ASSIGNATION DES RECETTES EXTRAORDINAIRES

foi'me d'^ comptes spéciaux : lo Compte spécial du ministère de la Marine falïectation spéciale au département de la Marine du produit de la vente du matériel déclassé) (1. 26 décembre 1890, art. 39); — 2o Compte de perfectionnemeat du matériel d'armement et réinstallation de services militaires (l. 17 février 1898 et loi du 30 décembre 1900, art. 7) : affectation aux dépenses do perfectionnement du matériel d'armement du produit à retirer d'aliénations d'immeubles et, en particulier;, des fortifications de Paris. La dépense a été faite (196 millions) et payée au moyen de fonds empruntés (obligations à court terme); lors delà liquidation des comptes, on n'avait vendu que pour 1.200.000 francs d'immeubles. — 3o Compte spécial des dépenses du corps d'occupation de Gbine (loi 6 décembre 1901 et 1. 17 août 1906, art. 21) K

III. — Une place à part doit être faite aux affectations de fonds de concours (v. infra). — Ces affectations sont parfaitement justifiées.

I. — En temps de crise, par exemple en temps de guerre ou à la suite d'une grande guerre, il se peut que FEtat soit amené à s'occuper temporairement du ravitaillement de la population en marcbandises de toute sorte : pain, viande, sucre, pétrole, charbon, laine, cuir, etc. ; ou bien encore, qu'il assume la fabrication et la vente de certaines marchandises : chaussures, vêtements, etc. C'est ce qui est arrivé, pendant la guerre de 1914-19, dans tous les pays belligérants et dans un certain nombre d'Etats neutres. Il est manifestement impossible de faire figurer dans le budget toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à ce titre. Il est légitime d'assigner les recettes provenant de la vente des marchandises aux dépenses résultant pour l'Etat de la gestion des services du ravitaillement. — Le contrôle de ces opérations doit être très minutieux : en effet, il arrivera rarement que les recettes et les dépenses du service s'équilibrent ; ou bien il y aura un excédent des dépenses sur les recettes, auquel cas le déficit devra être couvert par l'impôt — immédiat ou retardé (emprunt) ; ou bien il y aura un excédent de recettes sur les dépenses, et alors il y a à redouter le gaspillage et les dépenses injustifiées. — D'ailleurs, un contrôle efficace de ces comptes est très difficile à faire fonctionner, non seulement à raison du désordre général dans lequel on se trouve en temps de guerre, mais aussi à raison du personnel de fortune qui est ordinairement chargé de ces services et de l'incompétence des agents qui s'en occupent; on est très heureux lorsqu'il n'y a pas trop d'actes de malhonnêteté ^ Ces opérations de ravitaillement par l'Etat sont souvent

1. Pour une histoire détaillée de quelques-uns de ces comptes spéciaux, voyez Jèze. Le Budget, p. 315 et s.

2. Sur les malhonnêtetés, voyez le rapport de M. de Gastellane au nom de la Commission des marchés sur la réquisition des rhums et la discussion à la Chambre des députés,

très dangereuses pour les finances publiques. La nécessité seule les justifie ; on doit s'attendre à des résultats financiers fâcheux.

En France^ le procédé de comptabilité adopté pour réaliser l'assignation des recettes aux dépenses du service du ravitaillement pendant la guerre de 1914-18 a été l'ouverture d'un compte spécial : le compte spécial du Ravitaillement ^.

II. — L'histoire de ce compte montre la difficulté d'organiser un contrôle efficace.

Gréé par la loi du 16 octobre 1915, en vue de réaliser les opérations d'achat et de revente de blé et farines faites par ie service du ravitaillement au profit de la population civile, ce comple reçut des Chambres un fonds de roulemeiil de 120 aiillions de francs, par l'ouverture d'un crédit budgétaire. — Dès le début du service, il fut admis que, pour des raisons de politique sociale, les blrs et farines pourraient être revendus à perte (c'est ce qu'on a appelé la politique du pain) : les pertes seraient imputées sur le fonds de roulement. — Au débit du compte spécial, on inscrivit le montant des achats de blés et farines et les frais accessoires (transport, manutention, etc.). Au crédit, on porta le fonds de roulement etie produit des ventes ei cessions faites par l'Etat (loi du 16 octobre 1915, art. 6).

