JÈZE, Le Budget, p. 554 et s

5. Les Etats-Unis, sous les Articles de Confédération, avaient un système analogue. En droit, mai.s non en fait, encore aujourd'hui la Confédération suisse a des contributions, V. JÈZE, le Budget, p. 358 et s.; p. 363.

120 • FIXATION DES MESURES FIiNANCIÈRES (dÉPENSES)

de l'Empire (Bundesrat et Reichstag) dans la loi annuelle de finances de l'Empire.

Tel était, dans ses grandes lignes, le système des contributions malriculaires de l'Empire allemand. Dans le détail, il y avait dos complications assez nombreuses. En effet, il existait, entre l'Empire et les Etats, un enciievêtrement extraordinaire de créances et de dettes qui devaient être compensées ; seul, le solde du compte était versé par l'Etat à l'Empire ou par l'Empire à l'Etat. Les Etats particuliers étaient créanciers de l'Empire pour les sommes qui leur revenaient sur le produit des impôts délégués (douanes, impôts de consommation). Ils étaient débiteurs de l'Empire pour le montant des contributions matriculaires. Ce qui faisait l'objet du versement final par l'Etat {contributions malriculaires non couvertes] ou par VEimpire {délégations d'excédents), c'était le reliquat après compensation entre cette créance et celte dette i.

Celte institution a disparu dans la nouvelle Constitution d'Empire du 11 août 1919 qui a consacré, non sans résistance de la part des Etats, la souveraineté financière du Reich et la centralisation en matière d'impôts. Désormais, l'Empire allemand peut créer autant d'impôts d'Empire qu'il lui piaît ; il n'a donc pas besoin de demander aux Pays des contributions matriculaires. D'après l'art. 8 : « l'Empire a le droit de légiférer sur les impôts et autres recettes, pour autant qu'il les affecte en tout ou en partie à ses fins. Si VEmpire s'attribue des impôts ou autres recettes qui jusque-là étaient réservées aux Pays, il doit prendre en considération le maintien des moyens d'existence des Pays » 2. D'après l'art. 11, « l'Empire peut établir des principes par voie législative peur l'établissement et le mode de perception des impôts dans les Pays, en tant qu'ils sont nécessaires pourempêcber : lo tout dommage aux recettes... de VEmpire. . . »

Section II Règle de la spécialité budgétaire.

Les dépenses sont-elles autorisées d'une manière générale^ en bloc, ou bien spécialement, d'une manière précise et détaillée, avec indications de Vobjei et du montant ?

§ 1. — Discussion théorique.

I. — Les Chambres peuvent se borner à déterminer en bloc une seule somme pour toutes les dépenses publiques. Le Parlement passe alors avec TExécutif une sorte di' abonnement; moyennant une somme fixée à forfait sur le vu d'un état estimatif présenté par les ministres, les Assemblées s'en remettent entièrement au gouvernement du soin d'assurer le fonctionnement des services publics ; à la seule condition

1. Sur les raisons politiques de cette complication (clause Frankensiein), sur les inconvénients, sur les réformes (loi de 1904 et 1. 15 juin 1909) et projets de réforme, voyez JÈZE, Le Budget, p. 558 et s.

2. Sur ce point, voyez R. Bbuneï, La Coiistitution allemande du 11 août 1919 1921, p. 8, et 8.

de ne pas dépasser le ciiillVe global qui lui a été alloué, le Gouvernement a toute latiludô pour déterminer le moulant de la dépense à faire pour chaque service. — Celle autorisation générale donne à l'Exéculit" des pouvoirs immenses; elle le soustrait en réalité à tout contrôle.

Dans tous les pays libres, on s'accorde aujourd'hui à reconnaître que ce premier procédé d'allocation des crédits est très défectueux. Pour être sérieux et efficace, le droit de contrôle, qui appartient aux Assemblées sur les dépenses publiques, doit s'exercer d'une manière détaillée. El ce contrôle n'a de valeur qu'autant qu'il y a obligation pour les ministres de se conformer rigoureusement aux prescriptions des Chambres. Celles-ci, pour chaque série de dépenses publiques, allouent un crédit; ce crédit doit être exclusivement alïeclé au service prescrit ; la somme fixée doit être le maximum de la dépense à elîectuer. C'est le système de la spécialité y de Y appropriation, opposé au procédé de l'abonnement. — Aujourd'hui, tout le monde reconnaît la supériorité de la spécialité sur l'abonnement.

