Pour les détails Jèze, Le Budget, p. 366 etsulv

124 'fixation des mesures financières (dépenses)

remaniement, le nombre de ces votes n'était plus que de lOo pour les Civil Estimâtes; 16 votes pour les^r/??-?/ Estimâtes et 15 votes pour les Navy Estimâtes. En 1918, il y avait 15 chapitres pour la Marine, 15 chapitres pour VArmée^ 123 chapitres pour le Service civil, enfin 3 chapitres pour les départements du Kevenu (Douanes et excise, Revenu intérieur, Post office). On le voit, la tendance n'est pas à une spécialité très grande. Chaque vote est décomposé en un certain nombre de sous-chapitres (siibheads) et d'articles {items) qui suivent parfois la dépense jusqu'à ses moindres détails. La discussion peut s'engager sur chaque article. Chaque membre des Communes peut demander la réduction ou la suppression d'un item. Mais la Chambre ne prend de décision que sur les votes.

Quelle est la signification précise de la clause d'ai:.propriation ? Il faut, à cet égard, distinguer suivant qu'il s'agit des divisions en votes ow des subdivisions en subheads et en items. La division des estimâtes en votes a seule une valeur iuridique ; la subdivision du vote en subheads et items n'a qu'une sanction politique. D'ailleurs, pour modifier à Vintérieur d'un chapitre les crédits alloués par la Chambre des Communes, il est indispensable d'obtenir l'autorisation de ta Trésorerie (sect tl,Exch. and Audit Departments Act).

Le principe de l'appropriation par chapitre (vote) reçoit une exception très importante en ce qui concerne les crédits inscrits dans les Army Estimâtes et dans les Navy Estimâtes. Les Appropriation Acts annuels contiennent une clause aux termes de laquelle les crédits alloués pour le service de l'armée et de la marine doivent être restreints à ces services ; mais « s'il devient nécessaire d'effectuer une dépense non prévue dans la somme affectée » aux dits services^ « et qu'il serait préjudiciable pour leservico public d'ajourner jusqu'à ce que le Parlement ait pris des dis[)ositions par les voies ordinaires », il sera fait appel à la Trésorerie Celle-ci a le droit d'ordonner que les dépenses supplémentaires seront temporairement couvertes au moyen des crédits disponibles provenant d' économies réalisées sur d'autres votes des mêmes départements : c'est à la condition que la Chambre des communes en sera dûment informée tout de suite après la délivrance de l'autorisation, et qu'elle ratifiera, dans V Appropriation Act suivant, les virements ainsi autorisés par la Trésorerie •. — Cette dérogation déjà ancienne est critiquée par certains ^ mais fortement soutenue par d'autres '. En fait, il n'est pas sérieusement question d'y toucher.

IL — Une caractéristique essentielle de V appropriation doit être mise en relief : te crédit est, pour le gouvernement, une autorisation de dépenser, et non pas un ordre de dépenser ^.

L'Exécutif use discrétionnairement de cette autorisation, sous réserve d'en, rendre compte aux Chambres; il n'a pas Vobligatioa de dépenser tout le crédit mis à sa disposition. « L'argent, écrit Maitland, est accordé au souverain ; il est placé à sa disposition et à celle de ses ministres. Mais le souverain et les ministres ne sont pas obligés par la loi à le dépenser, tout au moins par V Appropriation Act... La loi ne dit pas au souverain : « Vous dépenserez tant pour vos ambassades, tant pour votre marine ». Le langage est plutwl

1. Le délai Aq présentation au Parlement est de troi« setr aines à compter de l'autorisatioa donnée par la Trésorerie si le Parlement est en session, et à compter de ta réunion du Parlement si l'autorisation a été donnée pendant ral)sence du Parlemen^ Ce système remonte a la résxilulion Monh votée par la Chambre des Communes le 4 mars 1879. Voyez Henhy HiGGS, The Financial System of the Uni'ed Kingdon, London, 1914, p 72 61 s.

