Théorie générale de VEtat, I, 1920, p. 355 et s

4. Pour la réfutation de cette notion Gaston ^èzb, Les principes généraux du droit adminis'.ralif, 2« édition, 1914, p. 21 et s.

5. UEtat, I, p. 224 et s. ; — Droit Const., 1911, I, p. 141 et s.

taxes, contient des règles législatives au sens iriatèriel. Quant a la partie du budget des recettes où sont évalués les revenus des domaines de l'Etat, c'est une simple opération administrative. Dans les pa.ys où l'impôt ne doit pas être renouvelé chaque année (législations qui n'admettent pas le principe de l'annalité de l'impôt), le budget n'est pas une loi ; les tableaux indicatifs des impôts et taxes à percevoir doivent être considérés comme une simple opération administrative.

Troisième système. — Le budget n est jamais une loi, sans quil y ait à distinguer entre le budget des recettes et le budget des dépenses, quelle que soit la législation de l'Etat considéré touchant l'annalité de Timpôt. — C'est l'opinion admise par la grande majorité des jurisconsultes des Etats modernes : français, allemands, italiens.

10 Nature juridique du budget des recettes. — Dans le budget des recettes, nous trouvons deux élénuents : a) les recettes d'impôt ; b) les autres recettes.

a) Pour les recettes provenant d'autres sources que V impôt, — produit de raliénation ou loyer de biens du domaine de l'Etat, produit de la vente des coupes de bois, dons ou legs, revenus de valeurs mobilières, recettes des exploitations industrielles de l'Etat, etc., — le budget ne peut guère avoir de signification juridique; c'est, avant tout, une évaluation d'ordre financier. En effet, les titres juridiques de ces recettes sont des actes juridiques dont la validité et les effets de droit sont tout à fait indépendants du budget : actes de vente, de location, donations, testaments, etc.

b) Quant aux recettes d'impôts, les titres juridiques de la recette sont les actes juridiques qui vont être accomplis par les agents administratifs, en exercice des pouvoirs établis et réglementes par les lois organiques d'impôts. Exemple : confection des matrices et rôles nominaîifs de l'impôt foncier, constatation et liquidation des droits de douane, des contributions indirectes, etc.

Ceci posé : a) dans certains pays, l'exercice des pouvoirs inscrits dans toutes les lois organiques d'impôts ou dans certaines lois est subordonné à une condition particulière et périodique, à savoir le vote annuel du budget par le Parlement : c'est la règle dite de Vannalité de Vimpôt. Dans ces pays, pour toutes les recettes d'impôts auxquelles on applique cette règle, le Parlement, en votant le budget des recettes, remplit la condition mise par le droit positif à l'exercice de la compétence des agents administratifs. A partir de ce moment, les agents peuvent régulièrement, par leurs actes juridiques, faire naître des créances au protit du Trésor public.

Le professeur Duguit affirme que le budget des recettes, dans les législations où existe la règle de l'annalité de l'impôt, a la nature juridique d'une loi proprement dite. Mais il n'y a de loi que là où l'on peut découvrir une règle générale, impersonnelle. Où est la règle juridique posée par le vote du budget?

11 faut donc conclure que le budget des recettes est, non pas une loi, mais un acte-condition.

P) D'autres législations ne consacrent pas du tout la règle de l'annalité des impôts. Du moment que ni la validité juridique des actes créateurs de créances ou des actes de recouvrement, ni l'exercice régulier de la compétence des agents administratifs ne dépendent, en aucune

mesure^ du vote du budget des recettes, le budget des recettes n'a aucune signification juridique. C'est un document d'ordre purement financier.

Ainsi, suivant les systèmes législatifs et suivant la nature des recettes, tantôt le budget des recettes a une signification juridique — et alors c'est un acte-condition; — tantôt il n'a aucune signification juridique. En tout cas, le budget des recettes n'est jamais une loi proorement dite.

2o Nature juridique du budget des dépenses. — Rappelons d'abord une idée qui domine tout le droit et qui, pour notre matière, est essentielle. Dans L'Etat moderne, il n'y a pas d'autorité — si haut placée soit-elle, fut-ce le Parlement — qui puisse empêcher la réalisation des situations juridiques individuelles , des créances et des dettes, qui ont pris régulièrement naissance. Ce principe n'a pas besoin d'être forraelleménl inscrit dans des textes. Il est la pierre angulaire de l'édifice juridique de tout Etat civilisé. Si on le nie, si ou le viole, tout l'édifice s'écroule.

