CHAPITRE IV

Dans tous les pays modernes à gouvernement représentatif, la Constitution range, parmi les attributions des Chambres législatives, le vote périodique du budget. En fait, le pouvoir budgétaire est considéré universellement comme le plus important de tous. C'est qu'en effet le budget, quelle que soit sa signification juridique, a pris, dans la pratique parlementaire, une immense w^iiem politique.

1"^ Le vote du budget sert aux Chambres à discuter tous les services publics, la façon dont ils sont conduits, en un mot à critiquer l'administration tout entière. Le budget a ainsi pris, de nos jours, le caractère d'un programme politique : les pouvoirs publics indiquent la manière dont ils entendent que les services publics soient gérés au cours de l'année suivante.

2» Les Chambres ont prétendu, par le vote des crédits budgétaires, exercer sur le Gouvernement une pression très forte pour Tamener à adopter une certaine ligne de conduite. Elles ont parfois affirmé leur droit de modifier ou même de supprimer un service public en réduisant ou en refusant les sommes nécessaires à son fonctionnement ; en d'autres termes, elles ont cherché parfois à opérer des réformes organiques par la voie budgétaire. Enfin, elles ont prétendu avoir, grâce au budget, le moyen d'obliger le Gouvernement à se soumettre ou à se démettre ; en tous cas, le refus des crédits budgétaires est considéré par les Chambres comme une manifestation particulièrement grave de leur méfiance envers le Gouvernement.

3° Enfin, le budget devant être voté à date fixe, les Chambres, pour faire aboutir rapidement certaines mesures législatives, les annexent parfois au budget, bien qu'elles soient tout à fait étrangères au budget, lors même qu'elles n'ont aucun caractère financier : c'est la question des adjonctions budgétaires.

Telle est, en résumé, la physionomie politique du budget. Examinons chacun de ces points.

Section I

Emploi du budget par le Parlement pour critiquer les actes de r Administration.

I. — Tout service public, tout acte politique entraîne une dépense, nécessite une recette. L'autorité qui examine la dépense et décide la recelte est, par cela même, appelée à discuter les services publics, les actes politiques qui sont à la base de la dépense et de la recelte. Soumettre le budget périodiquement au vote des Chambres, c'est forcément reconnaître à celles-ci le pouvoir de discuter non seulement le principe même des services publics, mais encore la manière dont ils sont conduits : c'est leur donner le pouvoir de demander aux Minisires des explications détaillées sur tous leurs actes, sui* toutes leurs abstentions, sur tous leurs projets.

Remarquons-le, plus on aura limité par des textes le pouvoir des Chambres en matière de questions et d'interpellations, et plus il est fatal que, tôt ou tard, après une lutte plus ou moins vive, les membres du Parlement conquièrent, grâce au vote du budget, de très larges pouvoirs en matière de questions et d'interpellations. — Dans les pays à gouvernement non parlementaire, où la Constitution n'accorde pas aux membres des Assemblées législatives de grandes facilites pour questionner ou interpeller les ministres, la discussion budgétaire sera le rendez-vous ordinaire des interpellateurs. L*:S votes émis sur les différents crédits sollicités par les ministres constitueront pratiquement la sanction du débat.

Cette pratique, il est vrai, n'est pas sans danger. Sous le prétexte de faire des critiques et d'exercer un contrôle, ce pouvoir peut devenir facilement abusif. La discussion du budget peut traîner en longueur et même devenir un merveilleux instrument d'obstruction parlementaire pour une minorité énergique et sans scrupule. Il peut y être porté remède par la voie du règlement des Chambres : il suffit soit d'écarter les discussions manifestement étrangères au budget, soit de limiter la discussion à une certaine durée, à l'expiration de laquelle les débats seront clos automatiquement et le vole devra intervenir.

IL — Dans la plupart des Etats civilisés, à l'heure actuelle, la discussion générale du budget est, en grande partie, l'examen de la politique générale et particulière suivie par les ministres ; mais cette pratique ne s'est pas établie sans difficultés.

