II PREFACE

leurs conceptions. Un gouvernement n'est au pouvoir que pour réaliser le programme du parti politique qui le soutient. La chose est évidente pour les gouvernements et les partis de réformes sociales et politiques. Même s'ils sont conservateurs, leur programme est de ne pas modifier les institutions existantes, de maintenir le staiu quo. C'est un plan d'action. Un gouvernement et un parti conservateur ont pour programme l'opposition aux réformes démocratiques et sociales et, comme conséquence ordinaire, le développement des moyens matériels et moraux de maintenir le staiu quo : renforcement de l'armée, réduction des dépenses d'instruction publique.

La réalisation d'un programme politique se traduit nécessairement par des dépenses nouvelles ou des réductions de dépenses. Tout plan dit de défense nationale aboutit fatalement à un grand développement des crédits militaires. Inversement, un gouvernement pacifiste réduira les dépenses militaires. Tout programme de réformes sociales se traduit par de gros crédits pour l'assistance sociale (retraites ouvrières et paysannes, assurances contre le chômage, assistance médicale, hygiène publique, etc., etc.), pour l'instruction publique.

Le budget des dépenses n'est pas autre chose que la liste des crédits demandés par le gouvernement et accordés par le parti politique qui a la majorité dans le Parlement pour la réalisation d'un certain programme d'action politique. Nier le caractère politique essentiel à\xh\xà.get des dépenses, c'est, me semble-t-il, nier l'évidence.

D'autre part, il faut trouver les moyens de payer les dépenses. Alors intervient le problème des receltes, de l'impôt, de la répartition des charges entre les individus. Problème essentiellement politique, car il s'agit de savoir qui paiera, dans quelle mesure on paiera, de quelle manière on paiera. Ici apparaissent au premier plan les concepts politiques de justice sociale, d'égalité vraie, de solidarité nationale.

Si Ton néglige le côté politique essentiel du budget, on ne comprend pas, — et c'est le cas de beaucoup d'écrivains et même d'hommes politiques, — pourquoi, aujourd'hui, dans tous les pays libres, la discussion du budget est, en grande partie ou même exclusivement, une suite d'interpellations au gouvernement sur la politique pratiquée par lui ; les allocations de crédits, les réductions ou suppressions de crédits sont autant d'indications, voire même d'ordres donnés par la majorité au gouvernement pour qu'il adopte une certaine ligne politique, pour qu'il réalise un certain programme politique.

Parla apparaît ainsi nettement la signification d'un crédit. Le plus souvent, ce n'est pas un ordre de dépense. Mais quelquefois il a un caractère impératif.

PREFACE m

Voici encore le problème du refus des crédits en btoc^ du refus de rinipôt. La plupart y voient un abus de pouvoir des Chambres, mettant en péril l'existence même de l'Etat. L'explication est puérile; on néglige le côté politique du budget. Si une majorité refuse les crédits en bloc à un gouvernement, ce n'est point par caprice. Ce n'est point le geste boudeur d'un enfant obstiné. Ce refus n'a qu'une signification joo/i/iç'Me .• les ministres au pouvoir n'ont pas la confiance des députés de la nation. Voilà l'unique motif. C'est un motif politique. Ne parlons donc pas d'abus de pouvoir des Chambres. L'abus de pouvoir est chez les ministres qui se cramponnent au gouvernement. Pour régler correctement un conflit, les ministres doivent ou bien se soumettre et se démettre, ou bien faire appel au pays par le moyen de la dissolution et des élections générales.

Je signalerai enfin — mais il y en a beaucoup d'autres — comme une conséquence naturelle du caractère politique du budget, le mouvement que Ton constate partout en faveur d'une centralisation budgétaire et d'un renforcement des pouvoirs budgétaires de l'Exécutif.

Le budget étant un plan d'action gouvernementale, il est logique non seulement qu'il soit essentiellement l'œuvre du gouvernement, qu'il ne soit pas bouleversé ou déformé par des amendements intempestifs, mais encore qu'il y ait dans le gouvernement unité d'action budgétaire.

Pour assurer cette unité d'aclion, on tend à renforcer les pouvoirs du ministre des finances sous le contrôle suprême du Cabinet. Il est conforme à la nature politique du budget que les crédits soient accordés non pas à chaque ministre, mais au gouvernement tout entier, et que le gouvernement charge le ministre des finances, sous son contrôle, de la préparation du budget et de son exécution.

C'est la solution traditionnelle anglaise. Les pouvoirs très forts du Chancelier de l'Echiquier ont leur origine historique dans le fait que les crédits ont toujours été demandés aux Communes par la Couronne et accordés à la Couronne. Or la Couronne, pour les matières financières, agit par l'organe de la Trésorerie, c'est-à-dire du Chancelier de l'Echiquier. Celui-ci a donc une prépondérance en matière financière. C'est lui qui dresse véritablement le budget tout entier, sous le contrôle du Cabinet ; les autres ministres ne font que lui apporter leurs propositions de dépenses. C'est lui qui a la charge et la responsabilité véritable envers le Parlement, envers le Cabinet, envers la Couronne, de l'exécution du budget tout entier : il doit surveiller la gestion financière des autres ministres ; ceux-ci lui demandent constamment des autorisations de dépenser. D'autre part, la Chambre des Communes JÈZE. Comptabilité. **