Ceci posé, le législateur a le choix entre deux combinaisons principales : Première combinaison. Le budget peut être la condition mise par le législateur pour que les agents administratifs exercent régulièrement leur compétence d'accomplir les actes juridiques par lesquels : a) sont créées directement ou desquels résulteront indirectement des créances contre le Trésor public, et b) est effectué le paiement de ces créances. En l'absence de vote budgétaire, cette compétence ne pourra pas être exercée régulièrement. — Cette première combinaison réalise le maximum d'énergie juridique que Ton puisse donner à l'acte budgétaire. Encore faut-il, pour avoir une intelligence complète de la question, indiquer deux conséquences auquel conduit le principe du respect des situations juridiques individuelles, des droits subjectifs.

a) Une grande parlie des dépenses publiques annuelles est relative à l'acquittement de dettes existantes (dette publique, pensions concédées, etc.). Le principe du respect des droits subjectifs s'oppose à ce que la réalisation de ces situations — le paiement — soit empêchée, d'une manière quelconque, par une autorité quelconque. Dès lors, le Parlement a le devoir ju7ndique de voter les crédits; sa compétence est absolument fiée; il n'a aucun pouvoir d'appréciation discrétionnaire ni quant au quantum, ni quant aux conditions et délais du paiement.

b) Un grand nombre de dépenses publiques annuelles sont relatives à des dettes à venir qui prendront naissance par l'exercice de pouvoirs légaux appartenant à des individus, pouvoirs que ces individus ont la faculté d'exercer tant qu'ils n'en ont pas été régulièrement privés. Exemple : traitements des fonctionnaires publics. Tant qu'ils sont au service public, les fonctionnaires ont le pouvoir — organisé par la loi ou le règlement sur la fonction publique — de faire naître contre le Trésor public une créance à leur profit : traitements, pensions. Le Parlement est absolument impuissant, par le refus ou la réduction des crédits budgétaires, à empêcher directement ces créances de prendre régulièrement naissance. Une fois nées, elles s'imposent au Parlement comme à tout le monde. — Si le Parlement veut empêcher ce résultat, il doit supprimer ou modifier, par une loi f>roprement dite (jointe ou non au budget), ou faire supprimer ou modifier, par les agents compétents, la fonction publique ou le pouvoir légal de faire naître des créances de traitement ou de pension. Ou bien le Parlement doit presser sur les ministres pour faire sortir du service public, par des actes réguliers (révocations, etc.), tous les agents occupant certaines fonctions ou un certain nombre de ces agents.

En somme, dans cette première combinaison, le budget des dépenses est, au point de vue juridique, au maximum, un acte- condition ; il se peut même, pour certaines dépenses, qu'il n'ait aucune signiflcation juridique.

Deuxième combinaison. — Le législateur peut, dans les dépenses publiques, distinguer celles relatives au fonctionnement des services publics institués par des lois; 2o les autres dépenses. — Ceci fait, il peut décider que les dépenses relatives au fonctionnement des services publics institués par des lois seront engagées par ces agents administratifs tant que ces lois n'auront pas été régulièrement abrogées ou modifiées. Le Parlement ne pourra pas arrêter les services en n'inscrivant pas dans le budget les crédits nécessaires ou en n'inscrivant que des crédits insuffisants. Avec cette règle, le budget, pour cette catégorie de dépenses, n'a pas de signification juridique. C'est une opération d'ordre exclusivement financier.

Pour les dépenses qui ne sont pas relatives à des services publics institués par des lois, la loi peut déciderque les agents n'auront pas Vobligation fonctionnelle de les engager et de les payer. Les agents administratifs n'auront l'obligation formelle d'engager ces dépenses qu'autant qu'elles sont utiles pour le pays. Le pouvoir du Parlement de voter le budget des dépenses n'est pas autre chose que le pouvoir de constater cette utilité. Gela peut signifier que les agents administratifs ne pourront engager et payer des dépenses de cette nature qu'autant qu'elles auront été préalablement inscrites au budget, — et l'on revient à la première combinaison. Mais le législateur peut dire que les agents administratifs pourront et même devront engager et payer tontes les dépenses qu'ils croiront utiles pour le pays, sauf àprouver, après coup, au Parlement, l'utilité des dépenses faites. A ce moment, si le Parlement refuse de reconnaître l'utilité de la dépense, la responsabilité des agents sera mise enjeu.