Ultérieurement, l'Etat assuma le ravitaillement de la population civile en d'autres denrées ou marchandises : sucres, cafés, pétroles^ essences, engrais chimiques, soufre, sulfate de cuivre (loi du 20 avril 1916) ; beurres, fromages, tourteaux alimentaires {\o\ du 30 octobre 1916) ; graisses oléagineuses, ris, miel et pâtes alimentaires, viandes ei poissons co?iservës. boissons alimenfa/res, fourrages (loi du 4 avril 1918).

On ouvrit alors au compte spécial du ravitaillement une 2^ section pour ces produits et substances divers : au débit, on inscrivit le montant des achats et les frais accessoires; au crédit, en indivision avec la première section {blés et farines), on porta le fonds de roulement et les produits des ventes et cessions faites par l'Etat.

Le fonds de roulement resta fixé à 120 millions de francs ; or, avec la prolongation de la guerre se prodin>it une hausse considérnble des prix d'achat du blé ; le prix de vente pjir l'Iit.it restant le même, le fonds de roulement fut rapidement absorbé : le compte s'est traduit pour les blés et farines par un déficit énoruie (au 31 mars 1918 le déficit était d'environ 1 milliard de francs). Pour toutes les autres denrées, au contraire, le solde s'est traiiuit par un excédent de recettes , par exemple, pour les sucres, au 31 juin 1917, le bénéfice pour l'Etat était de près de 43 millions de francs).

En créant le compte spécial en 1915, le Parlement avait essayé d'organiser un contrôle des opérations. Tout d'abord, l'article 7 de la loi du 16 octobre 1915 avait décidé que le total désengagements de dépenses pour les achats de blés et farines à l'étranger, y compris les frais accessoires, ne pourrait excéder 209 millions de franc- ; à aucun moment, le découvert ne pourrait être supérieur à 209 millions, sans tenir compte des rentrées provenant des ventes effectuées. De plus, d'après la loi du 16 octobre 1915, à la fin de chaque trimestre,

2« séance du 16 février 1921 (J. 0.. Gh., Débats, p. 604 et s.). — Sur la compétence et l'honnêteté du personnel de fortune, voyez aussi le discours de M. E. Brousse, ancien sous-secrétaire d'Etal chargé de la liquidation des stocks, Chambre des députés, 1" séance du 15 février 1921 (J. O., Ch. Débals, p. 525 pt s.).

1. Voyez le rapport de M. Louis Marin (Chambre), 28 juin 1918, n« 4802, p. 135 et suivantes ; pages 141 et suivantes ; pages 500 et s.

ASSlGiNATION DES RECETTES EXTRAORDINAIRES 93

une situation du compte faisant ressortir les bénéfices ou les pertes devait être coninumiqiiée au Ministre des finances ; enfin, le contrôle des dépenses engagées devait s'exercer, dans les conditions ordinaires, sur les dépenses du compte spécial.

En fait, au milieu de l'année 1917, lo Parlement apprenait que les situations trimestrielles n'avaient jatnais été établies, et qu'il existait seulement deux bilans généraux, l'un au 31 juillet 1916, l'autre au 31 décembre 1916. D'autre part, les chilîres portés à ces bilans faisaient apparaître que les engagements de dépenses déplissaient très considérablement les 209 millions prévus en 1915 ; pourtant, le Parlement n'avait été saisi d'aucune demande de crédits en vue de couvrir les psrles et d'augmenter le fonds de roulement. Enfin, le contrôle des dépenses engagées n'avait jamais fonctionné.