V Angletei^re ' est le pays où le vote des subsides a été manié politique- 1. Cpr. JÈZE, Le Budget, p. 95 et s.

ment avec la plus grande efficacité. Il n'a pas servi seulement à assurer le contrôle du Parlement sur l'Exécutif. C'est au moyen du vote des subsides que le Parlement britannique a conquis, une à une, toutes ses prérogatives. C'est ainsi qu'il a fait reconnaître son pouvoir législatif, son pouvoir de diriger la politique du pays; c'est ainsi qu'il a assuré sa convocation périodique. Enfin, c'est ainsi que les Communes ont affirmé leur prééminence sur les Lords. — Actuellement, le vote du budget est plutôt une discussion politique qu'un débat financier '. On s'en plaint et on a proposé des réformes 2. Celle qui a été adoptée en 1920 consiste à faire examiner les estimâtes non plus en Comité de la Chambre entière, mais dans de grandes commissions permanentes. C'est l'abandon do la règle traditionnelle depuis 1707 ^.

Le parlement britannique s'est préoccupé d'éviter les lenteurs qu'une longue discussion politique a l'occasion du budget entraîne nécessaireujent. 11 a cherché les moyens d'en finir avec les retards dans la discussion politique des estimâtes. La Chambre des Communes a adopté, sur la proposition du Gouvernement, plusieurs moyens : 1° le droit du président de ramener les orateurs à la question ; — 2° la clôture. La discussion du budget des dépenses est limitée à vingt jours et ne peut pas être prolongée au delà du 5 août. Toutefois, la Chambre, par décision spéciale, peut accorder trois jours de discussion supplémentaire avant ou après le 5 août. A l'expiration du délai ainsi fixé, la discussion est close; l'on passe au vote, sans autre débat, de tous les chapitres restant à voter. — 3» La clôture à heure fixe, ce que les Anglais appellent la clôture par compartiments (closure by compartments) ou encore la guillotine. En 1905, pour la première fois, le Premier Ministre 'Balfour demanda aux Communes d'appliquer à la discussion des crédits additionnels (suppleînentary estimâtes) et de certains chapitres des estimâtes pour l'armée et la mariiie, la clôture à date fixe, atin qu(^ la discussion de ces estimâtes pût être achevée avant la fin de l'année financière, c'est-à dire avant le 31 mars. Cette mesure est supportée avec impatience par la Chambre des Communes qui y voit une atteinte à son pouvoir de contrôle.

En France '', la discussion du budget a joué et joue encoi^e un rôle politique considérable : surtout elle a servi aux Chambres à conquérir le droit de contrôler Tadministralion. Dans les périodes où le gouvernement parlementaire n'existait pas ou ne fonctionnait qu'imparfaitement, le vote du budget a été la principale occasion pour les Chambres d'exercer, sur le gouvernement, un contrôle efficace. L'histoire de la Restauration et du Second Empire est particulièrement instructive à cet égard.

Sous la Restauration ^, le droit de poser des questions aux ministres,

1. Déclaration de M. Balfour à la Chambre des Communes, 30 juillet 1908. «Je n'ai jamais cru que la discussion de cette Chambre sur les questions de subsides nous donne réellement un contrôle sur les détails de la dépense. . . Tout ce qu'elle fait, c'est de nous fournir une occasion de critiquer VExécutif... » (Pari. Deb., 4<= série, vol. 193, p. 1784).

2. JÈZE, Le nouveau Comité des dépenses de la Chambre des Communes dans R. S. L. F., 1913, p. 463 et s. ; surtout p. 471 et s. — Voyez surtout le 9' Rapport (2-2 octobre 1918) du Select Committee on National expendiiure (n» 1^1), sur la procédure financière de la Chambre des Communes, al. 3 : « Les discussions (des estimâtes en Comité des subsides) apportent la principale, quelquefois même la seule occasion dans le cours de l'année pour la discussion des griefs et de plusieurs questions de politique. C'est pourquoi ces matières, du plus grand intérêt et souvent de la plus grande importance, prennent ordinairement le pas et les questions financières sont escamotées ».

3. G. JÈZE, La réforme du règlement de la Chambre des Communes, dans l'Action Nationale, novembre 1920, p. 234 et s.