JÈZE, Le Budget, p. 193 et s

financières et la discrétion avec laquelle la Chambre des Communes touche aux propositions financières du Gouvernement, on peut affirmer que la responsabilité de la politique financière repose tout entière sur le Chancelier de l'Echiquier K — En fait, les Chanceliers de l'Echiquier ont une haute conscience de leur responsabilité. Ils opposent un obstacle sérieux au gaspillage des deniers publics. — Mais il ne faut pas se faire illusion. Le Chancelier de l'Echiquier est le chef d'un parti politique qui doit tenir compte des aspirations de ses partisans ; il lui est impossible d'enrayer complètement le mouvement qui pousse, dans tous les pays, les majorités parlementaires à exiger de nouveaux services et de nouvelles dépenses. — Néanmoins, la règle anglaise a une efficacité incontestable. D'abord,, grâce à ses Chanceliers de l'Echiquier, l'Angleterre a des traditions financières ; il y a un certain esprit d'unité. Surtout, on obtient l'équilibre budgétaire : le Chancelier de l'Echiquier mérite le titre de ministre de l'Equilibre.

2® système. — Le système mixte de ïinitiatwe gouvernementale et de r initiative parlementaire est jjratiqué par la France. — Il est le résultat d'une confusion absolue entre les matières budgétaires ou financières et les questions législatives non financières. On n'a pas fait, en France, l'analyse juridique qui permet de distinguer le budget des lois proprement dites ^. Le budget, par cela seul qu'il est voté par les Chambres, a été considéré comme une loi et traité comme tel.

D'autre part, la défiance traditionnelle qui, depuis la Révolution de 1789, pèse sur l'Exécutif a fait méconnaître les avantages pratiques qu'il y a à établir, pour l'initiative budgétaire, une règle autre que celle adoptée pour les matières législatives proprement dites. Par voie de conséquence, on n'a pas fait de distinction, à cet égard, parmi les lois proprement dites, suivant qu'elles avaient ou non un caractère financier. — Dès lors, l'initiative des mesures financières n'est pas réservée au Gouvernement. — De plus, l'unité de vues et la responsabilité dans les questions financières et budgétaires, nécessaires pour obtenir réquilibre, ne sont assurées ni par le ministre des Finances, ni par le Cabinet. L'indépendance des différents ministres est une tradition en France ; le droit de contrôle financier du ministre des finances n'est pas reconnu. — Théoriquement, la France a le gouvernement parlementaire ; le Cabinet devrait donc avoir, en France, comme dans tous

1. Voyez dans le 9« Report {Procédure ofthe House) from the Select Committee on National Expenditure (^-2 octobre 1918), n» 121, 1' la lettre de Mr. Me Kenna, ancien Chancelier de l'Echiquier : « La véritable responsabilité pour les dépenses doit reposer sur la Trésorerie et le Chancelier de l'Echiquier, dont la conduite peut être mise en question de manière précise » ; 2« la lettre de Mr. Austen Chamberlain (ancien Chancelier de l'Echiquier) : « Le contrôle réel sur les dépenses est exercé en premier lieu dans chaque département par les ministres ; 2" par la Trésorerie, et enfin, en cas de conflits sérieux d'opinions, par le Cabinet ».

2, V. supra, p. 22 et s.

INITIATIVE FiNAr^CIKUE EIS FRANCE 63

les gouvernements parlementaires, le dernier mot en cas de conflit entre le ministre des Finances et l'un de ses collègues. 11 en est bien ainsi ; mais le ministie des Finances, n ayant pas pu faire reconnaître son pouvoir de contrôle financier sur ses collègues, n'a pas dans le cabinet une grande influence; dès lors, le mécanisme fonctionne mal. — Devant les Chambres, les ministres interviennent personnellement et d'une manière constante dans les discussions financières, sans trop s'occuper du ministre des finances. — Enfin, dans chaque Chambre, une Commission unique est censée prêter son concours au ministre des Finances pour la défense de l'équilibre budgétaire ; mais elle sort souvent de son rôle de contrôle financier pour agir, gouverner, et se poser en rivale du ministre.

Telle est la physionomie générale du système français. Il convient d'en développer les traits caractéristiques avec quelque détail.