Sur les protestations énergiques et répétées de la Commission des finances du Sénat, appuyées par la Commission du budget de la Chambre ^ le gouvernement déposait, le ;> octobre 1917, un projet de loi (n° 3832) pour reniorcer le contrôle. Après de nombreuses retouches, la loi du 30 septembre 1919 art. 14, loet IG, ordonna le dépôt dans un bref délai, parle gouvernement, de la situation du compte spécial au 30 juin 1919 et au 31 décembre 1919, et prescrivit les mesures de contrôle suivantes : Une situation générale du compte sera établie à la fin de chaque semestre par le ministre chargé du ravitaillement, faisant ressortir les bénéfices ou les pertes ; elle sera appuyée d'un compterendu détaillé (les opérations. Ces documents, transmis au Ministre des finances, seront communiqués par lui aux commissions financières du Parlement dans les trois mois suivant l'expiration du semestre dont le compte est fourni, et accompagnées, le cas échéant, d'un projet (ie loi comportant ouverture du crédit nécessaire pour i établir l'équilibre financier du compte spécial, — De plus, il sera institué, sous l'autorité du Ministre du ravitaillement générai, un service chargé de suivre et de contrôler sur pièces et sur place toutes les opérations susceptibles d'avoir une répercussion sur les recettes ou sur les dépenses imputées au compte spécial, et notamment, d'inspecter, au point de vue financier et économique, les opérations de réquisition, d'achat, do réception, de magasinage, de manutention, de transformation, de transport, de répartition, de cession et toutes opérations portant sur les denrées et substances du ravitaillement.

La loi du 9 août 1920. relative à l'alimentation nationale en pain décida la clôture du compte spécial et prescrivit le rattachement au budget général de l'Etat des opérations de recettes et de dépenses qui n'auraient pu être effectuées à la date de clôture du compte (art. 7).

L'expérience du compte spécial du ravitaillement, pendant la guerre 1914-19, montre combien il est difficile, en temps de crise, de faire fonctionner un contrôle satisfaisant sur les opérations des comptes spéciaux de ce genre.

in. — Après la fin de la guerre, il a été institué d'autres comptes spéciaux de la catégorie comptes spéciaux du rcwilaillement.

Ainsi, la loi du 9 août 1920, relative à l'alimentation nationale en pain, après avoir décidé qu'il serait pourvu, pendant l'année 15 août 1920 au 15 août 1921, à l'approvisionnement de la population en pain par voie d'achats amiables de blé, etc., a prescrit l'ouverture, parmi les services spéciaux du Trésor, d'un compte exclusivement destiné à retracer l'ensemble des opérations de recettes et de dépenses qui seront effectuées pour assurer cet approvisionnement (art. 6).

Un nouveau système de contrôle législatif yoermanen^ a été imaginé, dont le type est le budget même de l'Etat. En d'autres termes, le Parlement fixe les crédits affectés au paiement des dépenses de ce compte, ainsi que les évaluations corrélatives de recettes. Comme ce compte doit se solder nécessairement en déficit, la différence entre les prévisions de dépenses et les évaluations de recettes fait l'objet d'un crédit qui est inscrit à un chapitre du budget du ministre du commerce à titre de subvenlioii de L'Etat au service du ravitaillement. Le compte — provisoire— une fois clos (31 décembre 1921) doitêtre soumis

1. Rapport de M. Milliès-Lacroix, juin 1917 (Sénat, n« -210 et n» 3-27) ; — Chambre, séance du 30 juin 1917, discours de M. A. Grodet

à l'approbation des Chambres dans le trimestre suivant. Les règles relatives â la spécialité des exercices ne sont point applicables aux opérations à décrire à ce compte (art. 6).

En exécution de cette loi, une loi du 12 août 4920 a ouvert au ministre du commerce, pour la période 1920-21, au litre de ce compte spécial, des crédits s'élevant à 10 milliards 36G millions de francs et répartis par chapitre conformément à un état annexé à la loi (art. 1"). La même loi a fixé les recettes à 10 milliards 366 millions de francs, conformément à im état annexé à la loi (art. 2). Dans ces recettes figure une subvention de l'Etat de 1.304 millions de francs. Enfin, au budget général de l'exercice 1920, il a été ouvert un crédit additionnel de 1 milliard 304 millions poura insuffisance de receltes du compte spécial (les céréales panifiables pour la campagne 1920-21 » (art. 3).

Un autre compte spécial du même genre (ravitaillement) est \q com\)[Q spécial intitulé Service des essences et pétroles, destiné à retracer les opérations de recettes et de dépenses effectuées à partir du 1" août 1920 (loi du 31 juillet 1920, art. 70), La loi ne prescrit aucun mécanisme de contrôle législatif. Elle se borne à charger le gouvernement de régler, par décret, le fonctionnement et la comptabilité du nouveau compte.

lY. — La loi du 30 avril 1921, art. 34, a prescrit, « pour tous les services spéciaux effectuant des opérations d'achat ou de vente de marchandises », la rédaction, « en fin d'année, d'un bilan général, accompagné d'un invenlait^e détaillé. Ces documents seront publiés dans le courant du preiuier trimestre de l'année suivante ». — De plus, à partir de 1922, le ministre des finances devra « publier, chaque trimestre, au Jour?iai officiel, un tableau indiquant le total des opérations de recettes et de dépenses de toute nature effectuées par le Trésor au cours du trimestre précédent ». Un titre spécial sera consacré aux comptes spéciaux (loi du 30 avril 1921, art. 45).

