JÈZE, Le Budget, pp. 99 et s

5. Barthélémy, U Introduction du régime parlementaire en France sous Louis XVIII et Charles X, 1904, p. 2)9 et s. — Louis Michon, Le gouvernement par-

de leur demander des explications sur un fait adniinistratif n'était pas reconnu par la Charte. Les députés usèrent alors de détours ; en particulier, le vote du budget et de la loi des comptes fut l'occasion de questions multiples et d'un contrôle minutieux sur les actes administratifs des ministres. Les historiens de la Restauration relèvent l'habitude qui s'est développée, dès les premières années du règne de Louis XVIII, de faire servir la discussion du budget à toutes les manifestations politiques. A la fin de la Restauration, les parlementaires avaient acquis par prescription le droit qui leur avait été parfois contesté.

Sous la Monarchie de juillet, « l'interpellation fut un moyen assez rarement employé. Le véritable champ de bataille entre l'opposition et le gouvernement, c'était, outre les débats sur les lois importantes, la discussion de l'adresse en réponse au discours du trône, et la discussion du budget ».

Avec la Constitution de 1852, les questions et interpellations disparurent, comme aussi toute participation du Corps législatif au gouvernement. Seule la discussion du budget, bien réduite d'ailleurs, offrit quelques occasions aux députés de discuter la politique impériale, non pas avec les ministres qui n'avaient pas entrée au Corps législatif, mais avec des commissaires pris dans le Conseil d'Etat. — A partir de 1860, le vote du budget fut, pour les Cinq, « l'occasion d'un combat en règle contre le gouvernement ».

Aujourd'hui, les membres du Parlement ont à leur disposition la question et rinterpellation ; néanmoins, la discussion du budget continue à fournir Toccasion de nombreuses manifestations politiques. — Dans ces dernières années, on pouvait même constater une tendance à renvoyer les interpellations à la discussion des chapitres du budget avec lesquels elles pouvaient avoir un lien : on institua souvent, à l'occasion du budget, des débats politiques clôturés par des résolutions ^ et non par un vote budgétaire proprement dit.

Ces pratiques allongent considérablement la discussion du budget et pourraient facilement dégénérer en obstruction parlementaire. Aux tentatives d'obstruction manifeste, il est vrai, la majorité pourrait opposer victorieusement la clôture, en observant toutefois que la clôture à date et à heure fixes, — la guillotine pratiquée par l'Angleterre, — n'existe ni dans le règlement ni dans la pratique française. D'ailleurs, le plus grand danger n'est pas l'obstruction. Ce sont les retards dans le vote dii budget. Aussi, certains protestent contre le rôle politique assigné au budget et soutiennent que ce rôle est contraire à la Constitution, à sa lettre et à son esprit.

lemenlaire sous la Restauration, 1905, p. 197, p. 231 et s,, p. 250 et s., p. 277 et s., p. 318.

1. Chaque année, le projet de loi portant fixation du budget général de l'exercice suivant contient une liste des projets de résolution votés au cours de la discussion du budget précédent avec la suite qui a été donnée au vote de la Chambre. Au cours de la discussion du budget pour 1910. la Chambre a voté 115 résolutions. — Sur la pratique française, voyez G. JÈZE. Rnpport général au nom de la Commission chargée d'examiner l'esmesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale (9 mars 1914). Journal officiel, 27 novembre 1917, Annexe, p. 279 et s. et surtout p. 285 et s.).

38 THÉORIE GÉIN'ÉRALE DU BUDGET

Le mal est certain; néanmoins, la critique ne paraît pas fondée : le pouvoir des Chambres n'est pas contestable ; le nier, c'est ne tenir aucun compte des traditions parlementaires. Il est légitime, pour les membres des Chambres, à l'occasion du budget, de passer en revue la politique générale et les actes particuliers des ministres. Ce point doit être mis hors de contestation. Ce qui est vrai, c'est qu'il y a une limite ; or, il est bien certain que la mesure a été dépassée. Il faut donc chercher un remède efficace.

