JÈZE, Le Budget, p. 106 et s

•2. JÈZE, Le Dudc/et, op. cit., p. 107.

politique, sans conséquences immédiates ; c'est une simple invitation au Gouvernement de préparer dans un certain sens, et pour un avenir plus ou moins prochain, un remaniement du service. Et la preuve, c'est que le Parlement n'ajoute ni n'enlève rien aux moyens pécuniaires mis à la disposition des Ministres pour le service en question. Gela équivaut donc au vote d'une résolution. // ny a d autre sanction que la sanction politique. En conséquence, dans les pays à gouvernement parlementaire, cette sanction peut être l'émission d'un vote de défiance avec sa conséquence immédiate : la démission des Ministres. Dans les gouvernements non parlementaires, il n'y a pas de sanction. Le vœu est purement platonique. G'est une pétition au gouvernement. — Gela est de nature à rendre les modifications nominales assez rares en pratique.

Il faut, à mon avis, donner des solutions analogues pour : 1° la modification considérable d'un crédit budgétaire ; 2° le refus en bloc de crédits ou même du budget, quoique ici la prétention certaine de la majorité parlementaire soit non pas d'émettre un vœu, mais ù' imposer au gouvernement sa volonté sur une question déterminée. En efi"et, en combinant le principe du respect des créances et dettes et la règle de l'annalité des dépenses et des recettes publiques S juridiquement wwo, modification considérable ou même le refus des crédits ou du budget n'a guère de conséquences pratiques immédiates. Mais les faits montrent que la modification ou le refus des crédits ont une influence politique considérable.

I. — Réformes par la voie budgétaire, c'est-à-dire par modification considérable des crédits.

a) Supposons, en premier lieu, que le Parlementait augmenté ^ les crédits en vue de l'organisation d'un ancien service sur de nouvelles bases, ou d'un service nouveau. Juridiquement, cette organisation n'est pas opérée de plein droit. Il faudra, pour cela, modifier la règle de droit organisant le service. Dès lors, le crédit une fois voté, la volonté du Parlement restera juridiquement lettre morte, tant que les actes juridiques complémentaires ne seront pas accomplis.

Plaçons-nous maintenant sur le terrain politique. — Dans les pays à gouvernement non parlementaire, les Ministres ne sont tenus d'aucune obligation politique envers la majorité parlementaire ; ils peuvent donc méconnaître ouvertement les volontés des Ghambres. Dans les gouvernements parlementaires, au contraire, il y a, pour les Ministres, obligation politique de se conformer aux indications clairement exprimées par la majorité, — et tel est le cas lorsqu'il y a eu

1. Sur la signification de ce principe et de cette règle, voir stijjra, p. 25.

2. La question ne se pose pas dans les pays où le Parlement n'a pas le pouvoir de relever les crédits demandes parle Gouvernement. Ex. Angleterre. V. infrà.

RKFOUMKS PAR LA VOIE BUDGÉTAIRK -41

relèvement de crédits. La sanction sera la mise en jeu de la responsabilité politique par les moyens ordinaiies : interpellation, vote d'un blâme, etc. Il n'esl donc pas exact de dire que les ministres sont absolument libres de ne pas dépenser tous les crédits votés.

h) Le cas le plus fréquent en pratique, est la diminution considérable des crédits en vue d'opérer la réforme d'un service public. Par exemple, les Chambres réduisent les crédits du personnel de la justice criminelle d'une somme égale au traitement du bourreau, en vue de supprimer la peine de mort ; ou bien elles suppriment les crédits destinés au paiement d'une catégorie de fonctionnaires, dans l'intention de supprimer la fonction. Quels sont les eÏÏets juridiques ei politiques de ces votes ?

Au point de vue juridique, la réduction des crédits, pour le paiement des dépenses garanties par le principe du respect des droits subjectifs (dette publique, traitements ou pensions des agents au service public, etc.), n'aura pas, à elle seule, l'efTet juridique d'empêcher la naissance de la dette à la charge du Trésor public; cette dette, il faudra la payer tôt ou tard ; cette dette, les tribunaux auront le devoir de la constater et de condamner le Trésor à la payer. Juridiquement, au cas de suppression de crédits de traitements de fonctionnaires, par exemple, pour obtenir le résultat voulu par les Chambres il faudra, soit faire sortir régulièreme?it\es agents du service public (révocation), soit abroger ou modifier les règles de droit qui fixent les traitements. Cette révocation, cette abrogation de la règle de droit ne résultent pas de plein droit de la réduction des crédits.