Les résultats fitianciers de ces comptes spéciaux ouverts pendant la guerre ont été si malheureux et parfois si scandaleux que le Parlement a décidé de les supprimer le plus possible et le plus vite possible (loi du 30 avril 1921, art. 36, 37, 38).

§ 4. — De l'assignation des fonds d'emprunt à des dépenses extraordinaires.

I. — Le recours à l'emprunt est exceptionnel dans les finances publiques : les dépenses doivent, en principe, être payées avec des recettes proprement dites, c'est-à-dire, dans les Etats modernes, surtout avec les produits de l'impôt. Si, à titre exceptionnel, un emprunt est émis pour couvrir une dépense déterminée, il faut éviter que les fonds d'emprunt soient détournés de leur destination et employés à couvrir des dépenses autres que celles pour lesquelles a été accordée l'autorisation d'emprunter. D'où le principe fondamental suivant : les ressources d emprunt sont assignées à une dépense déterminée. C'est une exception justifiée à la règle générale de la non assignation des recettes publiques. Naturellement, on suppose résolue affirmativement la question de savoir si

ASSIGNATION DES RESSOURCES d'eMPRUNT 95

le recours à l' emprunt pour telle dépense est légitime (v. la théorie des emprunts publics) *.

A vrai dire, il n j a pas recette proprement dite : l'emprunt est une anticipation de recettes ; c'est une entrée de caisse.

La question en examen ne doit pas être confondue avec colle étudiée plus haut (v. supra, p. 84) de l'assignation de recettes publiques pour la garantie d'un emprunt public. Ici il s'agit non pas de garantir le service de l'emprunt (intérêts et amortissement), mais de veiller à l'emploi correct des fonds empruntés.

Le procédé de comptabilité adopté en France pour assurer l'affeclalion des fonds d'emprunt aux dépenses extraordinaires spéciales pour lesquelles l'autorisation d'emprunt a été accordée est ie compte spécial^ s'il s'agit cVune ou de quelques dépenses déterminées. On décrit, dans des comptes spéciaux, en dehors du budget, les opérations de recettes et de dépenses. En France, on ouvre ordinairement deux comptes spéciaux, l'un pour les produits de l'emprunt, l'autre pour la aépense.

Le compte spécial de r emprunt contient, au crédit, les produits de l'emprunt ; au débit, les prélèvements effectués au profit du compte spécial de la dépense. — Le compte spécial de la dépense contient, au crédit, les prélèvements effectués sur le compte spécial de l'emprunt ; au débit, les paiements effectués pour les dépenses extraordinaires.

Le budget extraordinaire est employé au lieu du compte spécial s'il s'agit d'un nombre important de dépenses extraordinaires. Le budget extraordinaire n'est donc qu'un compte spécial étendu.

IL — Les comptes spéciaux de cette catégorie et les budgets extraordinaires soulèvent deux questions bien distinctes que l'on confond souvent : 1^ Dans quels cas faut-il recourir à l'emprunt pour couvrir une dépense publique? Qu'est-ce qu'une dépense extraordinaire^^ Ce problème n'est pas un problème de comptabilité : c'est une question qui intéresse la théorie des dépenses et celle du crédit public ; — 2» en supposant que Ton se trouve dans une hypothèse où le recours à l'emprunt est justifié, le procédé de comptabilité, appelé compte spécial ou. budget extraordinaire, est-il le meilleur moyen d'assurer le contrôle de l'affectation des ressources d'emprunt aux dépenses extraordinaires pour lesquelles l'emprunt a été autorisé ?