2. GiBSON BowL'îS, mémorandum présenté au Select Commiliee on National Expendilure del90'2, Report, 1902, appendix n» 8, p. 213.

3. Hamilton, mémorandum présenté au Select Committee de 1902 Report, p. 225. Cpr. Wii-LOUGHBY, The System of Financial administration of Great Britain, ^ew- York, 1917, p. 85 et s.

4. Sur ce point Maitland, Const. History of England, p. 445 et s. ; Henry Higgs, The Financial System of the U. A'., 1914, p. 82 et s. ; Willoughby, The Financial administration of Great Dritain, 1917, p. 165 et s.

LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRK 125

celui-ci : i Voici de l'argent pour tel et tel objet ; dépcriscz-le comme il vous plaira, nous nous en remettons à la discrétion de vos conseillers ; le compte de la «lépcnse nous sera présenta; et des votes de blâme pourront suivre »... Le fait que le Parlement a alloué un crédit au monarque pour le paiement de tels traitcmenis ou pensions ne donne pas à certaines personnes le droit d'agir contre les lords de la Trésorerie ou les secrétaires d'Etat qui sont chargés de la dépense. Personne ne peut dire : « En vertu de V Appropriation Act, le Secrétaire d'Etat pour la guerre ou les Lords de l'Amirauté ont reçu de l'argent qu'ils détiennent pour mon compte ».

De ce principe, on a tiré celle conséquence : raulorisalion de dépenser pour un certain objet est allouée à la Couronne et non aux Services; c'est donc à la Couronne de dire si elle veut que le crédit soiL employé, que la dépense soit faite. Or la Trésorerie est l'organe par lequel* la Couronne fait connaître ses volontés louchant les matières financières ; c'est donc la Trésorerie qui fera connaître si, dans quelle mesure et à quelles conditions la Couronne entend user du crédit voté par le Parlement. En conséquence, chaque Service doit, avant de faire une dépense, en demander l'autorisation à la Trésorerie. En pratique, il est admis que les dépenses pour des objets déjà approuvés et ne dépassant pas le montant déjà approuvé par la Trésorerie n'ont pas besoin d'une autorisation nouvelle de la Trésorerie, à tnoins que cette dernière n'ait fait connaître expresséinent son intention de supprimer ou de réduire la dépense. Mais si le service se propose de s'écarter de la pratique suivie jusqu'alors — par exemple, de nommer un employé de bureau supplémentaire, ou de construire un ouvrage nouveau, etc. — l'approbation expresse de la Trésorerie doit être sollicitée &i obtenue préalablement. Le Service ne peut pas se Q,ov\i(in{ev du vote du crédit par le Parlement. Ce ?i'est pas à lui qu'il a été octroyé. Par exemple, la Chambre des Communes a voté des crédits pour le personnel d'un service en augmentation sur les crédits de l'année précédente, conformément aux estimâtes présentés par le service. Le fait que la Trésorerie a approuvé Yestimate soumis à la Chambre des Communes n'autorise pas le service intéressé à augmenter le personnel. Il faut, en outre, obtenir l'approbation de la Trésorerie ^

En résumé, les pouvoirs de contrôle de la Trésorerie sur l'ensem-ble de la gestion financière, de tous les services de l'Etat ont leur base dans la signification particulière donnée au crédit budgétaire, à l'appropriation 2.

IIL — Il n'est pas du tout question de modifier cette partie de la théorie de Yappropriatioîi.

Ce qui, à l'heure actuelle, est demandé instamment, c'est dabord nu regroupement rationnel des chapitres, de manière à faire apparaître nettement le coût global d'un service déterminé : en d'autres fermes, on voudrait savoir par ce moyen si l'efficacité d'un service corr(S[.ond à la dépense qu'il entraîne; pour cela, il faut procéder à une nouvelle classification systématique des objets de dépenses publiques. — De plus, on demande que le pouvoir de virement dans l'intérieur d'un chapitre soit surveillé non pas seulement par la Trésorerie, mais, en outre, par le Comp trotter and Auditor General : celui-ci devrait faire un rapport à la

1 . W. Blain, Report of the Committee on National Expenditnre. 1902, p. 3.

