NON AFFECTATION DES RECETTES PUBLIQUES

le produit à une catégorie déterminée de dépenses publiques ; il est aujourd'hui admis qu'il est préférable d'établir une séparation entre l'ensemble des dépenses et Tensemble des recettes, de constituer un fonds unique où se confondront tous les revenus de l'Etal et d'où seront tirées, sans distinction d'origine, les sommes nécessaires pour acquitter toutes les dépenses publiques. En d'autres termes, le principe incontesté aujourd'hui est celui de la non-affectation des recettes^ de la non-spécialisation des revenus publics.

Ce principe est formulé plus ou moins expressément par la plupart des pays à finances prospères : Angleterre {Consolidated Fund Act, 1787); Italie (1. 1884, art. 43) ; Prusse (l. 1898, § 16), etc. En France, le décret du 31 mai 1862 déclare (art. 162) : « La loi annuelle des finances ouvre les crédits nécessaires aux dépenses financières de chaque exercice ; il y est pourvu par les voies et moyens compris dam le budget des recettes. » La formule n'est pas très claire, mais la règle est certaine. Elle a été maintes fois rappelée au Parlementa

IL — D'ailleurs, cette règle ne s'applique pas aux ressources d'emprunt. Pour les ressources d'emprunt, le principe fondamental des Etats modernes est celui de V assignation à des dépenses extraordinaires déterminées. La raison en est que les ressources d'emprunt ne sont pas des recettes, mais des entrées de caisse ; la règle est que les dépenses normales, courantes, permanentes et même une grande partie des dépenses extraordinaires doivent être payées avec les impôts, les taxes, les revenus du domaine etdes exploitations publiques. Le recours à l'emprunt est tout à fait exceptionnel ; il n'est justifié que pour certaines dépenses extraordinaires (en particulier /?owr les dépenses extraordinaires de placement) et, en temps de guerre, pour les dépenses de guerre ^. Il est donc logique et indispensable que les fonds d'emprunt ne soient pas détournés de leur destination, et qu'ils soient affectés aux dépenses extraordinaires qui légitiment le recours à Temprunt.

IIL — Si le principe de la non- affectation des recettes est, à l'heure actuelle, incontesté, il n'en a pas toujours été ainsi. Pendant très long-

1. Exposé des motifs du projet de loi relatif aux contributions directes et aux taxes assimilées de l'exercice 1893 (10 mars 1892, J. off., Gliambie. Doc. par?., p. 366) : « Lorsque sinis prétexte de corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses de l'Elat, on prétend ne voir dans ces recettes et ces dépenses que des comptes « d'ordre », on perd de vue ce principe supérieur que toute recette budgétaire, quelle qu'elle soit, appnrtient non à tel ou tel service spécial, mnis à Vensemble du budr/el. UEtal français n'a à accepter aucune affectation particulière dhmpôls. Tous les revenus publics, quelle que soit leur orinine, doivent concourir au fonctionnement de la masse des services publics. » Vojez d'autres déclarations très catépioriques à la Chambre des députés le 26 février 1910 {R. S. L. F., 1910, p. 84 et s.), le 17 novembre 1910, le 6 février 1911 {R. S. L. F., 1911, p. 83 et s.)- — Cpr. les motifs invoqués par le Ministère des finances contre lu personnification (avec assiftnation de certains impôts) d'un Office de la roule. Rapport de M. Varenne, 27 janvier 1921, Chambre n» 2059, p. 10 et s. —En sens contraire, Cuardoî<î, L'organisation d'une démocratie. Les deux forces, 1921, p. 57 et s.

2. G. JÈZE, Cours de Se. des finances, 6« éd. 1921, Le Crédit public, p. 240 et s.

temps, la règle inverse, l'assignation de certaines recettes à des dépenses déterminées, a été considérée comme essentielle à la bonne gestion financière. C'était un moyen de mettre les recettes publiques à l'abri des dilapidations du Roi et de son entourage ^.

Même aujourd'hui, on constate des retours offensifs contre la règle de la non-affectation ^. Il convient donc de rechercher les raisons qui ont fait abandonner la règle de l'assignation des revenus publics et celles qui militent en faveur du principe moderne.

En fait, l'assignation des recettes de TEtat est intervenue ou intervient encore aujourd'hui en vue de l'un des principaux objets suivants : lo Tantôt, par l'affectation d'une recette, on se propose de renforcer le crédit public en vue de donner à une catégorie de créanciers une plus grande confiance dans la solvabilité de l'Etat ; — 2° tantôt, par Tassignation de recelte, on s'efforce de donner comme maximum à une dépense publique le produit aléatoire d'une recette, ou de limiter le produit d' une recelte au mon tant d'une dépense ; — '6^ tantôt, pour faire face à une opération particulière plus ou moins exceptionnelle, on assigne une recette exceptionnelle pour couvrir exactement les dépenses de l'opération ; — 4^^ tantôt, pour couvrir une dépense extraordinaire, on émet un emprunt dont les produits seront exclusivement affectés à cette dépense ^

Dans les deux premiers cas, Tassignation a un caractère permanent ; dans les deux derniers, elle est essentiellement temporaire.

§ 1. — De l'assignation de recettes à certains créanciers de l'Etat en vue de renforcer le crédit public.

Il y a deux procédés d'assignation de recettes de ce genre : \° l'assignation directe de certaines recettes aux créanciers qui les percevront eux-mêmes et les appliqueront à leur remboursement ; — 2^ la consti-

Sc taux