ASSIGNATION DES RECETTES (EXPLOITATIONS PUBLIQUES

Jusqu'en 191 1, les dt^pense<? et les recett.'^s du service H^s poudres étaient inscrites purement et simplement au budget général d»* l'état ; d'ailleurs, aucun groupement logique n'<4ait fait des dépenses et des recettes du service, qui permit de suivre les résultats de la gestion industrielle; le morcellem^'nt des éléments était tel que le Parlement ne pouvait pas exercer sérieusement son contrôle ; il volait sans savoir. — De plus, très étroitement lié par l'obliijation de demander au Parlement tous ses crédits, le service des poudres ne pouvait faire ses achats aux époques les plus favorables, ni entreprendre les travaux d'amélioration en temps opportiin. — Enfin, il n'existait aucun compte de premier établissement, sans lequel il n'y a pas de bilan sérieux : les 'léoenses en capital étaient effectuées avec les crédits du bul^et général de l'Etat. — Aucun fonds de réserve, aucun fonds de roulement n'étaient constitués. —Dans ces conditions, l'exploitation industrielle était très défectueuse, sans qu'on pût se rendre un compte exact de la gestion.

Pour l'améliorer, la loi de 1911 a prescrit une série de mesures. Disons tout de suite qu on n'a fait qu'une réforme incomplète.

do Désormais, on dresse un comnte rfexnloitation, sous la forme d'un budget annexe, faisant apparaître les dépenses et les recettes du service (art". 82).

2o II y a une certaine spécialisation des recettes (art. 36) : le service fait recette des ventes des poudres aux départements ministériels consommateurs (guerre, marine, ministère des finances), des ventes des sousproduits de la fabrication, des matières inutilisées ou du matériel usé et hors de service. — Ici il faut observer que le prix de la vente des poudres au public comprend non seulement le prix de revient et le bénéfiee normal, mais aussi Viinpôt sur les poudres. — Avant la guerre de 4914, le prix de vente dépassait de plus de 175 0/0 le prix de fabrication. II ne peut être question d'attribuer cette recette au service des poudres. Ce n'est même pas le service des poudres qui fait les ventes : c'est le ministère des finances (administration des contributions indirectes). D'^s lors, le budget des recettes du Service des poudres ne contient pas d'article re atif au produit de \divente aux particuliers \ il y a un article relatif àl la vente au ministère des finances.

3o Un fonds des approvisionnements généraux est constitué avec les approvisionnements de toute nature et les produits fabriqués ou en cours de fabrication : ce fonds constitue, en réalité, un fonds de roulement *, mais avec une comptabilité plus compliquée.

Voilà la réforme. — Il n'y a pas organisation de fonds de réserve ; ni pouvoir d'emprunter ; ni pouvoir d'ouvrir par décret des crédits. Il faut donc, pour toutes les dépenses, s'adresser an Parlement. Tout déficit est couvert par un crédit budgétaire. — La Chambre des députés avait organisé tous les éléments normaux de fonctionnement; le Sénat s'y est opposé, de peur de diminuer le contrôle et d'encourager le gaspillage.

p. 5 et p. ; — V. aussi la notice parue dans le Bulletin de Si. et de Lé j. comparée, 1918, II, p. 109 et s.

1 Pendant la guerre de 1914-19, le fonds fut porté te'Y}porniremenl,po^tr Ir-s hpsoin.s de ia f7?ten'«, de 15 millions (1. 1911' à 80 millions (1 30 juin 1916, art. 11) et à 350 millions de fr. (1. '29 sept. 1917, art. 20) au moyen d'avances du Trésor.

'Section III

De l'indépendance des pouvoirs publics dans la détermination des sources de recettes.

Les aiitorilés publiques de VElat ont-elles un pouvoir discrétionnaire dans la fixation des sources de receltes ? Peuvent-elles s'adresser, dans la mesure qui leur semble le plus convenable, à telle ou telle source de recettes : impôt, emprunt, aliénalion, etc. ? — Leur esl-il permis, lorsqu'elles ont choisi une source de recettes, d'en déterminer librement les, conditions : choix de la matière imposable, quotité de l'impôt, conditions de répartition, etc.? — Peuvent-elles déc'idev, et une manière] irrévocable, que, pendant une période de temps déterminée ou même pour toujours, telle source de receltes ne sera pas employée; que, pour telle source de revenus, la perception se fera d'une certaine manière ; ou, ce qui revient au même, peuvent-elles accorder irrévocablement, pour l'avenir, des exemptions d'impôt?

Ces problèmes ne se posent pas partout de la même manière.

Il convient, en premier lieu, de distinguer suivant qu'il s agit d'uaj Etat unitaire ou d'un Etal fédéral. Dans les /£tats fédéraux, la Constitution fédérale détermine les pouvoirs financiers respectifs des autorités des Etats particuliers et de l'Elat fédéral. Il y a un partage de compétences, qui vient hmiler les pouvoirs aussi bien des législatures d'EtatJ que du Parlement fédéral.

