MODIFICATION, REFUS DES CRÉDITS EN FRANCE

Celles-ci, en refusant complèteoïent ou en réduisant chaque année les crédits relatifs à son traitement, toucheraient directement la créance à naître. Cet agent, c'est le Président de la République. En olfet, la législalion française actuellement en vigueur ne fixe pas le montant de la dotalion du Président. Si le Parlement refusait complètement, réduisait ou augmentait les crédits, ce vote aurait un contre-coup immédiat sur la situation pécuniaire du chef de l'Exécutif.

En somme, en droit français, la réduction des crédits a une valeur plus politique que juridique. Mais comme la volonté du Parlement doit être obéie et, en fait, est obéie, la réduction d'un crédit aboutit indirectement^ mais à peu près sûrement, à la modification du service.

Ce n'est pas à dire que ce pouvoir de réduction soit toujours exercé correctement. Il se peut, en effet, que les deux Chambres ne soient pas d'accord pour modifier indirectement des services par voie budgétaire. Or, pour la fixation définitive d'un crédit, il faut le vote des deux Chambres. Si une assemblée sobstine à réduire ou à supprimer un crédit en vue d'opérer une réforme administrative dont l'autre assemblée ne veut pas, cette dernière peut être contrainte moralement, afin de ne pas retarder le vote définitif et toujours urgent du budget, à consentir à la réduction ; par cela môme, elle charge à contre-cœur les ministres, soit d'accomplir les actes juridiques qui entraîneront la suspension d'un service organisé par une loi, soit de s'abstenir d'accomplir les actes juridiques qui seraient nécessaires pour assurer le fonctionnement de ce service. Le résultat, c'est qu'un service, qui a nécessité pour son établissement le libre consentement des deux Chambres, peut être suspendu par la volonté et l'obstination d'une seule Chambre.

III. — Refus de crédits ou du budget en bloc. — C'est une chose dont les hommes politiques français ont beaucoup parlé. — Sous la Restauration, on en a longuement discuté le principe. — Actuellement, on admet que lorsqu'une Chambre refuse un ensemble de crédits ou le budget, les ministres doivent démissionner. C'est ce qui résulte nettement des précédents de 1877 et de 1896.

Au lendemain du 16 mai 1877, le Président maréchal de Mac-Mahon ayant renvoyé le Cabinet de Jules Simon, le nouveau ministère de Broglie-Fourtou fut mis en minorité par la Chambre des députés ; néanmoins, le nouveau Cabinet resta au pouvoir. La Chambre décida de refuser en bloc le budget, et, pour commencer, ajourna le vote de la loi sur les contributions directes pour 1878. La Chambre fut dissoute (23 juin 1877). Les élections du 14 octobre 1877 renvoyèrent à la Chambre une majorité hostile au Cabinet. Le maréchal, au lieu de choisir ses ministres dans la majorité républicaine, essaya d'un « ministère d'affaires » (Rochebouët), pris en dehors des Chambres et dans le parti conservateur. La Chambre résolut de refuser en bloc le budget jusqu'à ce que la loi constitutionnelle eût été respectée. Le Gouvernement, après des hésitations, reconnut l'impossibilité de se maintenir plus longtemps au pouvoir contre le vœu du pays. Le 15 décembre 1877, le maréchal de Mac-Mahon forma un Cabinet pris tout entier dans le parti républicain.

Au cours du conflit, on avait examiné sérieusement la question de Jèze, Complabihté. 4

savoir si, en cas de refus en bloc du budget, les impôts pourraient être assis et perçus. Afin d'éviter toute discussion de ce genre, depuis 1883 l'article final des lois de finances a été rédigé de la manière suivante : « Toutes contributions directes et indirectes autres que celles qui sont autorisées par les lois de finances de l'exercice 1 % à quelque titre ou sous

quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites. . . ».

L'épisode de 1877 est resté célèbre. Il faut en rapprocher l'attitude prise par le Sénat en 1896. Par un simple ajournement de crédits particuliers (crédits pour l'expédition de Madagascar), la haute Assemblée a/firma et fit triompher sa prétention de renverser les ministères. Le Cabinet Bourgeois dut démissionner, quoique soutenu par la Chambre des députés.

DeuxièfUë grroiip^. — Paj/s qui ne pratiquent pas le Goiwerjiement parlementaire. — Dans ce groupe, il faut ranger les Etats-Unis de l'Amérique du Nord. — Avant 1918, il fallait citer aussi la Prusse eiV£inpire allemand.