L'histoire du Second Empire nous apprend qu'il est au-dessus des forces d'un président d'une Chambre française d'empêcher le débat de dévier.

La Chambre des dôfutés a essayé, au cours des années qui ont précédé la guerre, de maintenir la discussion dans des limites raisonnables '. En 1911, elle avait voté des dispositions interdisant la jonction d'interpellation au budget, rendant plus dilficile le vole de résolutions, limitant la durée des discours sur le budget ^. Ces dispositions n'ont pas eu d'efficacité. — Sur le budget de 1913, il fut prononcé à la Chiimbre 273 discours de discussion générale, occupant 1.695 colonnes du Journal officiel. Sur les chapitres ou les articles, il y eut 612 discours occupant 1.500 colonnes du /. 0. La discussion du budget de 1913 par la seule Chambre des députés remplit 1.460 pages du Journal officiel, 4.380 colonnes.

Après la guerre, faute de temps, la Chambre a supprimé les discussions générales, ce qui est un mal certain. Elle a aussi modifié son règlement en 1920. D'après le texte en vigueur (mars 1921), on peut relever les trois règles suivantes :

l* Interdiction des ajnendements purement indicatifs. — Art. 101, al. 2 : « Aucune augmentation ou diminution de crédit ne peut être proposée à titre d'indication pure et simple ».

2» Interdiction des motions, ordres du jour, interpellations jointes au budget.

— Art. 102 in fine: « Aucun projet de résolution, aucune motion, aucun ordre du jour motivé ne peuvent être déposés au cours de la discussion de ces projets (tendant soit à des augme7itations de traitements, d'indemnités ou de pensions, soit à des créations de services, d'impôts, de pensions, ou à leur exteu' sion en dehors des limites prévues par les lois en vigueur). Aucune interpellation ne peut leur être jointe ». — Art. 112 in fine : « Aucune interpellation ne peut être jointe à la discussion du budget ».

3» Débats sommaires et durée des discours. — Art. 103 : « Les chapitres des différents budgets dont la modification n'est pas demandée soit par le Gouvernement, soit par la Commission des finances, soit par un amendement régulièrement déposé, ne peuvent être l'objet que d'un débat sommaire. Chaque orateur ne peut être entendu que pendant un quart d'heure et ne peut parler qu'une fois, sauf exercice du droit de réponse aux Ministres ou aux rapporteurs ».

On n'a pas adopté la solution anglaise : la clôture par compartiments, la guillotine '^. En effet, ce remède énergique n'est pas sans danger pour la minorité et la liberté de la tribune. De plus, il suppose un président éûergique

1. Pour l'analyse et la critique des deux projets G. Jèze, Le budget de 1905, dans la Revue de Science et de législation financières, 1905, t. III, p. 324 et s. — G. Jèze, Les Retards dans le vote du budget et les remèdes proposés, dans la Revue de Se. et de lég. fin., 1911, p. 79 et s. ; — G. Jèze, Rapport précité, J. 0., 27 nov. 1917, Annexe, p. 286.

— Voyez enfin les rapports de M. Joseph Barthélémy à la ChamJire, J. O., Documents 1920, J. 0., 1920, p 109 et p. 288, et l'étude du prof. BoNNABD, E. S. L. F., 1921, p. 121.,

2. Sur ces réformes, voyez G. Jèze, Rapport précité, J. O., 27 nov. 1917, Annexe, p. 286.- On y trouvera une étude critique de nombreuses autres propositions.

3. Le 17 février 1919, le groupe politique de la gauche radicale, ému de la lenteur des discussions générales, avait exprimé l'avis « qu'il y avait lieu de demander la clôture dans une discussion générale, lorsqu'il semble que les divers groupes ont pu faire entendre leurs nninions ».