EXAMEN E.N COMMISSION

la pratique régulière et très fréquente de la clôture, aucun contrôle financier sérieux n'est exercé sur le montant des crédits.

Après ces constatations, on s'étonne que le système anglais ait trouvé en France des admirateurs ^ L'erreur — grossière — est de croire qu'il a été imaginé pour faciliter le contrôle effectif.

Comme beaucovip d'insiiiutions anglaises, la procédure d'examen des estimâtes des dépenses en Goaiité de la Chambre entière {Committee of the Whole House on Supplij) n'est pas l'application d'un plan préconçu. C'est un accident historique ^. Il remonte à l'époque très ancienne où la Chambre des Communes cherchait à protéger son indépendance contre la Couronne, à garantir sa liberté de discussion en matière de finances. Les débats de la Chambre étaient consignés sur le journal, qui était parfois envoyé au Roi et examiné par lui ; ils avaient lieu sous la présidence du Speaker, qui était souvent désigné par le roi comme son représentant. Pour éviter ce résultat, la Chambre décida de se réunir en Comité, sous la présidence d'un de ses membres librement élu par elle, autre que le Speaker. — Telles sont les origines historiques du Comité de la Chambre entière. Ce n'est pas une méthode imaginée pour assurer l'examen préparatoire des mesures financières. — Les circonstances politiques ont changé depuis longtemps. Voilà des siècles que les Communes sont indépendantes et que le Speaker n'e^t plus l'homme du Roi. La tradition a été maintenue. Pourtant, il est bien évident qu'une Assemblée de plus de 670 membres est un organisme incapable d'examiner sérieusement les détails des projets financiers, d'un budget des dépenses.

Si ce système a pu subsister, cela tiTïnt non seulement à la force de la tradition en Angleterre, mais encore à trois faits principaux :

lo La large publicité faite autour des finances par le moyen de la présentation de documents justificatifs (V. supra, p. 226 et s.) et de la pratique des questions posées aux ministres;

2o Le contrôle exercé par la Trésorerie, au nom du Parlement, sur les autres départements ministériels (V. supra, p. 125) : c'est là le rôle principal de la Trésorerie britannique, et c'est le trait caractéristique de cette institution, que l'on ne retrouve nulle part ailleurs ;

3o Le contrôle exercé par le Comptroller and Auditor General au nom du Parlement, avec la collaboration du Comité des Comptes publics dans lequel l'opposition est largement représentée.

Maigre tout, ie sentiment général est, depuis longtemps, que l'examen des estimâtes des dépenses un Comité de la Chambre entière est sans efficacité aucune et qu'il y a des réformes à faire ^.

La grosse difficulté, celle qui a pendant longtemps fait échouer tous les projets, a été la crainte d'énerver l'exécutif et d'affaiblir sa responsabilité ainsi que celle de la Chambre. C'est l'argument développé maintes et maintes fois par l'administration et par le gouvernement (Mr. Lloyd

1. Stourm, Le Budget, S» édition, p. 279; P. Leroy-Bealieu, 5c. des Fin., 6» édition, II, p. 49 ; Cpr. LÉON Say, Nos Finances, 1896, p. 27.

2. JÈzE, Le nouveau Comité des dépenses de la. Chambre des Communes, R. S. L. F., 1912, p. 46Get 3.

3. Sur les propositions de réforroe voyez G. Jèze, Le nouveau Comité des dépenses de la Chambre des Communes {the Select Committee on estimâtes) dans R. S. L. F., 1912, p. 463 et s. ; — Le contrôle des dépenses publiques de VEtat en Angleterre, R. S. L. F., 1916, p. 333 et s. ; 1917, p. 241 et s. ; 1918, p. 230 et s. ; p. 374 et s. ; p 658 et s. ; 1919, p. 448 et s. ; — Wii.loughby, The financial administration of Great Britain, 1917, p. 133 et s.

2o4 LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE

Gaorge, en .1912; Mr. Bonar Law, le 4 avril 1917, le 20 février 1919 ^ ; Mr. A. Ghamberiain, le 28 juia 1921 \ etc.).

L'examen en comit'î, disait Sir H. Fowler en 1888, « diminuerait la juste responsabilité du pouvoir exécutif en ce qui concerne les dépenses publiques et altérerait les rapports constitutionnels qui doivent exister entre le gouvernement et les Communes » 3. — « Je proteste, disait Lord Welby en 1902 \ contre toute diminution de la responsabilité du gouvernement exécutif en matière financière ».

« Les augmentations des dépenses, disait M. Lloyd George en 1912 ^^ sont toutes dues à la politique. Or aucun Comité ne pourrait examiner les questions de politique. La Chambre doit en être responsable ».

Il est « à désirer, disait en 1917, Mr. Bonar Law, chancelier de l'Echiquier ®, que la Chambre prenne une part plus active et plus effective à l'œuvre du gouvernement, si la chose est possible. Une proposition précise a été présentée, à savoir que nous devrions imiter le système des Commissions existant en France. Le Premier miuistre (Mr. Lloyd George) était un grand partisan de ce système ; mais deux choses ont modifié ses convictions à cet égard et l'ont influencé. Le gouvernement a examiné très attentivement et très impartialement le fonctionnement du système français pendant la durée de la guerre, et cet examen ne lui a pas permis de penser que ce fût là un système que nous trouvions utile. M. I5riand a dit une fois à Mr. Lloyd George que, pendant les 30 derniers jours, il avait eu à faire au moins un discours et souvent plus d'un discours par jour devant l'une ou l'autre des Commissions françaises. Si un ministre ayant la charge d'un grand département exécutif doit dépenser une grande partie de son temps à le défendre contre les critiques, sa puissance pour faire sa besogne se trouve diminuée, et ceci doit être mauvais pour la besogne à faire. Il est absolument certain que le danger des formes démocratiques du gouvernement est une jalousie qui empêche l'exécutif d'avoir un pouvoir suffisant pour agir ».

Pour concilier le désir de la Chambre d'exercer un contrôle efficace sur les dépenses et la volonté inébranlable du gouvernement de ne pas laisser toucher à son droit de diriger la politique du pays, à sa responsabilité et à celle de la Chambre, on imagina, en 1912, la combinaison suivante : Un Comité fut nommé, présidé par un chef de Topposition et chargé d'examiner les estimâtes des dépenses, mais sans empiéter sur la ligne politique adoptée par le gouvernement et par la Chambre, en s'occupant uniquement de la technique financière, comme le fait le Comité des Comptes publics. Le Comité devait faire ensuite son rapport à la Chambre ; celle-ci déciderait s'il y a lieu de prendre des mesures et lesquelles. — Le Comité examina les dépenses de l'office des Travaux publics et édifices publics et présenta, le 25 juillet 1912, un rapport excellent. Le Comité fut continué et, en 1913, présenta un autre rapport excellent sur les dépenses de l'Amirauté.

Pourtant, toutes les espérances que l'on avait fondées sur lui ne furent pas réalisées. On constata que les membres du Comité n'étant pas des techniciens n'arrivaient pas à voir clair dans les estimâtes qu'ils épluchaient. Dès lors, lorsqu'ils cherchaient à convaincre l'administration qu'il y avait des économies à faire, celle-ci envoyait des techniciens avec