2. A la règle de la spécialité budgétaire se rattache la théorie des appropriations in aid. Il en sera parlé plus loin, à l'ocrasion de la théorie de Vunivei^salité budgétaire. Y. infra, le contrôle préventif de l'engagement des dépenses. — Jèze, R. S. L. F., 1917, p. 475 et s.

126 , FIXATION BES MESURES PINANCfÈRES (DÉPENSES)

Chambre des Communes ea vue de réclamer une autorisation formelle de la Chambre toutes les fois qu'il estimerait que le virement projeté constitue une modification sérieuse du programme de dépenses arrêté par le Parlement 1.

La France.

En France, la spécialité budgétaire a suivi les vicissitudes de Thistoire politique. Une plus grande spécialité a toujours coïncidé avec le développement des libertés politiques ^. — Le crédit a été considéré comme une faculté de dépenses.

Sous le Consulat et sous \q premier Empire, régime de pouvoir absolu, le Corps législatif votait le budget e?2 bloc ei silencieusement. C'est le procédé de V abonnement dans toute sa brutale simplicité. — Avec la Restauration, on réclame et on obtient des garanties. La loi du 25 mars 1817 (art. 451) établit la spécialité par ministère ^. En pratique, le Gouvernement en usa librement grâce à ce texte. Le parti libéral ayant fait entendre les plus vives plaintes, de Villèle y donna satisfaction partielle avec l'ordonnance du i^"^ septembre 1827. Au vote par ministère, l'ordonnance substitua le vote par sectionde ministère. — Après la Révolution de 1830, sous le Gouvernement de Juillet, c'est-à-dire après le triomphe du parti libéral, la loi du 29 janvier 1831 consacra la spécialité par chapitre. — La Constitution du \i janvier 1852 avait maintenu la spécialité par chapitre. Mais un large pouvoir de contrôle reconnu au Corps législatif était en opposition trop manifeste avec la restauration du principe d'autorité et la prédominance de l'Exécutif, pour pouvoir subsister. Aussi reprit-on Téternelle objection contre la spécialité : l'administration passe au Parlement. Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 ramena donc la spécialité budgétaire au vote j^dr ministère. Et ce fut le système qui resta en vigueur pendant toute la durée du second Empire : le principe de la spécialité, — lorsque à partir de 1861 on l'inscrivit dans les textes, — ne fut jamais sincèrement appliqué. Le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 semble accorder la spécialité par sections. Mais cette spécialité comportait le droit de virement, c'est-àdire la faculté pour les ministres de transporter les crédits d'un même ministère, d'une section sur une autre (S. G. du 31 déc. 1861, art. 2) ; la spécialité n'était donc pas obligatoire; elle était donc illusoire. De même, le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, en accordant la spécialité par chapitres, réserva le droit de virement des ministres. — W Assemblée nationale de 1871 affirma que la spécialité est exclusive du droit de virement ; elle donna, par la loi du 16 septembre 1871 (art. 30), à la spécialité par chapitre sa véritable valeur en supprimant le droit de virement.

1. Seventh Report of the Select Com. on Nat. Exp., 31 juillet 1918, n» 98, p. VIII, n» 29. t:.- r;:-^--4-%

•2. Pour les détails, Jèze, Le Budget, p. 373 et suiv.

3. Sur les difficaltés d'application de la loi de 1817, voyez Jèze, Le Budget, op. cit. p. 374.

Lk SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE 127

Le système actuellemenl en vigueur est celui de la loi du 16 septembre 1871 : la spécialité existe par chapitre, sans droit de virement de chapitre à chapitre ; en principe, le crédit est une autorisation de dépenser et non pas un orr/re de dépinser.

