CHAPITRE III

Dans la plupart des Etats modernes, le budget n'est pas uniquement une évaluation arithmétique d'ordre financier ; il a une signification juridique.

D'abord, il convient, pour dégager nettement le problème, de débarrasser le budget de tous les actes de nature différente qui ont pu être placés dans le même documenta côté du budget. Ainsi, dans les Etats civilisés modernes où le budget est voté par les Chambres, c'est-à-dire par l'autorité qui fait les actes législatifs, il n'est pas rare que le Parlement inscrive dans les mêmes documents non seulement le budget, mais encore des règles de droit relatives à l'exécution du budget (recouvrement des recettes ou paiement des dépenses) ou à l'établissement d'impôts, des autorisations de contracter des emprunts ou de vendre des immeubles, etc., etc. — Avant de s'attacher à déterminer d'une manière précise la nature juridique du budget, il faut commencer par éliminer ces différents actes qui ont ou peuvent avoir une nalu^'e juridique différente de celle du budget proprement dit ^

Section I Discussion tîiêorique.

Quelle est la nature juridique du budget?

Trois théories principales sont en présence : 1° D'après les uns, le

1. JÈZE, Le Budget, p. 48 et s. La l)ibliographie de cette question est extrêmement abondante. Ce sont surtout les jurisconsultes allemands qui ont étudié le côté juridique du problème budgétaire. Les ouvrages capitaux à consulter sont : 1' celui du professeur allemand Laband, Le Droil public de VEmpire allemand (édition française de la coll. BoucARD et JÈZE), t. VI, p. 166 et s ; et p. 357 et s. On y trouvera non seulement une liste très complète des auteurs allemands qui ont traité la question, mais encore un exposé et une critique de leurs opinions ; — 2" celui du professeur allemand Otto Mayer, le Droit administratif allemand (édition française de la coll. Boucard et Jèze), t. II, p. 77 et s,; — 3« le livre de G. Vitagliano, /i contenuto qiuridico délia legge del bilancio, 1910 ; — Cpr. aussi Carré de Malberg, Contribulion à la théorie générale de VElat, I, 1950, p. 355 et s.

2. Sur les raisons politiques de cette pratique, ses avantages et ses inconvénients, voyez infra, les Adjonctions budgétaires.

budget formule des règles juridiques ; c'est une loi proprement dite. — 2o D'après d'autres, le budget est tantôt une loi, tantôt un acte particulier, un acte et administration. — 3^ D'après d'autres enfin, le budget x\'q?,{ jamais une loi.

Premier système. — Le budget contient une règle juridique; c'est une loi propreme)it dite. — 1° lUnnel estime que tout ce qui est revêtu de la l'orme de la loi constitue un précepte juridique : la forme de la loi porte en elle le contenu juridique ; cette forme a le pouvoir de transformer en précepte juridique tout ce qu'elle enveloppe.

On peut négliger ia thèse de Ilfnnel. Gomme le dit Laband *, elle a pour pierre angulaire « le dogme de la transsubstantiation au moyen de la puis- .«ance miraculeuse de la forme de la loi ». Or la difficulté, pour ce dogme, c'est de trouver des croyants. — C'est à son contenu juridique qu'il faut exclusivement s'attacher pour savoir dans quelle catégorie d'actes juridiques le budget doit être classé.

2° Vitagliano affirme que le budget est une loi au sens matériel : c'est une loi attributive de coynpétence ; « elle crée, pjur les individus qui fonctionnent comme organe de l'Etat (gouvernement), la possibilité juridique de vouloir et d'agir valablement au nom et pour le compte de l'Etat, dans le domaine et pour les fins déterminés par la loi » ^. — La thèse ne me semble pas exacte. Ce qui confère aux agents publics le pouvoir juridique de vouloir et d'agir valablement, ce n'est pas le budget; ce sont les lois organiques de la compéience, antérieures au budget.

3° Pour le prof. Carré de Malberg ^, la nature législative du budget ne fait pas de doute, * non seulement quand on l'envisage dans sa partie relative aux impôts ou recettes, mais encore en ce qui concerne les dépenses ; et cela, par la raison qu'il constitue, au plus haut degré, une disposition statutaire pour la durée de l'exercice qu'il vient régler. Pendant cette période, il forme un élément important de l'ordre supérieur de l'Etat, en tant qu'il détermine les dépenses auxquelles devront être affectées les recettes provenant des impôts ou de toute autre ressource. Par là même, il prescrit supérieurement aux autorités administratives l'appropriation et l'utilisation qu'elles devront donner aux crédits mis à la disposition respective de chacune d'elles ». « Le budget, pris dans son ensemble, constitue un véritable programme d'administration pour l'exercice à venir... En cela même, il est foncièrement une loi ». — Cette théorie est la conséquence des idées développées par le prof. Carré de Malberg sur la notion de la loi. Pour lui, « la distinction si répandue de la loi matérielle et de la loi formelle doit être tenue pour une erreur certaine de la littérature contemporaine... Les lois peuvent statuer à titre particulier;... l'idée de régie ne forme point un élément nécessaire de la définition de la loi )) (p. 369). c( La notion de loi se ramène, en droit positif français, à une notion purement formelle ». « La force et la puissance supérieures par où se caractérise la loi découlent directement de son origine et tiennent essentiellement à des causes formelles » \

Deuxième système. — Le budget est tantôt une loi proprement dite, tantôt Uîie opération administrative. — D'après le prof. Duguit ^ a) le budget des dépenses n'est jamais une loi. C'est un acte d'administration ; mais b) le budget des recettes est tantôt une loi, tantôt une simple opération adininistrative. Dans les pays où le Parlement énumére chaque année les seuls impôts et les seules taxes qui pourront être perçus dans l'année (principe de Vannalité de l'impôt), le budget, e}î tant qu'il fait cette énumération des impôts et