SIGNIFICATION JURIDIQUE DU BUDGET EN FRANCK

naire^ expresse, une dérogation à la règle de l'aniifililé des dépenses. Dans ce cns, le Parlement aurait l'obligation jwHdique d'inscrire au budget les crédits néeessidres au fonctionnement du service dans les conditions déterminées par la loi. Telle est, à, mon avis, la situation créée par l'article 2 § 2 de la loi du 13 mars 1875 relative à la constitution des cadres et des effectifs de l'armée : « L'elfectif normal du pied de paix représente le cliilfre au-dessous duquel la moyenne annuelle de l'effectif entretenu sous les drapeaux ne peut être abaissé. Il sert de base aux évaluations budgétaires annuelles et ne peut être modifié que par u?ie loi générale indépendante des lois de finances'^.

On a vivement critiqué la règle de l'aunalité des dépenses et réclamé « la suppression du vote annuel pour les compartiments du budget qui ont trait à l'exécution des lois de programmes ». La règle de l'annalité opère, dit-on, la dislocation des programmes les mieux étudiés ^.

La loi sur le programme naval du 29 mars 1912 art. 71 a dérogé à la règle de l'annalité en décidant que, pendant toute la période d'opération du programme, une annuité serait obligatoirement inscrite au budget annuel jusqu'au jour où le Parlement, par une loi spéciale, modifierait ou arrêterait le programme '^.

IL Recettes publiques. — Le budget /^réfoiV toutes les recettes, mais il ne contient pas, pour toutes les recettes, l'autorisation de les percevoir.

a) Pour les recettes pi'ovenant d'autres sources que t impôt, le budget n'a aucune signification juridique ; c'est un état de prévision.

b) Pour les recettes d impôts, le budget contient une double autorisation : 1° l'autoiisation d'accomplir les actes juridiques qui font naître la créance au profit du trésor : constatation et liquidation des droits, rédaction des matrices et rôles nominatifs ; 2^ l'autorisation d'en opérer le recouvrement ^

On le voit, en droit positif français, les effets juridiques de l'acte

les représentants du pays puissent donner le consentement li))re et intelligent à l'impôt, il faut qu'ils soient mis à même d'apprécier en connaissance de cause la dépense et qu'ils ne soient jiBs lies par des engagements antérieurs... » Voyez aussi le discours de M. le député Delcassé, l'» séance du 24 février 1911, J. O., Débals. p. 935.

1. Quoi qu'en aient dit certains (DuGurr), la règle de l'annalilé (des dépenses ou des recettes) n'a aucun caractère constitutionnel. En ce sens : Carré de Malbep.g, Théorie générale de VEtat. I, 1920, p. 357, note 17. La règle de l'annalité était consiilutionneUe jusques et y compris la Constitution de 1848 (art. 17). Aujourd'hui, c'est une règle législatire ordinaire, certains disent même coulumière.

2. En fait, d'ailleurs, cette prescription n'est pas suivie par le Parlement.

3. Pierre Baudin, Le Budget et le déficit, 1910, p. 187 et s. ; 209 et s. ; p. 221 et s.

4. Laferrière, Questions budgétaires soulevées par la loi du programme naval du 30 mars 19 12, dans R. S. L. F., 1912, p. 506 et s.

5. La loi est formelle. L'article final de la loi annuelle des finances est ainsi conçu : «Toutes contributions directes et indirectes autres que celles qui sont autorisées paroles lois en vigueur et par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui en feraient le recmvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l'action en répétition pendant trois années contre tous receveurs, percepteurs ou individus (jui en auraient fait la perception ». — La rédaction de cette formule fiscale a été modifiée à plusieurs reprises au cours des années ; la dernière modification a eu lieu avec la loi du. 30 avril 1921, art. 126. — V. infra.

budgétaire sont nuancés. En définitive, le i3udget de TEtat français est l'acte périodique par lequel sont prévues chaque année toutes les dépenses et recettes de l'Etat ; cet acte contient, pour toutes les dépenses, Tautorisation de les payer ^ et, pour certaines dépenses, l'autorisation de les engager ; cet acte contient l'autorisation de faire naître et de recouvrer toutes les recettes d'impôts ^

30 Le système italien 2. — La législation italienne prescrit la rédaction d'une série de documents contenant le tableau des recettes à percevoir et des dépenses à payer au cours de l'année financière suivante ; l'ensenabie forme le budget deprémsion {bilancio di previsione). Quelle est la signification juridique du bilancio'^

a) Dépenses. — Le droit italien consacre la solution française.

Le législateur italien ne permet le paiement d'aucune dépense qui n'ait été d'abord autorisée par le Parlement, — dans les conditions françaises (Art. 45 du texte uniqi , de la loi de comptabilité de 1884).

b) Recettes. — La législation italienne ne contient pas de disposition précise analogue à l'article comminatoire final de la loi française des tinances. Aussi la majorité des jurisconsultes italiens estiment-ils que les lois d'impôts, en Italie, sont per?nanentes et non pas annuelles. Le budget n'a donc pas de signification juridique en ce qui concerne les recettes. 11 contient simplement une évaluation arithmétique, même pour les recettes d'impôts. En cela, le droit italien se sépare nettement du droit français (Cpr. article 135, § 2 du règlement de comptabilité de 1885).

40 Le système prussien s. — En Prusse, le budget {Staatshaushaltsetat) est un document écrit contenant le devis de toutes les recettes de l'Etat à recouvrer au cours de l'année budgétaire et de toutes les dépenses de l'Etat qui deviendront nécessaires (loi du 11 mai 1898, § 1 ; Const.