Ces deux problèmes, ioid à fait distincts, sont ordinairement confondus, parce que, en France, la question du recours à l'emprunt est ;9r«/iquement posée sous la forme de l'ouverture d'un compte spécial ou d'un budget extraordinaire. On attaque parfois l'ouverture d'un compte

1. G. JÈZE, Cours de Se. des finances, 6« édition, 1021, I, Les dépenses publiques ; le crédit public, p. 240 et s.

spécial ou d'un budget extraordinaire par des arguments qui sont dirigés non pas contre le procédé- de comptabilité (compte spécial ou budget extraordinaire), mais contre le recours à l'emprunt pour telle ou telle dépense déterminée.

Examinons uniquement la question de comptabilité K

lïl. — Si le contrôle sur l'emploi des crédits extraordinaires était sérieux, les comptes spéciaux de cette catégorie, aussi bien que le budget extraordinaire, non seulement ne présenteraient pas d'inconvénient, mais seraient très avantageux, comme moyen d'assurer l'affectation des fonds d'emprunt. En fait, l'insuffisance du contrôle parlementaire et administratif est le point faible du mécanisme, tel qu'il fonctionne actuellement en France.

La tentation est irrésistible, pour les administrations, de faire payer sur les fonds d'emprunt et de passer au compte spécial ou au budget extraordinaire une partie des dépenses normales et courantes. Les prétextes ne manquent jamais et les justifications les plus séduisantes sont toujours présentées. — En d'autres termes, le procédé de comptabilité sert pratiquement à tourner la règle d'après laquelle les dépenses normales doivent être couvertes par des recettes normales. A cet égard, le budget extraordinaire est plus dangereux que le compte spécial, par ce fait même qu'il contient une longue liste de dépenses extraordinaires, dans laquelle on peut toujours glisser des dépenses pour lesquelles le recours à l'emprunt n'est pas justifié.

La loi du 31 juillet 1920, art. 60, a créé ua budget extraordinaire, auquel il était pourvu au moyen de ressources exceptionnelles énumérées par la loi et parmi lesquelles figuraient des ressources d'emprunt. Ce budget extraordinaire contenait une foule de dépenses qui n'avaient pas le caractère de dépenses pouvant être légitimement couvertes par l'emprunt : dans sa partie abusive, ce budget extraordinaire n'était qu'un expédient pour faire apparaître, aux yeux du Parlctnent et du pays, le budget ordinaire en équilibre. — Les dangers de ces budgets extraordinaires na sauraient être exagérés. Il est nécessaire que le Parlement exerce un contrôle très rigoureux sur les opérations de ces budgets.

La loi du 31 juillet 1920 a créé aussi un budget spécial des dépenses recouvi^ables sur les versements à recevoir en exécution des traités de paix (art. 140 et suiv.). En attendant les versements par l'Allemagne des sommes dues par elle et mises à sa charge par le traité de Versailles de 1919, il est pourvu aux dépenses des réparations de guerre au moyen des ressources d'emprunt.

Le contrôle exercé sur ces opérations est le même que le contrôle exercé sur les opérations budgétaires en général (art. 440, alinéa 2). — Les dangers sont ceux signalés pour le budget extraordinaire.

Le résultat pratique des abus commis sous le cotivert du compte spécial^ du budget extraordinaire ou du budget spécial, est trop souvent

1. Pour la question des dépenses extraordinaires et du recours à l'emprunt, voyez G. JÈZE, Cours de Se. des finances, 6» édition, 1921, I, Les dépenses publiques ; Le crédit public, p. 240 et s.

ASSIGNATION PAR PERSONNIFICATION d'uN SERVICE 97

rinslallalion du déficit chronique dans les finances publiques. En France, les abus sont graves. La solution est, non pas du côté de la suppression absolue des comptes spéciaux, du budget extraordinaire ou du budget spécial, mais du côté du renforcement du contr(Me parlementaire et administratif.

IV. — Le Parlement français s'est préoccupé, récemment, d'organiser un contrôle parlementaire e/J^cace des comptes spéciaux, du budget extraordinaire et &\x' budget spécial,

1" La loi de finances du 12 août 1919, art. 26, décide que seront annexés à chaque projet de loi portant fixation du budget d'un exercice, l'énumération des services spéciaux du Trésor et des comptes spéciaux de divers services publics, ainsi que l'état de développement de ces services et comptes pendant l'année qui aura précédé le dépôt du projet, et leur situation au 1*^'" janvier de l'année en cours ». — Les projets de budget pour 1920 et pour 1921 contiennent quelques renseignements ' — d'ailleurs très vagues et très insuffisants — sur ces comptes spéciaux.

