V. — Etats fédératîfs

Dans les Etats fédératifs, on justifie parfois le droit de priorité de la Chambre populaire par le désir de mettre l'argent des grands Etats à l'abri des coalitions des petits Etats tout puissants dans la Chambre haute (V. supra^ p. 234).

I. — Cette considération, développée par Franklin en 1787 à la Convention de Philadelphie, exerça une certaine influence sur les rédacteurs de la Constitution fédérale des Etats-Unis de r Amérique du

Nord K Elle a contribué, dans une cerlaine mesure, à faire édicter le droit do priorité de la Chambre des représentants en matière financière ; mais la raison décisive a été que la Chambre des représentants émane plus directement des contribuables.

Quoi qu'il en soit, la prérogative de l'Assemblée populaire a été, sur certains points, très fortement réduite dans la pratique :

loLa Chambre a Vinitiative exclusive non seulement des bills créant des recettes {bills for raising money), mais aussi des bills supprimant ou réduisa?ît\es recettes, et même des bills de crédits (appropriation bills) ; toutefois, le Sénat peut prendre l'initiative de lois entraînant des dépenses.

2° Le Sénat a le droit d'amendement « comme pour les autres bills » non financiers ; et, en pratique, le Sénat l'exerce d'une manière extraordinairement large, au point de réduire à très peu de chose le pouvoir d'initiative des Représentants : il peut rejeter les money bills, réduire les tarifs, relever les tarifs, ajouter à un gênerai revenue bill des impôts non prévus par la Chambre ; il peut réduire ou supprimer des crédits, relever les crédits, en inscrire de nouveaux; et même, en fait, c'est surtout le Sénat qui relève les crédits ou ajoute de nouveaux crédits.

3° En cas de conflit entre les deux Chambres, c'est ordinairement la volonté du Sénat qui l'emporte. Cela tient à la méthode adoptée par les deux Chambres pour régler les conflits. Voici, en efl'et, comment les choses se passent. Lorsque le Sénat, après un examen minutieux, a amendé une loi de finances, le bill est renvoyé aux Représentants. Il est de règle que la Chambre refuse d'accepter les amendements du Sénat, sans même les entendre. Le Sénat et la Chambre des représentants nomment alors un Comité de conférence, dans lequel les deux Assemblées ont chacune trois commissaires. Cette Commission mixte cherche un terrain de conciliation : elle soumet le texte proposé, avec son rapport, aux deux Assemblées. Les règlements des Chambres interdisent de modifier le texte préparé par la Commission ; le projet doit être accepté ou rejeté en bloc. Si Tune ou l'autre des deux Chambres repousse le projet, de nouveaux commissaires sont nommés qui font un nouveau rapport, et on continue ainsi jusqu'à ce que l'accord se produise. L'histoire parlementaire prouve que, dans la plupart des conflits, le Sénat réussit à faire prévaloir ses opinions ^.

II. — D'après la nouvelle constitution de VEmpire allemand, du 31 juillet-

1. Pour l'exposé du système américain, G. Jèze, les Pouvoirs financiers du Sénat des Etats-Unis, dans la Revue du droit public, 1911, p. 5 et s. ; — James T. Young, The new arnerican Gocermnent and its work, New-York, 1915 ; — Munbo, The (jof>ernment of the U. S., 1919, p. 305 et s.

2. t'our la Suisse, voyez Delahaut, Etude sur le système budgétaire de la. Confédération Suisse, p. 54 et s.

11 août 1919 S il n'y a qu'une seule Chambre législative, le Reichstag, élu au suffrage universel direct: c'est lui qui vote les lois [financières ou autres) et le budget (art. 68, 85). Il n'y a pas à proprement parler de seconde Chambre. Toutefois, il existe un Conseil d'Empire (Reichsrat) pour la représentation des Pays allemands auprès de la législature et de l'administration de l'Empire, dans lequel chaque Pays a au moins une voix ; les Pays les plus importants ont une voix pour chaque million d'habitants ; aucun Pays ne peut être représenté par plus des 2/5 de l'ensemble des voix. Dans les commissions du Reichsrat aucun Pays ne peut avoir plus d'une voix. Les Pays sont représentés au Conseil d'Empire par les membres de leurs gouvernements ; toutefois, les délégués prussiens sont désignés, pour moitié, en vertu d'uoe loi de Pays par les administrations provinciales prussiennes. La présidence du Reichsrat et de ses commissions appartient à un membre du gouvernement d'Empire.— Le Reichsrat siège publiquement. — Il prend ses décisions à la majorité simple des votants. — A la différence de ce qui a lieu pour le Reichsrat (art. 21), la Constitution ne dit pas que les membres du Reichsrat ne sont tenus par aucun mandat impératif.

Le Reichsrat a un pouvoir d'opposition considérable. Il faut distinguer entre les lois (financières ou autres) et les crédits.

1<» Lois (financières ou auti^es). Avant de soumettre une loi au Reichstag, le gouvernement doit obtenir Vadhésion du Consed d'Empire. Si le gouvernement passe outre, il doit soumettre au Reichstag la manière de voir divergente du Reichsrat (art. 69). — De son côté, le Reichsrat peut rédiger des projets de loi que le gouvernement doit soumettre au Reichstag, en lui soumettant, s'il y a lieu, son point de vue divergent (art. 69). — Le Reichsrat peut opposer son veto (Einspruch) aux lois votées par le Reichstag, dans les deux mois après le vote final du Reichstag ; les motifs doivent en êlre présentés dans les deux semaines suivantes. En cas de veto, la loi est soumise au Reichstag pour une nouvelle votation. — Si un accord entre le Reichstag et le Reichsrat ne s'établit pas, le Président de l'Empire peut, dans les trois mois, ordonner un référendum sur l'objet de cette divergence d'opinions. Si le Président n'use pas de son droit, la loi est censée non avenue. Toutefois, si la décision du Reichstag contraire au veto du Reichsrat est prise à la majorité des deux tiers, le Président de l'Kmpire doit, dans les trois mois, publier la loi telle qu'elle a été votée par le Reichstag ou ordonner un référendum (art. 74). — Constatons, en terminant sur ce premier point, que le Président de l'Empire a le droit de soumettre au référendum populaire toute loi votée par le Reichstag, et lorsqu'il s'agit du budget, des lois d'impôt et des comptes, lui seul a ce droit (art. 73).

2° Crédits. — Le Reichstag ne peut augmenter les dépenses prévues dans le projet de budget, ni en introduire de nouvelles, sans l'assentiment du Reichsrat. — Pour surmonter ce veto, il faut procéder comme il a été décrit plus haut : référendum provoqué par le Président ; en cas de décision du Reichstag contraire au veto du Reichsrat, approbation du crédit par le Président ou référendum.

1. Pour l'Empire allemand avant la Révolution de 1918, voyez Laband, Droit public de V Empire allemand, éd. fr., I, 352 et s. ; p. 437 et s. ; — Jèze, Les pouvoirs financiers des Chambres hautes dans les Etats particuliers allemands et dans l'Empire allemand, R. S. L. F., 1912, p. 201 et s.