Ceci posé, la spécialité est susceptible de degrés. Jusqu'où convientil d'aller en matière de spécialité ? Il n'y a pas un acte de l'administration qui n'entraîne une dépense. Ya-t-on reconnaître aux Assemblées le droit de fixer un à un et individuellement le chiffre de chacune et de toutes les dépenses publiques ? Non ; il y a trop de dépenses, on ne peut les prévoir toutes limitativement. Les Chambres ne peuvent qu'autoriser des catégories de dépenses, pour des objets plus ou moins généraux de dépenses. — Comment seront faites les indications de l'objet des dépenses? Fera-t-on des indications très générales, ou bien s'attacliera-t-on à des indications très détaillées ?

En faveur des indications générales, on fait valoir que, sous prétexte de contrôle, il ne faut pas faire passer l'administration aux Chambres, permettre au Pouvoir législatif de se substituer complètement à l'Exécutif. Comment proclamer la responsabilité des ministres, s'ils ne sont pas libres d'administrer ?

D'autre part, si l'on veut que le Parlement exerce une certaine influence sur l'administration, il faut admettre une spécialisation assez détaillée.

En fait, la solution du problème de la spécialité budgétaire se lie à une question plus générale et &' ordre constitutiomiel : celle du partage des compétences entre l'Exécutif et le Parlement.

11 y a aussi des considérations d'ordre financier, mais elles sont accessoires. — Seule, la spécialité, a-t-on dit, permet de faire des économies ; c'est en les considérant isolément, qu'on constate les besoins publics et qu'on juge quelle somme peut être nécessaire à chacun d'eux. — C'est très contoslable. En éparpillant le contrôle, ne pousse-t-on pas les députés

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à des dépenses dont ils espèrent, pour leur circonscription électorale, une augmentation de bien-être ? « Trop de divisions conduit à trop de dépeases », disait Thiers en 1830. « Les contrôleurs se font dépensiers », répétait le procureur général Dupin *. — Une trop grande spécialisation, en rendant faciles les erreurs d'imputations, est une source d'irrégularités dans les comptes. — Une grande spécialisation n'adonc pas pour conséquence nécessaire des économies. Au contraire, un classement rationnel des dépenses diVeQ.\ixï groupement par services "^Qvmei des économies en facilitant le contrôle et en mettant en relief les doubles emplois. C'est là une tout autre question 2.

II. — Il reste un autre problème à résoudre : lorsque les Chambres ont alloué un crédit pour un objet déterminé et fixé la somme à dépenser pour cet objet, quelle est la signification de cette autorisation ?

Le gouvernement peut-il dépenser moinsl ou bien di-X-WX obligation d'épuiser le crédit? Le crédit est-il, pour le Gouvernement, une /acw/Zé de dépenser ou une ohligation de dépenser^?

Du point de vue financier, il semble que le crédit doive être interprété comme une faculté de dépenser. A quoi bon utiliser le crédit ou l'épuiser si, après coup, on reconnaît l'inutilité de la dépense ?

En réalité, la solution de cette question est dominée par des considérations 'politiques sur les rapports respectifs de TExécutif et des Chambres. Si l'on veut un Exécutif puissant, la spécialité budgétaire sera simplement une limitation de son pouvoir d'administrer et de dépenser : le crédit sera, pour les ministres, une faculté de dépenser et non pas une obligation. Historiquement, c'est ainsi qu'a apparu le crédit budgétaire. — Si Ton veut assurer aux Chambres la prépondérance, le crédit sera un ordre de dépenser. Sans doute, les Chambres n'administrent pas elles-mêmes; mais il leur appartient de tracer impérativement la ligne politique à suivre par le gouvernement, de prescrire la façon dont ce dernier devra faire fonctionner tel ou tel service public ; permettre à l'Exécutif de ne point utiliser le crédit alloué, c'est lui permettre de faire fonctionner un service public d'une autre manière que celle ordonnée par les Chambres.

En combinant les considérations financières et politiques, on aboutit à la solution suivante : En principe, en allouant un crédit, les Chambres confèrent au Gouvernement la faculté de dépenser jusqu'à con^ currence de cette somme, en laissant au Gouvernement le pouvoir discrétionnaire de vérifier si la dépense est toujours utile. Exceptionnellement, les Chambres peuvent donner à un crédit un caractère

1. Cpr. sur tous ces points Jèze, Le Budget, p. 365 et suiv. et voir infra. — Pour une critique du système actuel, voyez surtoutleSerenf/z Report {Forin of public accounts) from the Select. Committee on' National Expendilure, 31 juillet 1918, House ofC, D«98.

2. G. JÈZE, Cours de Se des finances, 6= édit., 1922, Les dépenses publiques, p. 85 et s. Cpr. aussi infra.