Depuis 1871, la législation n'a pas varié, mais le nombre des chapitres a considérablement augmenté. L'elFort a consisté, depuis 1871, à classer les matières et à ne faire entrer dans un même chapitre que « des services corrélatifs ou de même nature ». D'ailleurs, on n'a guère réussi à faire an classement rationnel et un groupement par services (V. infra). La principale conséquence pratique a été que le total des subdivisions, qui était de 338 en 1872, de 400 en 1877, de 1.091 chapitres en 1911, de 1.726 en 1921 rien que pour le budget^énera/ordinaire des dépenses non compris les budgets annexes, le budget extraordinaire et le budget spécial.

D'autre part, avec le développement du Gouvernement parlementaire et la prépondérance croissante des Chambres sur l'Exécutif, les cas où le crédit est un ordre de dépenser deviennent plus nombreux.

Ceci posé, étudions : l'' la signification au. principe de la spécialité ; 2° les exceptions au principe ; 3° la sanction du principe,

L — Le principe de la spécialité. — Pour bien comprendre la portée du principe de la spécialité en France, il convient de l'envisager sous ses trois aspects :

1° Le crédit budgétaire est une autorisation de dépenser.

2° Interdiction d'effectuer des virements d'un chapitre à un autre ;

3° Interdiction d'affecter à un service particulier plus de fonds qu'il n'en est alloué dans \q chapitre afférent à ce service ;

Première règle. — Le crédit budgétaire est une autorisation de dépenser et non pas un ordre ^ Cette règle a été affirmée très nettement par le ministre des finances en 1911 ~.

« Le ministre des finances, disait M. Kiotz, a le devoir de s'élever contre une théorie qu'il juge tout à fait dangereuse et qui consisterait à dire à la Chambre : « Le I^arlement a inscrit un crédit de 1.500.000 francs au budget de 1910; coûte que coûte, il faut employer intégralement le crédit puisqu'il a été inscrit ». Le Parlement a voté des crédits importants, et j'ai souvent entendu des collègues me dire : « Nos commettants auraient dû toucher les sommes attribuées par des lois spéciales et s'élevant par exemple à 7 ou 8 millions ; on n'a distribué, au cours de l'année dernière, que 3 millions et demi ; on a eu tort de ne pas dépenser intégralement le crédit » ... Je croyais et je persiste à croire dangereux que l'on considère dans la Chambre et dans le pays que les crédits votés par le Parlement doivent être intégralement employés ». — Cette déclaration a été approuvée par tout le monde. Le rapporteur général de la

1. Gpr. sur ee point Jèze, Le Budget, P- 126, et su/)ra, p. 46 et s. ; Laferrière, Portée juridique de Vinscription d'un crédit à un chapitre budgétaire, dans R. S. L. F., 1917, p. 106 et s.

2. Chambre des députés, 2» séance du 2 décembre 1911, J. 0., 3 décembre, Débats, p. 3^51.

128 FIXATION DES MESURES FINANCIÈRES (dÉPENSES)

Commission du budget a tenu à ajouter : « Je n'ai jamais soutenu, et personne ici d'ailleurs, la théorie qui consisterait à demander l'épuisement intégral des crédits. Au contraire, il est de bonne administration que, dans tous les services, des annulât. ons puissent se produire pour venir dans une certaine mesure nu devant des crédits supplémentaires ». — Le député Briquet, qui avait semblé critiquer le ministre, a renchéri : «Je n'ai pas soutenu ici cette hérésie financière, qu'il fallait, coûte que coûte, dépenser les crédits jusqu'à leur épuisement ».

La règle n'est pas aussi absolue qu'elle le paraît au premier abord. Elle doit être combinée avec les principes du gouvernement parlementaire. Lorsque le Parlement exprime la volonté qu'une dépense soit faite en vue d'un certain service et de Textension à donner à un certain service, le gouvernement a le de\o\Y politique de se conformer à Tordre des Chambres : en France, dans le régime politique actuel, ce sont les Chambres qui dirigent la politique du gouvernement. Si donc, en votant un crédit, les Chambres y ont attaché cette signification que le crédit devrait être intégralement employé, le ministre a le devoir de dépenser jusqu'à épuisement du crédit.