La Prusse est le seul pays au monde dans le(^uel le budget ait été nettement refusé pendant plusieurs années. Les juristes prussiens d'avant la guerre de 1914-19 admettaient, en général, qu'un refus du budget n'empêche de faire aucune espèce de recette. — Quant aux dépenses, disaient-ils, cela n'a absolument aucun effet pour la plupart d'entre elles (dépenses se rattachant à des services établis par des lois) ; et, pour les autres, l'absence de l'assentiment des Chambres n'a pas d'effet immédiat ; le Gouvernement, sous sa responsabilité, peut effectuer celles qu'il croit utiles. L'existence même de l'Etat pourrait être compromise si ces dépenses n'étaient pas effectuées. Le Landtag ne peut, par le refus du budget, mettre l'Etat en péril. En faisant des dépenses sans budget, le Gouvernement ne fait qu'affirmer, sous sa responsabilité, que ces dépenses étaient nécessitées par l'intérêt de l'Etat. Pour dégager cette responsabilité, il lui suffira défaire, après coup, devant les Chambres mieux informées, la preuve de cette nécessité et d'obtenir leur assentiment ultérieur.

Ces théories juridiques n'étaient que la systématisation de l'interprétation politique donnée â la constitut;i«oci prussienne de 1850 par Bismarck dans la erise qui dura de 1862 à. 1866. €e conflit célèbre eut pour motif immédiat les projets du Ministère sur la réorganisation de l'armée. Le Roi voulait donner aux forces de la Prusse « un accroissement proportionnel à celui de la population et à son développement îndusiriel et économique ». Le parti libéral s'y opposait. Le Gouvernement, sans le vote delà Chambre, mit à exécution les réformes militaires projetées. — En 1862, devant Tattitude nettement hostile du Landtag, Bismarcli. n'hésita pas à se passer du vote du budget par les députés. 11 porta le budget à la Chambre des seigneurs, qui !e vota tel qu'il avait été présenté par le Gouvernement. Le conflit dura jusqu'en 1866 2. — Un événement renforça devant la nation la position des ministres: la victoire de Sadovva donna au Gouvernement un grand presti;:?e ; il vint proposer la paix à la Chambre (discours du trône du 5 août 1866). Sous la pression de l'opinion publique, la Chambre céda.

1. Depuis la guerre 19l4-t8, la rétraction est : « Tontes contributions directes et indirectes autres que celles qui sont autorisées par les lois en vigueur et par la présende loi, à quelque titre que ce soit, ... ».

2. Sur le conflit de 1862-66, Jèze, Le budget, p. 145 et s. ; — Budgets en Prusse de J862 à 186S (sans nom d'auteur), Paris, PIotî, 1877 ; — Fritz LSwenthal, Der prcwssische Verfassungsstreit î86i-66, Munich, 1914.

ADJOiNCTlONS BUDGÉTAIRES 51

La Révolution de 1918 a modifié complètement le régime politique, mais non le régime budgétaire. L'article 64 de la Constitution prussienne du 30 novembre 1920 autorise le gouvernement {S taatsministerium), en l'absence d'un budget voté avant la fin de l'année financière, à faire toutes les dépenses nécessaires pour le fonctionnement des services publics organisés parles lois et à émettre des obligations du Trésor pour couvrir ces dépenses. C'est la, pour le gouvernement, un pouvoir formidable. — Il est vrai que le président d-u Siaaisministerium est élu par le Landtag (art. 4.^), qu'il est responsable politiquement devant lui (art. 46 et 47), que le Landtasrse réunit de plein droit, chaque année, le 2e mardi de novembre (art. 17, al. 3), qu'il peut exiger la présence des ministres à ses séances ou devant ses commissions (art. 24), et qu'il désigne, pour les périodes où le Landtag no sii>ge pas (intersessions, dissolution), une commission permanente de défense des droits de la représentation du peuple vis-à-vis du Staats?ninisterium (art. 26).