2o La loi du 30 avril 1921, art. 45, ordonne la publication périodique, chaque trimestre, d'un tableau des recettes et dépenses du Trésor comprenant les opérations des comptes de services spéciaux et aussi les opérations de trésorerie (emprunts, etc.). C'est une réforme excellente.

3° Le projel de budget pour 1922 a proposé de supprimer le budget extraordinaire.

% h. — De l'assignation de recettes au moyen de la personnification juridique d'un service public.

Parfois, la loi organise, pour un service public, un patrimoine particulier ; elle assigne des recettes pour couvrir les dépenses du service ; il y a une gestion financière à côté de celle de l'Etat ; des sources de recettes sont séparées du fonds commun ; plus exactement, elles sont complètement enlevées à l'Etat, elles cessent d'être des recettes de l'Etat.

Au point de vue juridique et financier, il faut distinguer entre \di personnification d'un service et l'attribution à un service de l'individualité financière. La différence essentielle consiste en ce fait que seul le service personnifié a un patrimoine distinct de celui de l'Etat. En droit public français, c'est un établissement public proprement dit ^ — Sans doute, le service doté de l'individualité financière a. comme le service personnifié, un budget, un ordonnateur, un payeur, des comptes. Un a pas de patrimoine propre ; ses recettes, ses dépenses sont des recettes et des dépenses de l'Etat ; les bonis du service sont versés au Trésor de l'Etat, de sorte que les déficits sont couverts par le Trésor de l'Etat. Ce

1. G. JÈZE, Les Principes oénéraux du droit administratif, 3" édition, i92-2, p. 272 et s. JÈZK, Comptabilité. 7

n'est pas un établissement public au sens du droit public français. La personnification d'un service public aboutit à une assignation de recettes. Est-ce à dire que, pour ce motif, la personnification des services publics doive être condamnée dans tous les cas et sans autre forme de procès ?

I. — La personnification d'un service public n'est pas sans avaiitages :

1° Elle est de nature à attirer les libéralités. On ne donne guère à l'Etat, parce qu'on n'est pas sûr que la libéralité sera employée suivant les intentions du donateur. On donnera plus volontiers à une institution d'assistance ou à un établissement scientifique ou artistique, voués à une tâche spéciale, si on les sait capables de conserver à leur destination les biens attribués par le donateur. Et justement, la personnification écarte cette règle de la non assignation des recettes, qui est de nalure à effrayer les donateurs.

2° Le patrimoine ainsi créé pourra être mieux utilisé, mieux administré ; le service public ayant plus d'indépendance sera mieux cantonné dans sa mission spéciale et plus en dehors de la politique.

3° Enfin, le service, étant assuré de profiter des économies qu'il réalise, est incité à l'ordre et à l'économie. Avec des crédits inscrits au budget général de l'Etat, le service s'efforce de les dépenser intégralement : les économies qu'il effectuerait ne seraient-elles pas absorbées par d'autres services moins économes?

IL — Par contre, la personnification d'un service public a des incon. vénients :

i^ Les pouvoirs publics de l'Etat ont plus de difficulté pour opérer des réformes dans le service rendu autonome. Et cela peut perpétuer des routines et des abus ; d'ailleurs, cela constitue un obstacle aux réformes précipitées, qui peuvent avoir des conséquences financières très graves.

2o L'unité budgétaire est brisée ; l'importance relative des dépenses publiques n'apparaît plus avec la même netteté, dès que toutes les dépenses ne sont pas examinées toutes à la fois et que, pour couvrir les dépenses d'un service déterminé, on ne se borne pas à puiser dans le fonds général de l'ensemble des recettes publiques, mais qu'on prend en considération les recettes effectuées par ce service.

IIL — Ceci posé, les services publics qui correspondent à certains besoins spéciaux : assistance publique, beaux-arts, instruction publique, etc., peuvent certainement invoquer les considérations touchant les avantages de la personnification : encouragement aux libéralités, exclusion des politiciens dans la gestion du service, prime aux économies. Les inconvénients existent, mais sont peu graves ; et, tout compte