Maitland, op. cit., p

3. Lord Welby, Mémorandum on the Controlof the House of Gommons over the public Expenditure, Report of the Select Committee on Actual Expenditure, Appendix, n" 13, p. 228.

LKS ORIGINES DU BUDGET EN ANGLETEaRE 13

lii maison royale et les dépenses des services civils '. C'est seulement à partir de 1830 que toutes les dépenses du gouvernement civil ont été soumises à la pleine discussion du Parlement. En 1830, à l'avèoement de Guillaume IV, une loi (1 WiU. IV, c. 23) remania la liste civile. Une somme nette annuelle de 510.000 livres sterling lut allouée au roi pour les dépenses de la maison royale et les pensions. Toutes les autres dépenses publiques lurent désormais soumises au contrôle du Parlement. On conserva l'expression de liste civile pour désigner le résidu de dépenses intéressant surtout la maison royale, bien qu'on eût exclu de l'ancienne liste civile justement les dépenses qui constituaient la liste civile proprement dite. Dès lors, aujourd'hui, le terme liste civile ne. correspond plus aux dépenses qui y sont comprises. — En 1837, lors de l'avènement de la reine Victoria, on fit sortir de la liste civile le dernier élément intéressant le gouvernemeni civil : les dépenses relatives aux pensions. — C'est donc seulenient depuis 1837 que toutes les dépenses publiques, militaires et civiles, peuvent être discutées parle Parlement.

Troisième principe. — Discussion annuelle des dépenses et des recettes publiques. — C'est la. Révolution de 1689 qui a donné à l'Angleterre la discussion annuelle des dépenses et des recettes publiques. Avant cette époque, cet examen annuel n'avait pas lieu, pour la bonne raison que les Parlements n'étaient pas convoqués d'une manière régulière.

En ce qui concerne les dépenses, le Bill of'Rights exigeant l'autorisation du Parlement pour le maintien d'une armée permanente en temps de paix, le Parlement décida de n'accorder cette autorisation que pour un an. Par la même occasion, après avoir mis à part les dépenses relatives à la marine et à l'armée, le Parlement fit reconnaître son droit de les examiner et de les discuter périodiquement tous les ans. Lorsque, progressivement, l'on eut distingué les dépenses personnelles de la maison royale des dépenses civiles publiques, le nombre et l'importance des dépenses publiques soumises à l'examen annuel du Parlement allèrent en augmentant. Toutefois, toutes les dépenses civiles détachées de la liste civile ne lurent pas inscrites sur les estimâtes présentés tous les ans au vote des Chambres. C'est ainsi que s'est établie en Angleterre une distinction capitale entre deux catégories de dépenses : 1" les dépenses permanentes, autorisées une fois pour toutes par le Parlement {Charges on the Consolidated Fund) ; 2° les dépenses annuelles inscrites dans les estimâtes, et votées tous les ans par les Chambres {supply services).

Quant aux recettes, tout de suite après la révolution de 1688, le Parlement procéda à l'examen des revenus publics. A côté des sources perpétuelles de revenus appartenant à la Couronne, il établit plusieurs impôts. Il fit une distinction : certains impôts furent accordés suivant l'ancienne coutume, pour la durée de la vie des nouveaux souverains . Au contraire, en ce qui concerne certains impôts, on fit observer que cette source de recettes constituait le grand ressort du Gouvernement, Sans elle, le gouvernement du pays ne pouvait pas fonctionner : au contraire, si le roi en avait la possession, il pourrait gouverner sans l'assistance du Parlement. Il fut donc posé « en règle générale, que le revenu pour un terme déternjiné et court était la meilleure garantie que la nation pouvait avoir pour des Parlements fréquents ». — La règle a été toujours appliquée depuis lors : une fraction importante des recettes publiques ne doit être accordée que pour une courte période de temps -.

1. L'expression liste civile avait, à l'origine, en droit anglais, une signification spéciale. On entendait par liste civile proprement dite les dépenses du gouvernement civil pour lesquelles une somme était allouée au roi : traitements des juges, des ambassadeurs et autres membres du service civil ; pensions accordées par la Couronne. On appelait aussi, par extension, liste civile le revenu annuel alloué au roi pour couvrir les dépenses de la maison royale et du gouvernement civil. Voyez Gaston Jèze, Cours de Se. des finances, Coédition, I {Les dépenses publiques, le crédit public), 1921, p. 142 et s.

2. Quant aux impôts choisis pour le vote temporaire ou annuels, ils ont beaucoup varié. Ainsi, pendant longtemps, les droits sur le malt et sur le sucre ont été votés annuellement. L"inip(3t sur le malt a cessé d'être annuel en 1822 ; le droit sur le sucre, en 1846. A Tlieure actuelle, les seuls impôts annuels sont l'income tax et les droits sur le thé.

Telle est l'origine de la distinction — correspondant à celle que nous avons relevée pour les dépenses — en sources permanentes et sources temporaires de recettes ^

Ainsi, le Parlement anglais, môme à l'heure actuelle, ne discute pas tous les ans l'ensemble des dépenses et l'ensemble des recettes publiques. Mais, chaque année, le Chancelier de l'Echiquier, dans l'exposé budgétaire oral [budget speech) qu'il fait à la Chambre des Communes, présente le tableau général et comparatif de toutes les dépenses et de toutes les recettes.

Section II Les origines du budget en France ^.

En France, le budget est une institution tout à fait moderne. On a parcouru les mêmes étapes qu'en Angleterre ; on a mis plus de temps pour arriver au but. Par contre, on a imaginé un système qui semble plus complet et plus logique.

Premier principe, — Vole des recettes par les représentanls de la nation. — En France, au xyii^ siècle, au moment même où les Anglais revendiquent avec énergie et font reconnaître leur droit de voter l'impôt, la théorie exposée par Loyseau à la fin du xvi^ siècle n'est plus guère sérieusement contestée : « A mon avis, il ne faut plus douter qu'en France... nostre roy.. . ne puisse faire des levées de deniers sans le consentement des Etats » ^. Et cependant, le Roi, à l'origine, n'a pas eu le pouvoir d'imposer d'office K C'est un principe admis au Moyen Age ^, que les revenus du domaine doivent suffire aux dépenses publiques. — Dans les cas exceptionnels, tels qti'une grande guerre, ces revenus étant insuffisants, le Roi se procurait des ressources extraordinaires et temporaires au moyen d'un impôt général établi soit dans tout le royaume, soit seulement dans l'étendue du domaine de la Couronne. Mais il lui fallait le consentement des seigneurs laïques et ecclésiastiques, et des villes qui avaient acquis par charte le droit

1. Pendant longtemps, on a fait, dans les comptes pubUcs, une distinction entre les recettes, suivant qu'elles provenaient d'impôts permanents ou d'impôts annuels. Les recettes permanentes formaient le Fonds Consolidé [Ihe Consolidated Fund). Les recettes annuellement votées par le Parlement constituaient les voies et moyens applicables aux subsides accordés annuellement { Ways and Means for Annual Supply Omnts) : c'est ce qu'on appelait les Moneys provided by Parliament. Depuis 18it5, la distinction entre les recettes permanentes et les recettes annuelles n'est plus faite dans la comptabilité. Aujourd'hui, toutes les recettes sans exception forment le Consolidated Fund, et les voies et moyens pour les supply services sont constitués parce qui reste du Fonds confolidé, une fois payées les dépens'îs permanentes.