Naturellement, il faut supposer que les dépenses faites pour épuiser le crédit restent légales, l^or exemple, dans l'adaire di&cntée à la Chambre des députés en 1911, le Parlement avait voté un crédit de 1.500.000 francs pour l'amélioration des retraites des ouvriers mineurs. Or, l.i loi du 31 mars 190.3 fixe les conditions pour avoir droit à pension ou à allocation, et la loi du 17 avril 4906 déterniine les conditions de réversibilité de l'allocation ou du supplément de pension sur la tête du conjoint survivant. Un député demandait que, sur l'excédent disponible du crédit de 1.500.000 francs, le ministre prît les sommes nécessaires pour accorder une pension à certaines veuves d'ouvriers mineurs qui ne pouvaient pas se réclamer du bénéfice de la loi de 1903. La dépense aurait alors eu pour objet non pas une majoralion de pensions, mais l'attribution de secours gracieux ovi de pensions en dehors des conditions prévues par la loi. C'aurait été ou bien viokr la règle même de la spécialité budgétaire, puisque l'intitulé du chapitre budgétaire portait : « amélioration des retraites des ouvriers mineurs » ; ou bien violer les lois de 1003 et de 1906 sur le droit à pension des ouvriers mineurs et de leurs conjoints survivants.

Deuxième règle. — laterdiction d effectuer des virements.

La règle posée par la loi du 1,6 septembre 1781 est formelle: « Le budget est voté par chapitre. Aucun virement de crédits ne peut avoir lieu d'un chapitre à un autre » (art. 30). — Le ministre ne peut donc pas transporter les ct*édits d'un chapitre à un autre. Mais, à l'intérieur d'un même chapitre, n'a-t-il pas toute liberté pour faire la répartition du crédit comme il l'entend ? Pendant longtemps, on a discuté sur ce point. Les Commissions des finances et la Cour des comptes estimaient qu'il serait incorrect, de la part du Gouvernement, d'engager une dépense />o?/r un objet nouveau, même dans la limite des crédits volés, sans avoir obtenu l'assentiment préalable des Chambres. — Depuis la loi du 30 avril 1920, article 125, cette interprétation ne s'impose- t-elle pas ? Les lois de finances contiennent, en efl'et, la clause de style suivante : « Il est interdit aux ministres de prendre des

LA SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIUK 129

mesures nouvelles eiUraînant des augmentations de dépenses iriipiitables sur les crédits ouverts par les articles... et qui ne résulteraient pas de l'application des lois antérieures ou de dispositions de la présente loi. — Les ministres ordonnateurs et le ministre des finances seront personnellement responsables des décisions prises à rencontre de la disposition ci-dessus ». — En sens contraire, on peut dire que ce texte ne vise que les mesures nouvelles entraînant des augmentations de dépenses. Toutefois, Fespritde la réforme est bien dans le sens de l'interdiction.

Une autre question subsiste : Lorsque le Parlement a indiqué au Ministre son sentiment sur la façon dont un crédit ?îe devra /?«s être employé, y a-l-il pour lui obligation de se conformer à la volonté ainsi exprimée ^ Les Commissions des finances et la Cour des comptes répondent affirmativement.

En réalité, à mon avis, il y a deux spécialités : la spécialité juridique (par chapitres ou interdiction de prendre des mesures nouvelles) et la spécialité politique (subdivisions du chapitre sans mesures nouvelles). La distinction est importante. La spécialité juridique est sanctionnée incontestablement par ia responsabilité civile des Ministres. La sanction de la spécialité politique n'est pas la responsabilité civile ; c'est exclusivement la responsabilité politique, c'est-à-dire la perte du pouvoir. — La Cour des comptes estime qu'une dépense, faite en contravention aux intentions du législateur, quoique dans ia limite des crédits, doit être considérée cotnme rentrant dans la catégorie des paiements faits sans crédit'^. Cette interprétation n'est-elle pas trop sévère? La spécialité rigoureuse, avec la sanction de la responsabilité civile, n'existe pas, me semble-t-ii, pour cette hypothèse. C'est un cas de spécialité politique.

