LES CRÉDITS ADDÏTIONNKLS EN ITALIE

constate, et cela di'is qu'il s'en aperçoit, sans attendre l'époque de la reddition d«9 comptes '.

L'ensemble de ces mesures est assez efficace. Le 25 avril 1021, clans son budget speech, Mr. Austen Chamberlain, exposait à la Chambre des Communes, que ses prévisions de dépense pour 1920-21 avaient été de £ 1.184 millions et que les dépenses réelles s'étaient élevées à £ 1.!9o millions; Fexcédent de dépenses avait donc été seulement de £ 11 millions (275 millions de fr.) environ. C'est un pourcentage très faible : « Aucun ministre des finances au monde, ajoutait-il, n'a de conseillers plus avisés et plus prudents, pour l'aider à établir ses évaluations, que le Chancelier de l'Echiquier » ^.

IL — Italie.

En Italie ^, les virements sont interdits. On pratique le système des crédits pour dépenses imprévues. Il est alloué, chaque année, par les Chambres, deux crédits spéciaux : « fonds de réserve pour les dépenses imprévues », et « fonds de réserve pour les dépenses obligatoires et d'ordre )>. La loi du budget donne chaque année une nomenclature des dépenses qui peuvent seules être couvertes par le « fonds de réserve pour les dépenses obligatoires et d'ordre », quand les sommes inscrites aux difl'érents chapitres du budget sont insuffisantes. S'il s'agit de dépenses facultatives, supplémentaires {spese maggiori) mais non nouvelles (spese nuovo, en V absence des Chambres un décret royal ouvre provisoirement les crédits par imputation sur le fonds de réserve pour les dépenses imprévues, sauf ratification ultérieure par les Chambres.

D'autre part, de 1883 à 1913, dans l'intérêt de l'unité budgétaire, la plus grande partie des modifications de crédits et des ratifications de crédits étaient inscrites dans un budget rectificatif voté au milieu de l'année financière (loi de rectification du budget, legge di assestamento del bilancio <.

La loi du 26 juin 1913 a supprimé le budget rectificatif "*, à raison de la complication, des lenteurs, de l'affaiblissement du contrôle parlementaire, qui résultaient de la division de la discussion budgétaire en deux phases ; de plus, le temps laissé au Sénat pour exercer son contrôle financier était réduit ci néant. En outre, le Gouvernement

1. 9lh Re-pori (Procédure of the House) from thc Select Committee on National Expenditure, 1918, n» 121, p. 8.

3. Four les détails. Jèze, Le Budget, p. 462 et s. ; De Cupis, Legge sulV amm.. del patrimonio doi.lo Stato, 3» é 'ition, op. cit., II, p.

4. Gr. JÈzÉ. Ln suppression de la loi de rectification du budget en Italie, dans R. S. L. F. 191 i, p. 435 et s. ; Flora, Se. délie Finanze, 6« éditioD, 1921, p. 105 et s.

150 FIXATION DKS MESURES FINANCIÈRES (dÉPENSES)

n'hésitait pas, pour donner au Parlement et au pays rillusion de Téquilibre, à réduire les dépenses et à exagérer les recettes dans le budget de prévision, sauf à faire les corrections nécessaires dans le budget rectificatif en invoquant des événements imprévus. Enfui, le budget rectificatif n'avait produit aucun des bons résultats qu'on en attendait en 1883.

Aujourd'hui, on procède par demandes spéciales de crédits additionnels. Dans son exposé financier le ministre fait connaître, avec documents justificatifs annexés, la situation des crédits et les modifications qui y ont été apportées.

IIÎ. — Sifstème prussien.

En Prusse, la nouvelle constitution républicaine reconnaît au" Gouvernement le pouvoir de faire des dépenses sans crédit ou au delà des crédits, en cas de nécessité urgente et imprévue ; l'autorisation pourra être demandée après coup an Landtag. — Pour empêcher les abus, la QiOn?,\\i\\\\Qn prussienne (art. 67, al. 2) prescrit simplement que Tautorisation préalable du ministre des finances devra être obtenue. Art. 67 : « l^Les dépassements de crédits et les dépenses en dehors du plan budgétaire doivent être soumises pour ratification à la Diète dans le courant du prochain exercice. — 2» Les dépassements de crédits et les dépenses non prévues doivent être présentées pour autorisation au ministre des finances. L'autorisation ne peut être accordée que dans des cas dune nécessité urgente et imprévue. » — Pour assurer le maintien de Téquilibre budgétaire, l'arlicle 66 prescrit : « Toute proposition de ta Diète qui prévoit des dépenses supplémentaires en dehors du budget ou qui entraînerait de pareilles dépenses pour l'avenir, doit indiquer la façon de couvrir l'excédent ».

La Constitution de l'Empire allemand {{\ août 1919} ne contient pas de disposition de ce genre *.

ÏV. — Système français.

En France, la solution a beaucoup varié, à raison de l'antagonisme qui n'a pas cessé d'exister entre l'Exécutif et les Assemblées ; les variations de la législation sur les crédits additionnels coïncident avec le triomphe de l'un ou des autres, avec l'accroissement ou l'afiaiblissement de la prérogative du Chef de TExéculif. Le point de départ a été la loi du 25 mars 1817 ; le point d'arrivée est la loi du 14 décembre

1. Pour la pratique en Prusse et dans l'Empire allemand (avant 1918 , p. 477 et s. ; aux Etats-Unis, voyez Jèze, Le Budget, p. 456 et s ; The need for a national budget, 1912, p. 79 et s. ; eà Belgique, p. 469; eu Suisse, p. 474 et s. ; en Russie (avant 1917), p. 486 et s. ; en Turquie, p. 488.

