G. JÈZE, Le budget, op. cit., p. 167 et s

Ainsi les lois de finances du 28 décembre 1880, du 29 décembre 1884 et du 16 avril 1895 ont établi et réglementé la taxe sur le revenu et la taie d'accroissement sur les congrégations religieuses et autres associations.

— La réforme de l'impôt foncier sur les propriétés bâties a été faite par la loi de finances du 10 août 1890. — La réforme des frais de justice a été inscrite dans la loi du budget du 26 janvier 1892, qui règle aussi le dégrèvement des droits sur la grande vitesse, etc. — Le régime fiscal des successions a été réorganisé parla loi de finances du 25 février 1901, etc.

— Le régime financier et administratif des chemins de fer de l'Etat a été joint à la loi de finances pour 1911. — Il en a été de même pendant la guerre. La loi de crédits provisoires du 31 décembre 1916 contient de très importantes créations d'impôts. Toutefois, la grande réforme fiscale de l'impôt sur le revenu (impôts cédulaires) a fait l'objet d'une loi spéciale (loi du 31 juillet 1917). Et de môme, la création des ressources fiscales nouvelles après la guerre a été décidée par une loi spéciale, la loi du 25 juin 1920.

Ce qui est plus grave, les lois annuelles de finances ont pendant longtemps, jusqu'en 1913, réglé des matières qui n'avaient rien de financier.

Ainsi, la loi de finances du 13 avril 1900 (art. 24) a réduit à 2 mois le délai des recours au Conseil d'Etat. — La loi de finances du 25 février 1901 a modifié la composition des cours d'assises (art. 38, etc.). — La loi de finances du 17 avril 1906 contient des dispositions sur la forme du recours pour excès de pouvoir (art. 4), sur les traitements des fonctionnaires (art. 31), sur la hiérarchie du personnel de la surveillance des pêches (art. 33), sur le recrutement de la magistrature (art. 38), sur l'assistance médicale gratuite (art. 39), sur l'avancement des officiers (art. 41), sur la substitution de la Cour de cassation aux conseils et tribunaux de révision (art. 44), sur l'assistance judiciaire (art. 59), etc., etc. — La loi de finances du 30 janvier 1907 (art. 3) édicté une série de modifications à la loi de 1867 sur les sociétés commerciales, etc., etc. — La loi de finances du 8 avril 1910 modifie l'organisation du Conseil d'Etat au contentieux (art. 96 et s.), crée un office national de tourisme (art. 123), modifie le régime juridique des cours d'eau navigables et flottables (art. 128), etc., etc.

Il y avait pis ; les adjonctions étaient pratiquées, même pour les lois de douzièmes provisoires, c'est-à-dire pour des lois autorisant la perception des impôts et le paiement des dépenses pour un ou plusieurs mois. - Aujourd'hui encore, ces lois contiennent des règles n'ayant qu'indirectement un caractère financier. Exemples : loi du 30 décembre 1900, art. 4 (suppression de la retenue de 3 0/0 sur la solde du personnel non officier de la marine), etc. ; loi du 26 décembre 1901 (art. 4 et6) ; loi du 24 décembre 1910, art. 5 relatif aux distributeurs de jetons de consommation; loi du 30 avril 1921, art. 20 à 48.

Il est impossible de pousser plus loin l'iiicorreclion. — La responsabilité de cette méthode défectueuse incombe au Gouvernement aussi bien qu'aux membres des Chambres. — Elle pèse à la fois sur les députés qui usaient de l'adjonction budgétaire comme moye;i de forcer la main au Sénat, et sur les sénateurs qui, par leur refus d'examiner certaines réformes votées par la Chambre, poussent les députés à recourir à l'adjonction budgétaire *.

1. Sur tous ces points G. Jèze, Rapport général du 9 mars 1914. op. cit., J. 0-, 27 noY. 1917, Annexe, p. 285.

ADJONCTIONS BDDGÉTAIRES 55

On a tenté une réforme : en vertu de l'article 105 de la loi du 30 juillet 1913, les lois de finances ne doivent contenir que des dispositions financières. — Mais cette expression est entendue largement : elle n'interdit pas les mesures de réorganisation d'un service public aboutissant aune augmentation ou diminution de dépenses ^ Aussi le nombre des articles de ces lois est-il considérable. Ex. la loi de finances du 31 juillet 1920 contient 161 articles ; celle du 30 avril 1921, 126 articles.

La réforme de 1913 n'a donc eu, s.omme toute, qu'une efficacité assez réduite.

Quelque inconvénient qu'elles présentent, la légalité constitutionnelle des adjonctions ne semble pas contestable : rien dans la Constitution ne s'y oppose. Le seul obstacle actuel est la loi de 1913 précitée.

Il faut le reconnaître, des textes comme l'article 105 de la loi de 1913 sont mal vus par l'opinion parlementaire. Beaucoup les considèl'ent comme une atteinte au droit d'initiative reconnu par les lois constitutionnelles aux membres des assemblées législatives.

En Angleterre ^, les adjonctions budgétaires '/«c/cs) ne sont pas inconnues. Les Communes s'en servirent longtemps pour contraindre les Lords à accepter certaines mesures financières. — Constatons d'abord que dans les budgets de dépenses {Appropriation Acts), les Communes n'ont jamais inséré que les dispositions relatives à la répartition des crédits et les autorisations pour l'accomplissement des services financiers de l'année. Le tacking n'a été employé qu'à l'occasion de la loi annuelle relative aux recettes {Finance Act). Depuis 1861, le tacking financier est la règle : un bill unique contient toutes les propositions fiscales du Gouvernement, non seulement l'autorisation de continuer la perception des impôts temporaires, mais aassi la création, le remaniement ou la suppression d'impôts permanents ou annuels. — Le but de cette méthode a été, en 1861, de réduire à néant les pouvoirs financiers des Lords. Ceux-ci, contraints d'accepter ou de rejeter le Finance Act, se trouvèrent privés du pouvoir, — qui leur appartenait avant 1860, — d'autoriser la continuation des impôts annuels existants, et de faire échouer tout ou partie des modifications financières votées par les Communes, en rejetant les bills distincts qui les contenaient. — l<]n décembre 1909, le Gouvernement refusa catégoriquement de scinder le Finance Bill (2 décembre 4909, déclaration de Mr. Asquithaux Communes). — Toutefois, en 1910-11, il y eut deux Finance Bills. C'était là un événement très remarquable, après les déclarations faites par Mr. Asquith le 2 décembre 1909. Il s'expliquait par la certitude qu'avaient les libéraux de supprimer le veto financier des Lords.

Il avait toujour.5 été admis que le Finance Act ne devait pas contenir de dispositions n'ayant pas un caractère financier.

La prohibition du tacking non financier a pris une importance capitale lorsque, en 1911, le Par Hantent Act a aboli le veto financier des

1. Voir l'interprétation large donnée par M. Klotz, le 28 février 1921 (2« séance) — ^^ adoptée par la Chambre des députés, contrairement à l'avis de son président — en matière de réorganisation administrative (conseils de préfecture). J. 0., Chambre, Dèbais, p. 1062 et s. — Le Sénat est plus sévère.