Au surplus, ces questions n'ont eu jusqu'ici et n'auront jamais sans doute aucune importance pratique: la responsabilité civile des ministres n'est qu'une formule sans efficacité.

La loi de finances du 28 décembre 1895 prescrit, par son art. 54, § 1, de présenter à la Chambre des députés le budget des dépenses « avec ses divisions en chapitres et articles et, s'il y a lieu, en paragraphes » ; cela ne vise que la présentation et non le vote.

On a proposé la substitution du vote par article au vote par chapitre. Celle modification de notre législation financière est très contestable. Le budget ordinaire contient plus de 1.700 divisions, ce qui constitue une spécialité légaleirhs suffisante pour assurera la Chambre un large contrôle. — En outre, ce contrôle est renforcé très efficacement par les règles du gouvernement parlementaire et l'obligation politique des

1. Pour les précédents (affaire du transport des réiugiés espagnols de 1^76, notamment) cpr. JÈZE, Le Budget, p. 3S5 et suiv. 2 V. infra.

JÈZE, Comptabilité. 9

ministres de se conformer aux indications de la majorité touchant les articles et paragraphes. Aller plus loin, ce serait faire passer Tadministration aux Chambres ; ce serait aussi rendre plus difficiles les évaluations budgétaires, favoriser le gaspillage des administrations et préparer le développement des crédits additionnels *.

Des virements, il faut rapprocher les fausses imputations de crédits qui, lorsqu'elles sont volontaires, constituent des virements véritables et, par suite, des violations certaines de la règle de la spécialité. Mais il faut se garder de croire que toute fausse imputation cache un virement. Le développement de la spécialité et l'accroissement du nombre des chapitres multiplient les chances d'erreurs en matière d'imputation. Volontaires ou non, ces erreurs devront être corrigées après coup (D. 1862^ art. 48). Ces rectifications donnent lieu â àes virements de comptes (Certificats de réimputation).

Troisième règle. — Interdiction d'affecter à un service particulier plus de fonds qu'il nen est spécifié dans le chapitre afférent à ce service.

On trouve dans les textes plusieurs applications de cette idée, qui eu font bien apparaître la portée.

lo « Il est interdit aux Ministres d'accroître, par aucune ressource particulière, le montant des crédits aiïectés aux dépenses de leurs services respectifs » (Art. 3, ordonnance du 14 septembre 1822, et art. 43, | 1 du décret du 31 mai 1862). — Tous les ministères peuvent être amenés à réaliser des recettes : vente de vieux papiers, de vieilles ferrailles, de meubles hors service, etc. On doit inscrire au budget général, en recettes, le produit à provenir de ces aliénations, car les services doivent remettre ces objets à l'administration des domaines qui les fera vendre et versera le prix de la vente au Trésor (D. 1862, art. 43, § 2). C'est la règle, qui sera étudiée plus loin, de V universalité des dépenses ; elle se rattache étroitement à la théorie de la spécialité budgétaire (Cpr. D. 1862, art. 44 et s.).

2o Des établissements spéciaux dirigés par TEtat (haras, dépôts d'étalons, écoles nationales vétérinaires, écoles nationales d'agriculture, etc.) donnent des produits qui sont consommés sur place en nature. La valeur de ces produits devra être prélevée sur les crédits budgétaires (D. 1862, art. 51).

30 II est certains départements ministériels auxquels il est très fadle de tourner la règle et d'augmenter indirectement leurs crédits. Ce sont les ministères de la Guerre et de la Marine. Ils possèdent, dans les magasins et arsenaux, des réserves considérables de matériel, qu'ils pourraient employer, en partie, pour le service courant,