30 nov. 1920, art. 63, 2). Quelle est sa signification juridique?

Le système prussien, tel qu'il existait sous la monarchie avant la révolution de 1918, différait complètement des systèmes anglais, français, et italien. On avait pris le contrepied des idées anglaises et françaises.

C'est en 1848 seulement que le roi de Prusse, monarque absolu jusqu'alors, octroya une Constitution à ses sujets. C'est celte Constitution qui, après révision par les Chambres, est restée en vigueur jusqu'en 1918 (Constitution du

31 janvier 1850). Les dispositions en devaient être interprétées, disaient les juristes allemands, d'après le « principe monarchique », das monarchische Princip ; en d'autres termes, les pouvoirs du Monarque n'étaient limités que dans la mesure où la Constitution le décidait ainsi ; la Monarchie absolue formait le fond de la théorie constitutionnelle. Pour les cas non prévus par la Constitution ou douteux, c'étaient les régies de la Monarchie absolue qu'il fallait appliquer. — Voilà l'idée fondamentale acceptée jusqu'en 1918 par la grande majorité des jurisconsultes prussiens et allemands.

Ceci posé, d'après les juristes allemands, la signification du budget prussien devait être déduite scientifiquement de la nature juridique du budget combinée avec le principe monarchique. — Or, le budget est simplement un acte d'administration appliquant des lois en vigueur. Les impôts sont établis par des lois permanentes ; ces lois constituent la base juridique nécessaire

1. Pour les législations belge, autrichienne, voyez Jèze, Le Budget, p. 77 et s.

2. JÈZE, Le Budget, p. 80 et s. ; — Vitagliano, Il contenuto giuridico délia legge del bilancio, op. cit., p. 176 et s. p. 420 et s., développe un autre point de vue.

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(art. 100), mais suffisante pour la régularité de l'assiette et du recouvrement; le budget des recettes ne l'ait qu'évaluer les résultats financiers de l'exécution • le ces lois. Kn d'autres termes, le droit prussien ne consacrait, pow aucun impôt, le principe de l'annalilé. — Il en était de mémo pour les f/epen^-es ; elles sont ou fixées directement par des lois ou indispensables pour rexécution de certaines lois, le budget des dépenses ne fait qu'assurer l'application de ces lois. Le budget est essentiellement un plan de gestion. Mais, d'après la Constitution prussienne de 1850 (art. 99), « le budget doit être fixé chaque année par une loi ». Cela, disait-on, ne fait pas du budget une loi proprement dite. Lorsque les Cliiunbres votent le budget, elles donnent leur assentiment au plan de gestion que l'on appelle le budget. Cet assentiment implique une certaine responsabilité des Ministres envers les Chambres. Dans la mesure où le Gouvernement se conforme, dans ses actes, aux indications budgétaires, le Gouvernement est, à l'avance, à raison de l'assentiment donné par le Landtag, déchargé de toute responsabilité envers les Chambres. Dans la mesure oi'i il n'a pas de titre justificatif dans les lois existantes, il est responsable envers les Chambres: il doit, pour dégager sa responsabilité, demander au Landtag et obtenir son assentiment. — Cette responsabilité envers les Chambres pèse uniquement sur le Gouvernement. Llle ne concerne nullement les agents du Gouvernement ; ceux-ci ne sont responsables qu'envers leurs supérieurs hiérarchiques et envers le Roi.

D'après la majorité des auteurs allemands S la signification juridique du budget de l'Empire allemand était la même que celle du budget prussien.

Dans quelle mesure la Rëvolution de 4948, amenée par la défaite allemande, a-t-elle modifié ces principes ? La Prusse et j'iîlmpire allemand ont adopté de nouvelles constitutions républicaines avec un gouvernement orienté dans le sens du gouvernement parlementaire. — En particulier, la Constitution d'Empire du 41 août 4949 (art. 85 et s.) distingue soigneusement les dépenses qui doivent être consenties par le Reichstag et le Conseil d'Empire, et les recettes qui sont simplement proposées chaque année et figurent au budget. Il semble que, d'après la nouvelle Constitution, en ce qui concerne les recettes, la solution ancienne ait été maintenue : le budget n'a pas de signification juridique; le budget n'est qu'une évaluation arithmétique. Au contraire, en ce qui concerne les dépenses, la règle ancienne semble avoir été écartée. On ne le saura que lorsque les nouvelles institutions politiques se seront acclimatées en Allemagne. -- Pour la Prusse, la nouvelle Constitution du 30 novembre 4920, art. 63, exige bien le vote préalable du budget avant le commencement de l'année financière. Mais l'article 64 reconnaît au Conseil des ministres {Staatsministerium) le pouvoir, tant que le budget n'est pas voté par le Parlement, 4o do payer toutes les dépenses nécessaires pour assurer le fonctionnement des services publics organisés par des lois et pour exécuter les décisions légales, pour remplir les obligations de l'Etat ayant une base juridique, pour continuer les constructions, etc. pour lesquels des crédits ont déjà été accordés parle budget d'une année précédente. 2° Le Gouvernement a aussi le droit de créer de? obligations du Tre-sor jusqu'à concurrence du quart du montant total du budget expiré, au cas où les recettes d'impôts ou autres sources de revenu ne suffiraient pas à couvrir les dépenses énumérëes au no4. — Voyez aussi l'article 67. — Cette réglementation confirme la pratique antérieure à la Révolution de 4948 2. — L'interprétation qui sera donnée à la Constitution d'Empire ne sera-telle pas conforme aux dispositions de la nouvelle Constitution prussienne ?