INITIATIVE FINANCIÈRE EN FRANCE

recettes au même niveau, c'est le Cabinet; mais encore faudrait-il que le ministre des Finances eût le pouvoir de vérifier les propositions financières des autres ministres de façon à saisir le Cabinet de qixesùous précises. Ce n'est pas encore le cas. Les lois de 1919 et de 1921 ont fait un premier pas dans la bonne direction en exigeant l'avis des contrôleurs des dépenses engagées sur les projets de budget des dépenses des dilTérents ministres (V. supra, p. 64).

2'^ Phase. — Discussion dans les Chambres :

Dans chaque Chambre (Chambre des députés, Sénat), les ministres intéressés et le ministre des Finances interviennent au cours de la discussion pour défendre leurs propositions et l'équilibre financier. Il serait à souhaiter que leur collaboration fût plus étroite et plus sincère. — De plus, dans chaque Assemblée, une commission unique {Commission des finances) est saisie de toutes les propositions ou amendements touchant au budget. Son président et son l'apporteur général interviennent constamment dans la discussion budgétaire. Ce n'est pas toujours pour soutenir le ministre des finances (V. infra).

II. — En France, ["initiative parlementaire s'exerce en matière financière. — La pratique française a beaucoup varié, à cet égard, depuis 1789 K Sauf la période de 1789 à l'an VIÏI, on a appliqué aux mesures financières les règles suivies en matière législative ordinaire.

On peut distinguer quatre périodes :

|re Période. — Sous la période révolutionnaire , les auteurs de la Constitution de 1791, cédant à la véritable haine qu'ils nourrissaient contre l'Exécutif, avaient écarté l'initiative du Gouvernement et réservé aux Assemblées les matières financières (Art. 1er, titre ÏII, chap. m, sect. I. Gfr. aussi art. 1er, titre V; — Constitution de 1793, art. 53, 54 et 55; — Constitution de l'an III, art. 7G, 162, 302 et 303).

2e Période. — Initiative exclusive du Gouvernement. — Avec le Consulat et la Constitution de l'an VIII, l'initiative des budgets ou des lois financières, comme des lois ordinaires, revient à l'Exécutif (art. 25, 44, 52). Ni le Tribunal ni le Corps législatif n'ont le droit d'amendement (art. 29, 34).

3e Période. — Système mixte. — La Charte de i8i4 réservait au roi l'initiative législative et, par suite, financière: elle reconnaissait le droit diamendenient des Assemblées, mais elle le renfermait dans des limites tr'ès étroites (art. 16 et 46). Dans la pratique, la limitation constitutionnelle ne tarda pas à devenir lettre morte. Toutefois, le droit d'initiative parlementaire ne fut jamais admis sans discussion et sans résistance; en pratique, il en fut fait un usage très modéré. — Sous le Gouvernement de Juillet, la Charte de 1830 (art. 15) reconnaissait aux députés l'initiative législative et le libre exercice du droit d'amendement. Néanmoins, la tradition fut conservée que le projet de budget doit être préparé et présenté par le gouvernement; bien plus, le droit d'amendement en matière budgétaire ne fut pas pratiqué sans contestation. Les propositions de

1. Pour un historique détaillé, Jèze, Le Budget, p. 212 et s.

Jèze, Comptabilité. 5

relèvement de crédits, émanant des membres des Assemblées, furent toujours très vivement combattues, rarement accueillies paV la Chambre des députés ; enfin elles ne porlè'rent jamais que sur des sommes minimes. — Sous la deuxième République, les membres de l'Assemblée Constituante et de la Législative exercèrent largement le droit d'initiative reconnu par la Constitution : ils abusèrent môm.e des relèvements de crédits.

Troisièiïie période. — Initiative gouvernementale. — Sous le second Empire, la Constitution de 1852 (art. 50) rësej've l'initiative au Chef de l'Etat, aussi bien en matière financière qu'en matière législative ordinaire. Le droit d'amendement des députés est sirictemont limité (art. 40). — Ce système resta en vigueur jusque dans les dernières années du second Empire. Le droit d'initiative ne fut reconnu au Corps législatif que par le Sénatus-Consulte du 8 septembre 1869. Quant au droit d'amendement, le système primitif fut successivement atténué par le Sénatus-Consulte du 18 juillet, 1866 (art. 3) et par celui du 8 septembre 1869 (art. 8). — Dans la pratique, le Corps législatif usa très peu de son droit d'atiiendement en matière financière. Il se borna, le plus souvent, à enregistrer purement et simplement les projeîs du Gouvernement.

4e Période. — Système mixte. — Pendant toute la durée de V Assemblée nationale, le droit d'amendement des députés s'exerça largement pour le budget ainsi que pour les autres matières financières. — On fît d'ailleurs des objections à cette pratique.

Les lois conslitudonnelles de 1875, suivant la tradition, n'ont pas fait de différence entre les matières budgétaires ou financières et les lois non financières. Pour les unes et les autres, le droit d'initiative parlementaire existe, ainsi que le libre droit d'amendement ^ En fait, dans la pratique, ces deux droits ont été exercés avec une grande imprudence. Nombreuses sont les propositions financières dues à l'initiative parlementaire : propositions de loi sur les pensions de retraites, ouvrières, sur l'assistance sociale, etc.

En ce qui concerne le budget, Tinitiative parlementaire se manifeste à deux moments : 1° Elle s'exerce d'abord lors de l'examen, par la Commission des finances de la Chambre des députés, du projet de budget présenté par le Gouvernement. Sans doute, c'est le Gouvernement qui prépare et présente le projet de budget. Mais ce projet est souvent remanié par la Commission des finances de la Chambre des députés. — 2° Elle s'exerce ensuite au cours de la discussion publique du budget. Chacun des membres du Parlement a le droit de faire de nouvelles propositions tant en matière de recettes que de dépenses. — Toutefois, depuis 1900, il y a une règle de procédure qui tend à restreindre l'initiative parlementaire et dont voici l'histoire.

Certains députés usent surtout de leur droit d'initiative pour demander des augmentations de dépenses (élévation des traitements du per-

1. Sous réserve du droit de priorité qui appartient aux députés en matière finan-

cière.