En ce qui concerne la réduction des crédits pour r acquittement des dettes non protégées par le principe du respect des créances et dettes^ les conséquences juridiques du vote du Parlement varieront.

a) Dans les pays qui admettent la règle de Vannalité des dépenses, il y aura, pour les ministres, une certaine obligation juridique de suspendre le fonctionnement du service public ou de le réduire, et de s'abstenir d'engager les dépenses nécessitées par ce fonctionnement, sans qu'il y ait d'ailleurs à distinguer suivant qu'il s'agit ou non d'un service public établi par des lois. Mais si les ministres méconnaissent leur obligation et engagent les dépenses, les tiers deviendront régulièrement créanciers du Trésor, sauf à n'être payés que lorsque des crédits auront été votés à cet effet par le Parlement ; et, juridiquement, ils devront être votés.

?)) Dans les pays qui n'admettent pas la règle de l'annalité des dépenses, la réduction des crédits n'aura, quant aux dépenses afférentes à des sei^ices institués par des lois, aucun effet juridique. Pour les dépenses des autres semces, les ministres ne seront pas juridiquement empêchés de les taire fonctionner ; seulement, ils devront, après

coup, SOUS leur responsabilité, convaincre les Chambres de Futilité pu])lique des dépenses ainsi faites.

Somme toute, les réductions de crédits en vue de réaliser une réforme ont peu ou pas de conséquences /wri^/t^w^s.

Au point de vue politique^ la solution est différente. — Dans les Gouvernements parlementaires^ l'obligation constitutionnelle des ministres est d'exécuter les volontés de la majorité parlementaire, et, par suite, d'accomplir ou de provoquer les actes juridiques nécessaires pour donner un effet immédiat à ces volontés. Si les ministres y répugnent, ils ont le devoir constitutionnel de donner leur démission ; le Chef de l'Etat a le devoir de l'exiger ou de renvoyer les députés devant les électeurs (dissolution). — Dans les Gouvernements non parlementaires, cette obligation politique des Ministres n'existe pas. Néanmoins, la réduction des crédits entraînera toujours une grande gêne pour le Gouvernement. Et celui-ci fera des concessions pour éviter le conflit. Le budget est donc, même dans ces pays, Toccasion naturelle d'un système de do ni des, grâce auquel la compétence du Parlement s'étend considérablement et finit par acquérir une grande importance politique.

II. — L'analyse qui précède permet de résoudre le problème du refus en bloc du budget. Ce refus en bloc est-il possible ? ^.

D'ordinaire, on répond comme si c'était uniquement un problème juridique et comme si la solution était la même dans tous les cas et pour tous les pays. On présente les conséquences d'un refus en bloc comme terribles. Ce sera, dit-on, Tarrêt de la vie politique du pays ; c'est la mise au repos forcé de tout le mécanisme administratif ; c'est la paralysie de tous les services publics. On ne pourra plus percevoir les recettes, on ne pourra plus payer les dépenses. — Ainsi entendu, le pouvoir budgétaire — le pouvoir de refuser en bloc le budget — apparaît, aux mains du Parlement qui le possède, comme une arme formidable. Et alors, certains esprits ont contesté le principe même du refus. En droit, le Parlement, ont-ils dit, n'a pas le pouvoir de refuser en bloc le budget. Ce refus n'est pas l'exercice régulier d'un pouvoir : c'est l'abus d'un pouvoir. Le pouvoir budgétaire a été conféré aux Chambres pour le bon fonctionnement des services publics, mais non pour l'arrêt de ce fonctionnement.

A mon avis, la question est mal posée. Ce n'est pas uniquement un problème juridique, c'est avant tout une question politique. — D'abord, au point de vue juridique, le raisonnement qui précède manque de

1. La question du refus e» bloc du budget a provoqué une abondante littérature. Cpr. .TÈzE, Le Budget, p. 113 et s. ; — Vitagliano, Il conlenuto giwndico... del bilancio,