Dans le gouvernement national des Etats-Unis de V Amérique du Nord *, le refus du budget ou des crédits ne joue aucun rôle. Dans les plus graves contlits avec le Président, le Congrès n'y a jamais eu recours. — Quant aux réformes ad?ninistrativês par voie de modification des crédits, elles ne peuvent porter que sur les créances pour lesquelles il n'y a pas du crédits permanents ; mais sous cette réserve, les pouvoirs du Congrès sont considérables. En effet, les appropriation bills sont préparés et votés exclusivement par les Chambres, sans la collaboration des ministres. Il n'y a d'autres limites au pouvoir des Assemblées de bouleverser les services publics non permanents par la voie budgétaire que celles qu'elles ont fixées elles-mêmes par les règlements intérieurs. — li faut reconnaître que ces barrières sont fragiles.

Section III A d] onctions budgé t aires.

Il n'est guère de pays dans lequel les assemblées législatives n'aient essayé de profiter du vote du budget pour faire passer — en les y incorporant — des mesures législatives étrangères au budget. C'est ce que Ton peut appeler les adjonctions budgétaires ^.

I. — Par la pratique des adjonctions budgétaires, on cherche à atteindre l'un ou l'autre but suivant : Ou bien on redoute, pour les mesures jointes au budget, les lenteurs de la procédure législative ordinaire, et Ton espère les faire passer plus facilement en les incorporant au budget. Ou bien on veut forcer la main à Tun des pouvoirs publics dont on craint de ne point obtenir, pour ces mesures, l'assentiment nécessaire.

Le calcul repose tout entier sur le fait que le budget doit être

1 . G. Jèze, Le Budget, p, 157 et s., et pour les Eta'.s particuliers de TUnion amériicaine, p. 160 et s.

2. La Question des adjonctions Ijucigétaires est voisine, mais néanmoins tout à fait disitincte — les solutions à donner ne sont pas les mêmes — du problème des réformes opérées ipar diminution ou refus des crédits.

établi à date fixe. En joignant une disposition législative au budget, non seulement on la fait bénéficier de la rapidité de la procédure budgétaire, mais encore il y a des chances pour qu'elle ne rencontre pas les oppositions et ne subisse pas les discussions qui l'auraient arrêtée si elle se fût présentée isolément. Avec un peu de ténacité, Tun des pouvoirs publics, en faisant de Tacceptation de la disposition jointe au budget la condition de son assentiment, peut arriver à vaincre bien des résistances.

Incontestablement, ce procédé manque d'élégance. Le budget est essentiellement un tableau de prévision des dépenses et des recettes publiques ; c'est une disposition spéciale et temporaire. Si l'on peut admettre qu'à côté des tableaux des dépenses et des recettes on inscrive certaines autorisations relatives aux besoins de la Trésorerie pour les services de lannèe^ il semble incorrect d'y introduire des dispositions générales et permanentes, même si ces dispositions sont d'ordre financier. A plus forte raison, est-il tout à fait inélégant d'y comprendre des règles juridiques absolument étrangères au budget.

Cette incorrection théorique a des inconvénients pratiques sérieux.

Le moins grand, — et pourtant il est grave, — c'est la difficulté qu'il y a de retrouver, au bout de quelques années, des règles législatives n'ayant avec le budget et les matières financières aucun rapport, enfouies au milieu des prévisions budgétaires ou de dispositions financières qui doivent, pour la plupart, être rapidement oubliées. Le législateur doit non seulement faire de bonnes lois, mais encore les classer convenablement. — Ce vice de méthode n'est pas le seul. Parfois, la réforme a été adjointe au budget pour forcer la main à l'un des pouvoirs publics. Alors c'est tout le mécanisme constitutionnel qui se trouve faussé :. c'est Tun des pouvoirs qui cherche à tourner la Constitution, à acquérir sur les autres la prédominance, non par la persuasion, mais par une véritable violence morale. — Plus souvent, la réforme aura été jointe au budget — dont le vote est urgent — pour la faire échapper à la procédure législative ordinaire. Le procédé est condamnable; d'abord, il tend à tourner la règle ; de plus, c'est ainsi que souvent, par surprise, des innovations irréfléchies sont introduites dans la législation.

Même lorsque la tentative ne réussit pas, lorsque l'auteur de l'adjonction ne parvient pas à faire passer une réforme trop mal étudiée ou trop prématurée, le procédé a des résultats fâcheux. Sans doute, on a évité le pire, puisque la disjonction aura été prononcée ; mais les débats sur l'adjonction auront ralenti la discussion du budget, l'auront prolongée inutilement. C'est du gaspillage de temps. Enfin, la discussion de l'adjonction, quelque superficielle qu'elle soit, aura pour résultat, en éparpillant les efforts, de prendre sur la période de temps