INITIATIVE EN MATIÈRE FINANCIÈRE

chose est encore plus manifeste lorsqu'il s'agit du budget proprement dit.

De plus, c'est une vérité d'expérience que les Assemblées, surtout dans les Etats démocratiques, sont gaspilleuses des deniers publics ^ ; elles se laissent Tacilement impressionner par des raisons d'humanitarisme ; elles cèdent aussi au besoin de réclame électorale. Il faut un frein à ce gaspillage, sinon les Chambres ruineront le pays. Dans les Gouvernements parlementaires, comme dans les Gouvernements représentatifs non parlementaires, ce frein se trouve dans la responsabilité du Ministre des finances, du Cabinet, de l'Exécutif. Il faut donner l'initiative à une autorité responsable et écarter celle d'une collectivité irresponsable.

Enfin, le budget contient tout un système de gouvernement, puisque toutes les mesures exigent de l'argent. Confier aux Assemblées la mission de préparer le budget, c'est enlever à l'administration et au gouvernement son rôle principal.

Al ces considérations pratiques, on ajoute souvent des arguments de principe. Il ne faut pas oublier, disent certains, qu'au point de vue juridique, le budget n'est pas un acte législatif; c'est un acte administratif (V. supra, p. 24) : à ce titre, il rentre dans les attributions normales du Gouvernement. Décider le contraire, c'est violer le principe de la séparation des pouvoirs.

L'argument a la même valeur que le principe rigide de la séparation des pouvoirs. C'est dire qu'il n'en a guère. La séparation des pouvoirs n'est que la généralisation à outrance d'une recette de politique pratique, à savoir qu'il n'est pas bon de donner trop de pouvoirs à un même individu, ou à un même groupe d'individus. Ce principe ne résout aucune question déterminée.

Ainsi, le problème se résume dans les termes suivants : Les Assemblées sont gaspilleuses, incompétentes et irresponsables. Le budget est un programme de gouvernement. Le Gouvernement est bien placé pour prévoir, évaluer les dépenses et les recettes de l'Etat, assurer l'équilibre ; il peut être rendu directement responsable. — La solution en découle : l'initiative doit être réservée au Gouvernement. Et il convient d'attribuer au Gouvernement non seulement la préparation du budget proprement dit, mais encore l'initiative de toutes les lois intéressant directement les finances publiques : recettes ou dépenses. La mission des membres des Chambres est non de proposer, mais de contrôler.

II. — S'il est vrai que la préparation des mesures financières et du budget soit la fonction normale du Gouvernement, c'est-à-dire des ministres, quelle est la part qui doit revenir à chacun ? — Considérons

1. G. JÈZE, Cours de Se. des finances, 6^ édition, 1921, Les Dépenses publiques, le Crédit public, p. 61 et s.

60 ATTRIBUTIONS RESPECTIVES DU GOUVERiNEMENT ET DES CHAMBRES

le budget. Chaque ministre est le mieux placé pour dresser le tableau évaluatif des dépenses de son département pour l'année avenir. Il faut aussi qu'un seul ministre ait la mission de préparer le tableau évaluatif de toutes les recettes. En outre, il est d importance capitale qu'un seul et même ministre centralise tous ces tableaux, les contrôle et assure l'équilibre budgétaire. C'est ce ministre qui sera chargé de défendre vigoureusement devant les Chambres l'équilibre budgétaire, de fournir oralement toutes les explications nécessaires, de dissiper les doutes, de convaincre les hésitants. En un mot, il faut un Ministre de l'Equilibre budgétaire. Cette mission revient au ministre chargé des recettes. Le budget n'est pas seulement un tableau évaluatif ; c'est un tableau comparatif des dépenses et des recettes. Le soin de surveiller les dépenses, de proportionner les recettes aux dépenses et de préparer l'équilibre revient au ministre des recettes. Il n'est pas bon que les ministres qui n'ont pas la responsabilité des recettes et de l'équilibre soient soustraits à ce contrôle. — Ces arguments ont une portée générale en matière financière.