D'autre part, dans les Elals unitaires comme dans les Etals fédéA vaux, une constitution rigide peut avoir inscrit une limitation aux; pouvoirs financiers du Parlement.

I. — Au point de vue juridique, un Parlement, qui n'est lié pari aucune constitution rigide, a toute indépendance, en ce qui concerne la détermination des sources de recettes. C'est Findépendance qui appartient nécessairement à une génération de régler ses sources de recettes de la manière la plus conforme à ses intérêts et à l'idée qu'elle se fait de la justice. Ces intérêts se modifient à tout moment; la notion' de justice est également une idée changeante. Comment une génération pourrait-elle êlre liée à une politique financière, à un régime fiscal contraire à ce qu'elle estime être son intérêt et à son idéal de justice ?

Les lois d'impôt sont des lois proprement dites ; ce sont des règles générales, dominées par des idées d'opportunité et de justice. Le Par-

lement d'une époque donnée est l'organe institué pour donner leur expression juridique à ces idées relatives d'opporlunilé et de justice. — Il suit de là qu'un Parlement ne peut pas décider, d'une manière obligatoire pour les Parlements à venir, qu'un impôt sera perçu dans certaines condilions immuables pendant un certain temps ou à toujours. En particulier, il ne peut pas être décidé qu'une exemption d'impôt sera maintenue indéfiniment.

II. — Dans les pays à constitution rigide^ ne convient-il pas d'inscrire, dans la Constitution, des limitations aux pouvoirs des Chambres quanta la détermination des sources de recettes? Gest une question politique et financière.

La limitation des pouvoirs financiers du Parlement par une constitution rigide peut être une bonne chose. Cela ne crée pas un obstacle insurmontable à la modification du système fiscal. C'est simplement un frein aux caprices des Assemblées. En revisant la Constitution, on pourra mettre les principes généraux en harmonie avec les besoins nouveaux et les idées nouvelles. Or, un frein n'est-il pas nécessaire dans les Etats démocratiques, où les députés, se préoccupant trop de leur réélection, cherchent à flatter et à favoriser les classes sociales qui peuvent assurer leur succès électoral.

Certains estiment qu'un résultat analogue peut être obtenu au moyen du référendum. Les lois d'impôts ou d'emprunt, disent ils, devrai<'nt n'être exécutoires qu'après avoir été approuvées parle corps électoral, ou pouvoir être frappées de veto suspensif par une pétition nationale signée par un certain nombre d habitants ou d'électeurs. — Certains préfèrent même le référendum au système des limitations constitutionnelles. Il est, disent-ils, plus souple et en même temps plus efficace : la limitation constitutionnelle n'a de valeur que si on donne au Chef de l'blxécutif un pouvoir de veto, ou mieux si un tribunal peut annuler ou écarter les lois d'impôt entachées d'inconstitutionnalité. Or, l'organisation de pareilles sanctions n'est pas à la portée de tous les Etats. Le droit de veto suppose un chef de l'Exéeutif très puissant, ce qu'il est difficile de concilier avec des institutions libérales. Quant à la sanction juridictionnelle, elle n'est possible que si les citoyens du pays où elle est instituée ont un respect profond de la légalité et des jupes : l'opinion publique doit être prête à soutenir l'Exécutif et les juges dans les conflits possibles avec la législature ; les juges doivent être à l'abri de tout soupçon de partialité de classe.

III. — Dans les Etats fédéraux , la délimitation des pouvoirs respectifs des législatures des Etats et de la législature fédérale est un problème essentiellement politique et financier, dont la solution dépend, en grande partie, des conditions historiques dans lesquelles s'est constitué l'Etat fédéral considéré et du degré de centralisation auquel il est arrivé.

Sous ces réserves, on peut constater, dans les Etats fédéraux moder-

nés S une double tendance, suivant qu'il s'agit des impôts, ou des emprunts :

a) Impôts. — Jusqiî'à la grande guerre de 1914-19, on réservait les impôts de consommation (en particulier, les douanes), —rarement l'impôt sur le revenu global ou l'impôt sur les successions, — à la léf^rislature fédéral^* pour les besoins fédéraux ; presque tous les impôts directs (foncier, sur les maisons, industriel, sur le revenu, etc.) étaient abandonnés aux législatures des Etats pour les besoins des Etats particuliers. — En effet, un impôt de douane n'a pas toujours un but fiscal : il a aussi pour but de protéger l'industrie et l'agricuifure nationales. La législature fédérale est la mieux placée pour défendre ces intérêt". En même temps, les droits de douane supposent une uniformité qui est exclusive du droit des législatures d'Etats. — Par contre, l'impôt sur le revenu convient mieux, semble-t-il, à la législature fédérale qu'aux législatures d'Etat : il suppose une évaluation préalable des revenus ; or, les biens des ressortissants d'un Etat fédéra! ne sont pas cantonnés dans un Etat particulier : ils sont dispersés dans le territoire fédéral. Attribuer l'impôt sur le revenu aux Etals particuliers, n'est-ce pas s'exposer à des conflits en're Etats et à des doubles impositions 2?

