, la question ne passionne plus le pays, indifférent en ce qui concerne les prérogatives financières de la Chambre. Et, même dans la Chambre des députés, les leaders n'interviennent plus sur ces questions.

YIL — Toutefois, un danger menace les pouvoirs de la Haute Assemblée. La Chambre a l'habitude de prolonger la discussion du budget jusqu'à la fin de l'année et même plus tard ; elle pourrait acculer ainsi le Sénat à un examen hâtif et superficiel. Cette tactique avait réussi sous la Restauration et la Monarchie de Juillet. Mais, à la différence de la Chambre des pairs, le Sénat de la troisième République ne se contente plus de protester solennellement et platoniquement contre la violence morale qui lui est faite. Il proteste avec véhémence, mais il n'hésite plus, quelque tardif que soit l'envoi du budget, à Tétudier avec quelque détail.

Ainsi le budget de 1905, transmis au Sénat le 9 mars 1905, fut examiné par la commission des finances du 9 mars au 24 mars, discuté en séance publique du 29 mars au 17 avril : l'accord final ne fut obtenu que le 21 avril 1905. — De même, le budget de 1907, transmis au Sénat le 18 décembre 1906, ne fut discuté en séance publique qu'à partir du 11 janvier, et la discussion dura jusqu'au 25 janvier 1907 : l'accord final intervint le 30 janvier 1907. — De môme, le budget pour 1910, voté par la Chambre le 2 mars 1910, porté au Sénat le 3 mars, lut examiné par la Commission des Finances du 3 mars au 19 mars, discuté en séance publique du 25 mars au 7 avril : l'accord final fut obtenu le 8 avril 1910. — Plus caractéristique encore fut l'attitude du Sénat vis-à-vis du budget pour 1911 ; voté par la Chambre le 15 avril 1911, porté au Sénat le 15 avril, le budget ne fut discuté en séance publique que du 9 juin au 8 juillet 1911 ; l'accord final n'intervint que le 13 juillet 1911. — Pour le budget de 1912, la Chambre en finit le vote le 30 décembre 1911 ; mais le Sénat n'en termina l'examen que le 25 février 1912. L'accord final fut^;; obtenu le 27 février 1912.

Après la guerre, il en a été de même. Aujourd'hui le Sénat est plus résolu que jamais à ne pas laisser diminuer son pouvoir de contrôle financier (V. supra, p. 244).