Incontestablement, en choisissant cette combinaison, le législateur donne au budget une signification juridique très mince.

En tou^cas, le budget des dépenses, avec ce système, n'est qu'un actecondition; c'est une condition à la mise en jeu de la responsabilité des agents administratifs.

En somme, avec cette deuxième combinaison, nous aboutissons à la même conclusion que tout à l'heure : ou bien le budget des dépenses (pour une partie des dépenses publiques) n'a aucune signification juridique; ou bien (pour une autre partie) c'est un acte-condition.

Après cela, il semble difficile de donner du budget une définition précise, valable pour tous les pays. « Un budget, dit M. P. ÎLeroy-Beaulieu, est un état de prévoyance des recettes et des dépenses pendant une période déterminée ; c'est un tableau évaluatif et comparatif des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer; c'est, eyi outre, une autoinsafion ou une injonction donnée par les pouvoirs compétents de faire ces dépenses et de recueillir ces recettes » ( Traité de la Science des finances, 6« édition, t. II, p. 2). « Le budget de l'Etat, écrit de son côté M. Stourm, est un acte contenant Vapprobation préalable des recettes et des dépenses publiques » [Le Budget, 5« édition, p. 4). — Y a-t-il un seul pays au monde dans lequel les différents termes de ces définitions cadrent avec le système juridique en vigueur? — La définition suivante serait exacte, mais très imprécise : « Le budget, dans les Etats modernes, est, pour toutes les dépenses et recettes publiques, une prévision et une évaluation, et, pour certaines dépenses et recettes, une autorisation de les effectuer et de les recouvrer. »

SlGxNlFICATION JURIDIQUE DU BUDGET EN ANGLETERRE 27

Section II

La signification juridique du budget dans la législation positive.

En droit positif moderne, on peut distinguer quatre grands systèmes budgétaires : — !« Le système anglais, qui a été adopté par les Etats- Unis de l'Amérique du Nord; — 2» Le système français, qui a servi de modèle à la Belgique et peut-être à l'Autriche; — Z^ Le système italien ; — 4^ Le système de la Prusse et de l'Empire allemand.

§ 1. — Le système anglais ^

I. — En droit anglais, il n'y a pas un document écrit, appelé budget, et contenant l'état des recettes et des dépenses publiques; il y a un exposé oral {budget statement) que, chaque année, devant la Chambre des Communes constituée en Comité do la Chambre entière (d'ordinaire, le comité des Voies et Moyens, Committee of Ways and Means), fait le Chancelier de l'Echiquier, touchant l'ensemble des dépenses et des recettes publiques. Ensuite intervient le Parlement. Son rôle, pour ces différentes évaluations, n'est pas le même au point de vue juridique.

lo 11 est des dépenses et des recettes qui font purement etsimplement, chaque année, l'objet d'évaluations arithmétiques de la part du Chancelier de l'Echiquier. Le Parlement ne s'en occupe pas personnellement; il n'émet aucun vote à leur égard, même pour les constater et les prévoir. Rentrent dans cette catégorie : a) les dépenses dont l'engagement a été autorisé une fois pour toutes par le Parlement ; on les appelle les charges on the Consolidated fund; b) les revenus dont l'assiette et le recouvrement ont été prescrits une fois pour toutes par le Parlement.

2o II est des dépenses et des recettes qui font, chaque année, non seulement l'objet d'une évaluation arithmétique de la part du Parlement, mais qui doivent chaque année être autoinsées par les Chambres. — a) Les dépenses de cette catégorie portent le nom de supply services ; elles sont inscrites par le gouvernement dans des tableaux annuels appelés estitnates, et l'autorisation de les engager et de les payer est donnée, chaque année, par le Parlement dans des actes particuliers que l'on appelle les Consolidated Fund Acts ou Ways and Means Acts et l'Appropriation Act. La règle de l'annalité des crédits s'applique même aux dépenses d'exécution des programmes navals, malgré la constitution d'un compte spécial 2. — b) Les recettes non permanentes sont autorisées chaque année par le Parlement dans un acte spécial : le Finance Act,

En fait, avant 4914, un peu moins du quart des dépe?2ses et un peu plus des trois quarts des recettes avaient un caractère permanent et échappaient à la règle de l'annalité. Ces propositions ont changé en ce qui