Il découle de ces constatations que le ministre chargé de centraliser les tableaux de dépenses, de dresser le tableau des receltes et de préparer l'équilibre, doit avoir un large pouvoir de contrôle financier sur les autres ministres en toutes matières financières. A mon avis, ce pouvoir consiste essentiellement dans le droit de formuler des observations et dans l'obligation imposée aux autres ministres, pour tout projet entraînant des dépenses, de demander et d'obtenir l'autorisation et le contre-seing du ministre de l'équilibre. — D'ailleurs, dans le système du gouvernement parlementaire, le rôle décisif en matière financière ne peut pas appartenir à un ministre ; il revient au Cabinet. Les finances sont une chose capitale pour le Gouvernement; elles engagent la responsabilité solidaire des ministres ; il est donc naturel que les conflits entre les ministres et le ministre des finances à propos des questions budgétaires ou financières soient portés d'abord devant le Premier ministre, chef de la politique gouvernementale, puis devant le Cabinet et réglées par lui avant que le Parlement en soit saisi. — Dans les Gouvernements non parlementaires, c'est au chef de l'Etat que revient naturellement ce rôle d'arbitre suprême. — Dans tous les cas, on le voit, il faut que le ministre de l'équilibre ait un moyen pratique efficace et constitutionnel de contrôler la gestion financière de tous les départements ministériels, d'attirer l'attention du Cabinet ou du chef de l'Etat sur les propositions financières des autres ministres qui lui paraissent menacer l'équilibre.

INITIATIVE FliNANCIÈRE EN ANGLETERRE 61

§ 2. — Solutions de la pratique.

La pratique n'est pas uniforme. On rencontre trois grands systèmes :

1° Système de l'iniliative gouvernementale principale, sinon exclusive : Angleterre ;

2° Système mixte de l'initiative gouvernementale et de Tinitialive parlementaire concurrentes : pratique française, continentale ;

3° Système de l'initiative parlementaire exclusive : Etats-Unis de l'Amérique du INord.

ier système. — V Angleterre * a imagine le système de l'initiative gouvernementale. Tel qa'il fonctionne dans ce pays, on peutle résumer dans les deux propositions suivantes :

dt^ Toutes mesures ajant pour conséquence une dépense ou une augmentation de charge sur le peuple doivent émaner du Gouvernement ou avoir son appui.

2o La Trésorerie centralise les propositions de dépenses; elle a le pouvoir de contrôler les demandes de crédits formulées par les autres départements ministériels ; au cas de conflit, le Premier ministre est pris pour arbitre et le deroier mot appartient au Cabinet. — La Trésorerie s'occupe seule des recettes.

La Trésorerie est le rouage capital dans la préparation du budget anglais; en apparence, elle est, depuis 1612, « en commission »; en d'autres termes, les agents investis de cette fonction sont organisés collégialement.

D'après les textes, le Treasury Board se compose essentiellement du First Lord of the Treasury (Premier Lord de la Trésorerie), — titre pris ordinairement par le Premier Minisire, — du Cliancellor of the Exchequer (Chancelier de l'Echiquier), d'un nombre variable de Junior Lords of the Treasury (ordinairement au nombre de trois). Mais en fait, le Trea' sury Board ne se réunit plus que daus des circonstances exceptionnelles. Depuis 1856^ il n'y a pas eu de re'unions; dès lors, la responsabilité des affaires se répartit entre des fonctionnaires agissant sous le contrôle général du Chancelier de l'Echiquier. C'est le Chancelier de V Echiquier qui est aujourd'hdi le véritable ministre des finances. Son importance s'est accrue dans la mesure même où celle du Treasury Board a diminué. En réalité, le Chancelier de l'Echiquier est actueliementof un ministre des Finances, assisté d'un Board dont le Premier ministre ou le leader de la Chambre des Communes est le principal membre ».

Tel est le système anglais. Incontestablement, il assure à la préparation du budget et à la gestion financière une unité de direction remarquable, extrêmement favorable à l'équilibre budgétaire. Etant donné l'intervention constante du Gouvernement dans la discussion des mesures