LES ORIGINES HISTORIQUES DU BUDGET

Historiquement, c'est X Angleterre qui, la première, a dégagé les principes sur lesquels repose la notion du budget moderne. A son tour, la France les a formulés et pratiqués rapidement d une manière beaucoup plus systématique que ne Ta fait l'Angleterre. Une fois construite en Angleterre et en France, la théorie moderne du budget a passé dans tous les pays civilisés, quoique sa portée d'application ne soit pas la même partout. IJ Angleterre et la France sont donc les deux pays qui ont frayé le chemin dans lequel les Etats civilisés se sont unanimement engagés.

En Angleterre et en France, les étapes parcourues sont sensiblement les mêmes. Le point de départ a été le principe que Timpôt doit être consenti par les représentants de ceux qui ont à le payer. — Ce principe une fois admis, — et cela n'a pas été sans peine, — les élus des contribuables ont affirmé que le droit de voter Timpôt implique celui de surveiller l'emploi des sommes levées et de discuter les motifs qui nécessitent l'impôt, c'est-à-dire certaines dépenses. — Puis, ils ont cherché à faire reconnaître leur pouvoir de discuter toutes les recettes et dépenses sans exception. — Enfin, ils ont lutté pour obtenir le pouvoir d'émettre un vote périodique sur les dépenses et les recettes publiques.

Ce jour-là seulement, le budget moderne a existé. Le résultat final n'a été obtenu qu'à une époque relativement récente.

Section I

Les origines du budget en Angleterre ^

Voici, résumée et exposée à grands traits, l'évolution qui s'est produite en Angleterre touchant les principes qui sont à la base du budget moderne : le vote des recettes^ le vote des dépenses, la périodicité.

1. Sur cette histoire, voyez Maitland, Consliiulional History of England, p. 430 et

LES ORIGINES DU BUDGET EiN ANGLETERRE 11

Premier principe. — Vole de recettes publiques par le Parlement. — L'origine liislonque du vote des receltes publiques par le Parlement est dans la reconnaissance, comme un principe absolu et sans exception, que l'impôt ne peut être levé qu'avec le consentement âe^ contribuables.

Pendant tout le moyen âge, il n'y a pas séparation entre les finances du roi et les finances publiques ; le principe financier fondamental a été, en Angleterre, que le roi doit subvenir aux dépenses du royaume avec les revenus de son domaine : « Que notre seigneur le roi vive de soen ». — La manière dont le roi dépensait cet argent était un « secret d'Etat ». — Eu cas de besoins extraordinaires ou temporaires, des levées spéciales [aids ou subsidies) d'argent pouvaient être faites à titre extraordinaire et temporaire {pour mi an, ordinairement) sur le peuple. Mais, pour cela, il fallait au roi le consentement du grand Conseil de la nation, c'est-à dire des représentants des contribuables. Voilà le point de départ.

Avec le temps, un double phénomène se produit : les dépenses augmentent par suite du développement des fonctions du gouvernement. Cependant, les revenus de la Couronne restent stationnaires ou même diminuent par suite de la dilapidation du domaine. Dès lors, le recours à l'impôt devient de plus en plus fréquent. Malgré tout, le caractère exceptionnel et temporaire de l'impôt subsiste jusqu'à la Révolution de 1G88. U n'y a pas eu d'impôt permanent jusqu'à la Restauration ; Vhereditary excise est le premier impôt permanent.

Dès l'origine, les tentatives de la Couronne pour violer ou tourner la règle du vote de l'impôt par les représentants de la nation ont été nombreuses. Il est inutile de rappeler dans le détail les conflits incessants qui se sont élevés entre les rois d'Angleterre et leurs Parlements sur la question de l'établissement des impôts. Constatons simplement que, au cours du xvn« siècle, la victoire du Parlement est devenue complète et définitive. Sous le règne de Charles I»"", en 1628, le Pétition of Right proclame définitivement rillégalité de toute imposition directe non autorisée par le Parlement. Et en 1688-1689, le Bill of Rigkts déclare illégale d'une façon générale toute levée d'argent a pour la Couronne et à son usage, sous prétexte de prérogative, pour un temps autre et d'une autre manière que ne l'a accordé le Parlement ».

Le principe du vote de l'impôt une fois reconnu, peu à peu toutes les sources du revenu public ont été soumises à la discussion du Parlement. Au cours du xvme siècle, toutes les recettes passent sous le contrôle des Chambres. — Ainsi s'est progressivement établi en Angleterre le principe du vote de toutes les recettes publiques par le Parlement,

Le principe du vote de l'impôt pnr les représentants des contribuables a reçu une importante application à la fin du xviri« siècle. A la suite d'une lutte extrêmement violente, qui a coûté à l'Angleterre ses colonies d'Amérique, la règle a été posée dans le droit anglais qu'un impôt intérieur ne peut être établi dans les colonies que par le consentement des représentants de ceux qui doivent le payer, c'est-à-dire des élus des colons*. Au cours delà guerre, en 1778, le Parlement britannique vola une loi « pour dissiper tous doutes et toutes craintes touchant l'établissement d'impôts par le Parlement de Grande- Bretagne dans les colonies, provinces et Plantations de l'Amérique du Nord et des Jndes Occidentales ». La loi n'eut aucun effet sur le résultat de la guerre d'Indépendance; mais elle mit hors de contestation la règle que tout impôt doit être voté par les représentants de ceux qui doivent le payer.