LKS CUÉDITS ADDlTIONiNELS KN rRANCK 151

1871). C'est dans cet inlervallo d(3 plus de soixante ans qu'un système compliqué s'est dégagé avec peine, pièce par pièce, morceau par morceau ^ il n'est pas très efficace.

On peut distinguer trois phases : i° Avec l'introduction en France du gouvernement parlementaire (1814-1851), la règle de l'aulorisalion préalal)le finit par l'emporter; mais avec des exceptions pour les cas urgents et pour les dépenses de certains services nécessaires. — 2» Avec Féclipse du gouvernement parlementaire (1852-1870), la règle de rantorisalion préalable s'efface. On pratique \e syslème des virements; le gouvernement peut transporter, en cours d'exerrice, le crédit de tel chapitre au crédit de tel autre chapitre du même ministère. Ces virements ne sont soumis à aucun contrôle du ministre des finances. D'autre part, pour assurer l'unité, le corps législatif vole chaque année un budget reclificatif. — 3^ Avec la réapparition du gouvernement parlementaire, les virements sont supprimés et le budget reclificatif disparaît aussi (1. 10 septembre 1871, art. 30) : l'on revient à la règle de l'autorisation préalable, avec des exceptions pour les cas d'urgence et pour les dépenses de certains services nécessaires.

La loi du 16 septembre 1871 était imparfaite. Elle proclamait le droit de contrôle du Parlement et limitait l'Exécutif ; mais elle ne précisait pas suffisamment « les cas extraordinaires et urgents » dans lesquels le Gouvernement pouvait, en t absence des Chambres, ouvrir des crédits additionnels pour services non prévus au budget. Elle ne déterminait pas, non plus, d'une manière assez exacte, les cas d absence des Chambres et le point de savoir si le droit du Gouvernement d ouvrir par décret des crédits additionnels s'appliquait à tous les cas de prorogation des Chambres, notamment au cas de dissolution.

Au cours du conflit commencé le 16 mai 1877, et après la dissolution de la Chambre des députés, le Gouvernement du maréchal de Mac- Mahon, donnant Ix la loi de 1871 une interprétation extensive, rendit des décrets d'ouverture de crédits additionnels pour des sommes importantes. Lorsque les éleclions du 14 octobre et le ministère du 14 décembre 1877 eurent assuré le triomphe de la Chambre des députés sur les Ministres et sur le Président, on attaqua violemment la légalité de ces décrets et l'on songea à restreindre les pouvoirs de l'Exécutif. L'une des mesures prises dans ce but est relative aux crédits additionnels (1. 14 décembre 1879).

Le régime actuellement en vigueur est celui de la loi du 14 décembre 1879.

Le principe est « qu'il ne peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d'une loi » (art. l*^»').

1. Pour l'histoire détaillée, en France, «ies crédits addilionnels jusqu'à nos jours, voyez JÈZE, Le Budget, p. 414 et s.

152 FIXATION DES MESURES FINANCIÈRES (dÉPENSES)

Cette règle, lorsque le Parlement est réunie est presque absolue ; elle ne comporte que de rares exceptions, prévues par des textes législatifs formels, dans lesquelles les crédits peuvent être ouverts par décret.

Voici les principales exceptions : 1° Art. 14, loi de finances du 26 février 1887 (exploitation de C administration des monnaies et médailles) ; — 2^ loi du 18 juillet 1892, art. 29 (service des dégrèvements et non valeurs sur contributions directes) ; — 3" loi de finances du 28 décembre 189o, art. o8 (dépenses secrètes intéressant la défense nationale jusqu'à concurrence de 2 millions).

Lorsque les Chambres ne sont pas en session, on distingue :

a) Si l'absence des Chambres est le résultat d'une prorogation autre que celle qui est définie par le premier paragraphe de Car t. 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, les crédits additionnels, de quelque nature quils soient, ne peuvent pas être ouverts par décret. — Cela comprend trois cas : les Chambres se sont ajournées ellesmêmes pour quelques jours ; ajournement des Chambres par le Président de la République ; dissolution de la Chambre des députés.

b) Si les Chambres sont absentes par prorogation au sens du % 1 de fart. 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (clôture normale de la session), des crédits additionnels \ieuyeni exceptionnellement èlre ouverts par décret, à trois conditions :

Ire condition. — Il faut que les crédits additionnels s'appliquent à certaines catégories de dépenses. — La loi de 1879 dislingue, à cet égard, suivant que les dépenses à engager se rapportent à des services prévus ou à des services non prévus au budget,

A. Dépenses pour services prévus au budget. ~- Les crédits additionnels portent ici le nom de crédits supplémentaires (art. 2, § 1). La loi distingue entre les services votés à crédits évaluatifs, elles services à crédits fixes, limitatifs {supra, p. 132)

a) Services votés. Ex. : dette publique, pensions civiles et militaires, frais de justice criminelle^ achats de fourrages pour les chevaux, subventions à la marine marchande, etc. — Si, en l'absence des Chambres, les prévisions budgétaires sont dépassées, sans que ce dépassement résulte d'une modification dans la îiature du service, le Gouvernement pourra ouvrir, par décret, des crédits additionnels. — Les services votés sont limitât ivement énumérés, chaque année, dans un tableau annexé à la loi de finances (L. 1879, art. 2 | 1, art. 4 | 1 et art. 5 I 1 combinés). Ce tableau contient une liste très longue de services votés.

P) Services à crédits limitatifs. Ex. : traitement du personnel de chaque ministère, constructions navales neuves, etc. — En aucun cas, et quelle que soit l'urgence, le Gouvernement ne peut, par