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Encore une fois, le côté juridique du problème est secondaire : l'essentiel est le côté politique. Pn raisonne comme si le Parlement, pris d'une sorte de caprice enfantin^ opposait un refus systématique, obstiné et absolu de voter les crédits ou le budget ; et on ne voit d'autre alternative que Tarrêt brusque des services publics, c'est-à-dire l'anarchie, ou l'administration sans budget, c'est-à-dire le coup d'Etat.

Cette manière d argumenter méconnaît les faits les plus certains. En fait, le Parlement ne refuse pas absohmient \qs crédits ou le budget; il les refuse à certains fninistres ; la majorité est disposée à accorder les crédits et le budget à (ïautres ministres. Il ne faut pas dire : le refus des Chambres de voter le budget compromet l'existence de l'Etat ; en réalité, il ne met en péril que le sort /^o/i/tç'we de certains ministres. Pour mettre fin au conflit, il suffit que les ministres, dont la majorité parlementaire ne veut pas, s'en aillent. Dès lors, au point de vue politique, le refus du budget ou des crédits, c'est la sommation la plus impérative que la majorité parlementaire puisse adresser aux ministres de résigner leurs fonctions.

L'elTet politique de cette sommation n'est pas le même dans tous les pays. Dans les pays à gouvernement parlementaire, le devoir constitutionnel des ministres est de démissionner, celui du chef du pouvoir exécutif est de les révoquer, à moins qu'il ne préfère en appeler au pays par une dissolution. Dans ce dernier cas, ou bien les électeurs renverront la même majorité, et alors les ministres devront abandonner le pouvoir ; ou bien les députés seront désavoués par le corps électoral, et alors la nouvelle majorité sera d'accord avec les ministres. De toute façon, le budget ou les crédits seront accordés aux nouveaux ministres ou par la nouvelle majorité. Le refus aura produit son effet politique.

Ici apparaissent en plein relief les rapports étroits qui existent entre les règles de l'annalité et celles du gouvernement parlementaire. Il y a complète harmonie entre les deux institutions. L'une est le complément de l'autre.

Dans les Gouvernements non parlementaires, où les Ministres n'ont de responsabilité qu'envers le Chef de l'Etat, le refus du budget ou des crédits doit être considéré comme une invitation solennelle, adressée au Chef de l'Etat, à renvoyer ses ministres. Constitutionnellement, le Chef de l'Etat n'est pas tenu de céder à cette invitation. Toutefois, il a intérêt à tenir compte des sentiments de la majorité, en tant qu'elle exprime les idées du corps électoral. Il aura donc à rechercher si l'accord ne pourrait pas être rétabli par une dissolution du Parlement. Ce sont là des questions d'opportunité politique.

Dès lors, dans les pays qui n'admettent pas le gouvernement parlementaire, il est rationnel, au point de vue politique, que la législation

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écarte les règles de l'annalité des recettes d'impôts et des dépenses publiques. La coexistence de ces institutions contradictoires et antinomiques serait une source de conflits insolubles.

Etant donnée rimporlance politique du pouvoir budgétaire, il n'y a pas lieu de s'étonner si, autour des questions budgétaires, se sont livrées les plus rudes batailles entre l'Exécutif et les législatures.

§ 3. — Les solutions de la pratique parlementaire.

Il faut classer les Etats en deux groupes : 1° ceux qui pratiquent le Gouvernement parlementaire ; 2° ceux qui n'admettent pas le Gouvernement parlementaire.

Premier groupe. — Pays à Gouvernement parlementaire. — Ils consacrent tous, en tout ou en partie, la règle de l'annalité. Les solutions admises en Angleterre, en France^ en Belgique^ en Italie, sont sensiblement les mêmes.

En Angleterre *, où les partis politiques sont encore assez bien disciplinés, où les ministres exercent sur la Chambre des conamunes une influence prépondérante, les estimâtes no sont guère employés par la Chambre des communes comme instrument de réformes administratives.

Il n'y a pas à s'occu[)er des relèvements de crédits, car la Chambre des communes refuse à ses membres le pouvoir de proposer des dépenses nouvelles ou des augmentations de dépenses. Lorsque la Chambre des communes veut exprimer au Gouvernement sa volonté de voir relever un crédit, elle procède par voie de r('^solution.

Les réductions de crédits en vue de réformes sont inconnues; les propositions du Gouvernement sont toujours votées sans modification. Etant données les habitudes parlementaires anglaises, la réduction même nominale d'un .crédit, opérée contre l'avis du gouvernement, est considérée, sinon toujours, du moins le plus souvent, comme un vote de défiance devant entraîner la démission des ministres-. — En fait, les ministres prennent bonne note des désirs exprimés par la Chambre des communes au cours de la discussion des estimâtes. Autant que possible^ ils y donnent satisfaction lors de la rédaction des estimâtes de l'année suivante. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire que la Chambre réduise elle-même les crédits. — En outre, l'existence de dépenses permanentes autorisées une fois pour toutes {charges on the Consolidated fund) réduit les occasions d'opérer des réformes par laVoie budgétaire : les modifications de crédits ne pourraient porter que sur les Supply services. La création en 1919 de grandes concessions financières changera-t-elle le système 2. iieaucoup le désirent '^.

Refus en bloc des estimâtes. — Les jurisconsultes anglais n'hésitent pas à reconnaître aux Communes le pouvoir de refuser en bloc les estimâtes. — Observons qwc, au point de vue juridique, le pouvoir des Communes n'existe que pour les Suppli/ services.