LES ORIGINES DU BUDGET EN FRANCE

De même, la Constitution du 6 fructidor de l'an 111, article 162, prescrit : « le Directoire est tenu, chaque année, de présenter par écrit à l'un et à l'autre Conseils, V aperçu dea dépenses, la situation des finances... ».

Le budget apparaît encore plus nettement dans la Constitution du 22 frimaire an VIII, article 45 : « Le Gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l'Etat, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres... »

Tels sont les textes qui peuvent être considérés comme la base législative du budget moderne en France.

Il faut le l'ecoiinaîli-e, d'ailleiirs : quels que fussent les textes, la caractéristique de la gestion financière pendant la période révolutionnaire fut l'absence de prévisions. A cause des troubles intérieurs et de la guerre continuelle, on vivait au jour le jour, comme on pouvait, dans un désordre extraordinaire. — Il n'y a pas non plus eu de budget sérieux ni sous le Consulat ni sous le premier Empire.

• On n'a jamais contesté ce point pour la période antérieure au Consulat. Au contraire, on a parfois attribué à Bonaparte l'honneur d'avoir introduit en France la pratique du budget. C'est une erreur. JNi le Consulat, ni le Premier Empire n'ont eu de budgets réguliers ^

Cette absence de budget constitue le vice capital des finances napoléoniennes. Le crédit public s'en effraya toujours, et c'est par là qu'il faut expliquer la faiblesse, au premiier abord injustifiable, du crédit public sous le Consulat et sous le Premier Empire, malgré la restauration certaine de l'ordre dans les finances 2.

Après la chute de Napoléon, la Charte du 4 juin 1814 ne formula aucune règle relative au budget ^. Ce n'est pas que la Restauration ait méconnu l'utilité du budget : à partir de 1814, le budget est considéré par tout le monde comme un acte tellement nécessaire que l'on estime superflu d'en parler dans la Constitution.

Depuis cette époque, Ton dresse, chaque année, l'état des dépenses et des recettes pour l'année à venir. La période de la Restauration est une époque très intéressante à étudier au point de vue de l'organisation budgétaire. C'est sous la Restauration qu'ont été posées les règles les plus importantes du régime budgétaire français moderne, sous l'inspiration des ministres des finances qui se sont succédé sous Louis XVIII et Charles X : le baron Louis, M. Roy, enfin l'auteur des

1. Voyez les conclusions concordantes de Stourm, Les Finances du Consulat, Paris, 1902; — Alfred de;s Cilleuls, Les Apparences et la réalité dans les budgets et comptes de l'Etat de l'an VIII à 1813 (Revue de Science et de législation financières, 190i, p. 598 et s.) ; — Alfred des Cilleuls, L'Evolution budgétaire, en France, au XIX" siècle. Rev. de Science et de législation financières, 1905, p. 635 et s. ; — Jèze, Le Budget, p. 40 et s.

2. G. JÈZE, Cours de Sciences des finances, 6« édition, 1921, I. Les dépenses publiques et le crédit public, p. 235 et s.

3. On dit parfois qu'en France le mot « budget » figure, pour la première fois, comme signifiant l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat, dans le rapport au roi sur la situation des finances au 1" avril 1814 et sur le budget des années 1814 et 1815. C'est une erreur certaine. C'est la loi du 21 floréal an X, art. 3, qui, je crois, a employé pour la première fois le mot budget : « La somme à prélever pour le paiement des 5 0/0 consolidés forme le premier article du budget de l'Elat ».

célèbres ordonnances financières de 1822, 1823, 1824 et 1827 : de Villèle.

C'est aussi seulement sous la Restauration que la discussion sérieuse des dépenses s'est établie. Le 22 juillet 1814, le ministre des finances, le baron Louis, affirmait aux députés : « En vous occupant du budget de l'Etat, votre fonction première est de reconnaître V étendue de ses besoins et d'en fixer la somme. Votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixation des moyens qui devront être établis ou employés pour y faire face ». — Mais la thèse du baron Louis ne fut pas acceptée sans résistance. Certains soutenaient que « si le droit d'accorder ou de refuser Timpôt paraît toujours avoir été réservé au peuple, on ne retrouvera nulle part la moindre trace, le plus léger indice qui annonce la prétention d'examiner, de contrôler et de régler Temploi des deniers ». — La loi du budget du 25 mars 1817, article 151, consacra la thèse du baron Louis : « La dépense ne peut excéder le crédit en masse ouvert à chacun des ministres. Ils ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà de ce crédit ».

Section IÏI Les origines tiistoriques du budget en Allemagne ^

t£n Allemagne, comme en France, on rencontre, d'assez bonne heure, des plans financiers. Ainsi, on en trouve, dès le xv* siècle, en Brandebourg; le plus célèbre est celui rédigé en Prusse en 1688 sous le règne de Frédéric III {Generaletat aller Domaeneneinkûnfte und Aufgaben 2). — Mais les origines véritables du budget moderne doivent surtout être cherchées dans l'évolution du droit des représentants du pays de consentir l'impôt. En Allemagne comme ailleurs, l'impôt est un moyen extraordinaire : le domaine est la ressource principale ^. L'impôt doit être consenti par les Etats du pays [Landstaende). — Le droit des anciens Etats du pays [Landstaende] de voter l'impôt s'est transformé, au xix« siècle, en pouvoirs financiers des Landtage.

Les premières constitutions qui, au début du xix^ siècle, sqnt données à certains Etats allemands (Bavière, Saxe, Wûrttemberg, Hesse, Bade, etc.), confirment et développent, au profit des Landtage, l'ancien droit de consentir l'impôt qu'avaient les Landstaende {Steuerbewilligungsrecht) . De plus, à titre de corollaire, ces constitutions, à l'imitation des constitutions françaises, leur reconnaissent le pouvoir d'examiner les dépenses pour lesquelles ces impôts sont demandés. Gomme cet examen est périodique, à partir de ce moment les Landstaende ont vraiment le pouvoir budgétaire. — Dans d'autres Etats, le régime absolutiste s'est maintenu plus longtemps; c'est ainsi qu'en Prusse, le régime constitutionnel n'est pratiqué qu'à partir de 1850. Les constitutions ou lois fondamentales de ces Etats ne font pas découler le pouvoir