Depuis la guerre de 1914-19, les Etats fédéraux, tout en conservant les impôts de consommation, ont créé de nombreux impôts directs fédéraux. Ceci s'explique : lo par les besoins formidables de ressources fédérales, amenés par la guerre et la liquidation financière de la guerre ; — 2o par la cf^ntralisation politique encouragée par les événements de guerre; — 3^ par la supériorité de la compétence technique et des moyens des agents fédéraux, ainsi que par leur impartialité plus grande (impôt de succession, impôt sur le revenu) ; — 4o par le développement des grandes sociétés financières, commerciales et industrielles, dont l'activité s'étend sur le territoire fédéral tout entier.

b) En ce qui concerne les emprunts^ on tend à donner à la législature fédérale des pouvoirs discrétionnaires et à limiter, au contraire, les pouvoirs des législatures d'Etats. D'une part, l'emprunt est moins nécessaire aux Etats particuliers qu'au gouvernement fédéral ; et. d'autre part, undouble pouvoir illimité d'emprunter risquerait d'affaiblir à la fois le cré-^ dit de l'Etat fédéral et celui des Etats membres ^

Eu législation financière positive, la plus grande variété existe, quanta l'étendue des pouvoirs des Parlements de déterminer les sources du revenu public de TEtat. On peut distinguer deux groupes : 1» les pays où les pouvoirs financiers du Parlement ne subissent aucune limi-'

1. Flora, Le finanze deyli Slati commosti, Turin, 1900; — Ssligman, Essais sur^ Vimpô> (éd. fr coll. Jèze), f'aris, 1914, II, chapitre XII (p. 92 à 110) : Relations entre les finances d'Etat et les finances fédérale?!.

2. Daniels, Introduction au «j/s/^.vt? financit^r des Etats-Unis, dans R. S. L. F.,' 1903, p. 143 et s ; — Gaston Jèze, L'impôt sur le revenu aux Etats-Unis de VAmé-' rique du Nord, dans R S. L F., 1914, p. 5 et s. — Sri,igman, Uimpôt sur le revenii.i éd fr. 1913, p 584 et s.

3. E. LuDLOW BoGA-RT, Die Finanzverhaeltnisse der Einzelstaaten der Nordameri' Kanischen Union, léna, 1897; — Jèze, Cours de Se. des finances^ 6» édit., I9i21, Les] Dépenses publiques, le Crédit public, p. 284 et s.

lation coiistilntionnelle ; — 2» les pays dont la conslilulion rigide détermine les pouvoirs des Assemblées en matière de recèdes.

l. — En France *, d'après Fopinion pjénérale, les pouvoirs financiers des Chambres ne sont pas limités par la Constitution ; les lois de 1875 ne rè?:lent pas l'étendue des pouvoirs du Parlement dans la détermination des sources de revenus.

Toutefois, d'après cerlains, la Déclaration des droits de 1789 aurait encore aujourd'hui le caractère constitutionnel et s'imposerait juridiquement aux Chambres. Or, la Déclaration des droits de 1789 contient des prescriptions touchant Timpôt.

1^ D'après certains, les pouvoirs du Parlement français en matière (T?'tm;?d/ seraient limités constitutionnellement parToblip^ationde respecter le principe d égalité. Il y aurait là une règle dont l'observation serait requise à peine d'inconstitutionnalité de la loi. — D'après la majorité des auteurs, le principe de l'égalité est simplement une règle de morale politique, mais non un précepte juridique obligatoire pour le Parlement.

Pratiquemeut, la question a été examinée en France à propos du problème de la proportionnalité ou de la progressivité de l'impôt. Les adversaij'es de la progressivité ont soutenu que le Parlement, en introduisant dans la législation fiscale la progressivité, avait violé la règle constitutionnelle de l'égalité.

En réalité, à mon avis, cette discussion n'a aucun miérét juridique : la Déclaration des droits n'a pas le caractère constitutionnel ; dès lors, le problème de la progressivité de l'impôt est une question purement économique, financière, politique et sociale ; à ces divers points de vue, on peut se demander si c'est la jirogressivité ou la proportionnalité qui viole la règle de l'égalité. Quelle que soit la réponse, aucun principe constitutionnel ne s'oppose à ce que la solution adoptée soit inscrite dans la législation positive par une loi ordinaire.

2° D'après certains, le Parlement français ^ ne pourrait pas juridiquement supprimer une exemption d'impôt accordée expressément à toujours par une loi. En tout cas, il ne pourrait pas la supprimer pour les individus à qui il l'aurait promise par une clause inscrite soit dans le contrat approuvé par l'autorité législative, soit dans la loi d'autorisation.

La question a été longuement discutée, à plusieurs reprises, soit à propos ^'impôts coloniaux ^, soit à propos de Vimpot sur la rente.