Toutes les constitutions des colonies britanniques jouissant du self-govern-

s. ; — Anson, Loi et pratique consliluiionnelle de l'Angleterre, éd. franc. Boucard et Jèze, t. I, p. 381 et s. ; t. JI, p. 376 et s. — D. J. Medley, A studenVs Mamrdl of English Constitutional History, 4« éd., 1907, passim et surtout p. 236 et s. ; p. 496 et s. ; — Morgan, The Hisloni of parliamen'.ary taxation in Èngland, New- York,

1. Voyez : Return on Public Incarne and Expenditure /"rom 1688, 1869, Appendice, p. 402 à 405. — Stephen Do^VELL. A History of Taxation and Taxes in England from the earliest limes to the year 1885, 2« édition, 1888, t. II, p. 144 à 165. — Jèze, Le Budget, p. 1-2 et s.

menl formulent expressément le principe : Constitution fédérale de l'Australie de 1900 (section 53) ; Gonst. du Trainsvaal du 6 décembre 1906 (articles 53 et s.) ; Gonst. sud-africaine, 1909, art. 60 et s.

Deuxième pri?ictpe. — Discussion des dépenses par' le Parlement. — La règle constitutionnelle a été pendant très longtemps que si le consentement de la nation est nécessaire pour lever l'impôt, le roi est le seul juge de son emploi et de sa nécessité. La libre disposition des fonds était considérée comme une prérogative de la Couronne; toute mesure de contrôle, au sens moderne, aurait été regardée comn)e un empiétement intolérable du législatif sur l'exécutif. Ce n'est que progressivement et lentement que ce principe a été abandonné. Dans une certaine mesure, les pouvoirs limités actuels de la Chambre des Communes en matière de dépenses sont un vestige de cette ancienne règle traditionnelle très solidement établie. Théoriquement, aujourd'hui, la Chambre des Communes est absolument maîtresse de la dépense ; en fait, elle s'abstient d'exercer son droit strict. — Comment s'est faite l'évolution ?

Le Parlementa d'abord émis la prétention de discuter les dépenses à, faire ou de surv^eiller l'emploi des deniers accordés pour les dépenses extraordinaires. Comme les revenus du domaine ne permettaient pas de les couvrir, le Roi devait recourir à l'impôt temporaire ; or, pour l'établir, il était obligé d'obtenir le consentement de la nation, exprimé par ses représentants. A ce moment, pour gagner plus facilement l'assentiment du Parlement, le Roi a été amené à exposer publiquement l'emploi des deniers déjà consentis et l'objet des dépenses particulières qu'il se proposait de faire avec l'argent qu'il sollicitait.

D'un autre côté, dès le milieu du xiv« siècle, le Parlement s'était efforcé de faire reconnaître son droit d'indiquer les dépenses auxquelles seraient affectés {clause of appropriation) les subsides votés par lui. Les premiers cas sont les impôts autorisés en 1348 pour la défense contre les Ecossais et en 1353 pour la poursuite delà guerre alors en cours. Mais cette spécification n'était pas toujours faite et il n'y avait pas de moyens de la faire respecter. En 1665, Charles II demanda une somm j considérable pour la guerre contre la Hollande et consentit à l'insertion d'une clause d'appropriation. C'est le précédent, qui fut ensuite suivi pendant tout son règne^. Mais ce n'est qu'après le triomphe du Parlement, à la Révolution de 1688, que la règle fut véritablement appliquée. Ainsi, après la paix de Ryswick, la Chambre des Communes réussit à imposer au roi, contre sa volonté, la réduction do l'armée^.

Même après la Révolution de 1688, le pouvoir du Parlement de discuter les dépenses ne porta pas d'abord sur toutes les dépenses publiques, jiarce qu'on ne séparait pas nettement les dépenses personnelles de la maison royale et les dépenses publiques. On a commencé par distinguer les dépenses militaires des autres dépenses. Le Bill of Rights (1688) ayant proclamé l'illégalité d'une armée permanente en temps de paix sans le consentement du Parlement, la règle s'établit que désormais, tous les ans, le Parlement examinerait, discuterait et voterait les dépenses militaires pour l'année à venir. Jusqu'en 1798, pour tout le service de la Marine, il n'y eut qu'un seul chapitre (vole) ; pour l'armée, au temps de la reine Anne, il n'y avait que deux ou trois chapitres. De plus, pour ces deux services, la Couronne avait le droit de faire des dépenses extraordinaires sans autorisation préalable du Parlement : l'approbation était donnée après coup.

Les dépenses de la maison du Roi et du gouvernement civil restèrent confondues et continuèrent pendant plus d'un siècle à échapper à la discussion des Chambres. Le Parlement mettait à la disposition du roi une somme déterminée pour couvrir les dépenses de la liste civile, c'est-à-dire les dépenses de