I. — Rôles respectifs du minislre des Finances, du Cabinet et des Commissions des finances pour assurer [unité de vues en matière financière et l'équilibre budgétaire. — La nécessité d'un organe spécialement chargé de veiller à l'équilibre budgétaire est reconnue en France depuis la Restauration. Deux points sont aujourd'hui incontestés : lo Un ministre doit centraliser toutes les propositions de dépenses et préparer les mesures de recettes pour y faire face et assurer l'équilibre budgétaire : ce ministre, c'est le ministre des finances. — 2» Dans chaque Chambre, une seule commission doit examiner les propositions budgétaires et veiller à l'équilibre : ce sont les Commissions des finances, de la Chambre des députés et du Sénat.

Pendant la i^ériode révolutionnaire., au contraire, on évita systématiquement de confier à un ministre l'équilibre financier; on préféra donner cette mission aux assemblées. Des cpmités furent donc chargés d'assurer l'équilibre. A vrai dire, dans ces époques troublées, il n'j eut pas de gestion financière régulière. — Sous le Directoire, on affirma la nécessité d'un organe unique pour la prépaiation du budget des dépenses (Constitution de l'an III, article 162 et loi du 22 thern}idor au V) : le Directoire executif en fut chargé. — A partir de l'an VKl {Consulat), les budgets furent préparés dans le Conseil d'Etat. — Dès les débuts de la Restaiiration, le ministre des Finances fut définitivement reconnu ministre de l'Equilibre. — Cette tradition s'est maintenue sous la Monarchie de Juillet, avec un correctif qu'impliquent les règles du Gouvernement parlementaire : en cas de désaccord entre le ministre des Finances et ses collègues, le Cabinet était appelé à dire le dernier mot. — Au sein des Chambres, c'est aussi le ministre des Finances qui, sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, fut principalement chargé de défendre l'équilibre. — Sous le second Empire, ce rôle de préparateur des mesures budgétaires et financières fut rempli par le Conseil d'Etat assisté du ministre des Finauces.

Depuis 1871 {Troisième République), €Q%i le ministre des Finances

qui, sous le contrôle du Cabinet et avec le concours des commissions des finances, est chargé de l'équilibre budgétaire

A l'heure actuelle, voici comment les choses se passent. P^ Phase. — Préparation du budget :

a) Au commencement de chaque année, le ministre des Finances adresse à ses collègues une circulaire pour leur demander d'envoyer, dans le plus bref délai possible, leurs propositions de dépenses ; il ne manque pas de leur recommander les plus sévères économies.

b) Dans chaque ministère, le ministre établit ses propositions de dépenses. Avant de le transmettre au ministre des finances, chaque ministre intéressé doit communiquer son projet au contrôleur des dépenses engagées (lequel est nommé par le ministre des finances) (V. infra), La loi du 12 août 1919, art. 37 modifié par Tart. 41 de la loi du 30 avril 1921, prescrit à cet égard : « Les contrôleurs des dépenses engagées formulent leurs avis sur les projets de budget et les demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériels ou établissements publics auxquels ils sont attachés. Ces avis sont transmis au ministre des Finances en même temps que les projets de budget et les demandes de crédits additionnels » .

c) Le ministre des Finances fait dresser par ses bureaux le budget des dépenses de son département, en sorte qu'il réunit entre ses mains toutes les propositions de dépenses. — Les bureaux du ministère des Finances rédigent aussi un état complet de recetia de l'Etat. — La centralisation de tous ces tableaux de dépenses et de recettes est opérée au Ministère des Finances par la Direction du budget et du contrôle financier. On a une première ébauche du budget.

d) Il reste à établir l'équilibre. C'est ici que se placent les efforts du ministre des Finances et, au besoin, du Cabinet. Ce travail achevé, a préparation administrative est terminée. On a le projet de budget.

e) Il est présenté au Parlement, au nom du Président de la République, par le ministre des Finances ; il est précédé d'un exposé des motifs, rédigé par le ministre des finances, dans lequel est indiquée la situation financière du pays et sont expliquées les propositions budgétaires du Gouvernement.

Le gros défaut de ce système, c'est que, en fait, le ministre des Finances n'a pas de pouvoir de contrôle financier sur ses collègues.

Pourtant, en droit, quoi qu'on en ait dit, ce pouvoir existe : c'est la conséquence nécessaire de sa mission de ministre de l'équilibre et de la responsabilité particulière que les lois récentes font peser sur lui (loi du 30 avril 1921, art. 125) (V. infra).

Il est infiniment regrettable que le ministre des Finances, en France, n'ait pas plus d'autorité. Sans doute, le véritable ministre de l'Equilibre, qui a les pouvoirs nécessaires pour mettre les dépenses et les