LES CRÉDITS ADDITIONNELS EN FRANCE

décret, ouvrir, pour ces services, des crédits additionnels. Si les circonstances élaient Icllemenl urgentes qu'il y aurait péril en la demeure, il serait nécessaire de convoquer extraordinairemcnt les Chambres (l. 1870, art. 5§ 1).

B. Dépenses pour services non prévus au budget. — Les crédits additionnels destinés ;\ couvrir ces dépenses portent le nom de crédits extraordinaires. Ils sont de deux sortes • ou bien ils ont pour objet la création d'un serutce nouveau ; ou bien ils ont pour objet simplement une dépense nouvelle (art. 2, | 2). Gomme exemples de création dun service nouveau, on peut citer les crédits ouverts pour des travaux de fortification ou pour l'accroissement de relTectil" et du matériel de l'armée. Comme exemples de besoin nouveau^ on peut citer les dépenses nécessitées par la réception de souverains étrangers, ou par des funérailles nationales, par des secours aux victimes d'une catastrophe (inondation, tremblement de terre, etc.).

a) S'agit -il d une dépense ayant pour objet la création d'un service nouveau, quelles que soient Turgence et l'utilité de la dépense, le crédit ne pourra jamais être ouvert que par le Parlement (art. 5. § 2). — P) S'agit-il d'une dépense ayant pour objet la satisfaction d'un besoin nouveau^ le Gouvernement pourra ouvrir, par décret, les crédits extraordinaires nécessaires (Art. 2, § 2, art. 4 et 5, § 2 combinés).

2^ condition. — Les décrets d'ouverture de crédits additionnels doivent être rendus en Conseil d'Etat, après avoir été délibérés et approuvés en Conseil des ministres (art. 4).

3^ condition. — Les décrets d'ouverture de crédits additionnels doivent être présentés à la sanction des Chambres dans la quinzaine de leur plus prochaine réunion (art. 4 in fine).

La sanction de toutes les règles qui précèdent sur les crédits additionnels consiste dans la responsabilité politique ou juridique des ministres : si les ministres ne s'y conforment pas, il y a dépense engagée sans crédits ou au delà des crédits. Il y a lieu d'appliquer les mesures prises par la loi soit \iO\\ï prévenir., soit pour réprimer les engagements de dépenses au delà des crédits votés {comptabilité des dépenses engagées, responsabilité ministérielle) ^.

IL — En même temps qu'elle a pris des précautions contre l'Exécutif, la loi du 14 décembre 1879 a maintenu les dispositions prises par les lois ou règlements antérieurs pour prévenir la rupture de l'équilibre budgétaire :

1. V supra, p. 135, et infra.. A ce propos, il y aara à parler des bills d'indemnité qui sont demandes aux Chambres sous forme de crédits complémentaires lors de ia loi des comptes.

154 FIXATION DES S!ESURES FINANCIÈRES (dÉPICNSES)

1») groupement par le ministre des Finances des crédits additionnels pour un mois au moins (Arrêté du Président du Conseil du 1^''" avril 1871, art. l^^; loi du 12 août 1876);

2») indication des voies et moyens (L. 14 déc 1879, art. 4, § \ in fine). Cette indication n'a aucune efficacité ; au lieu d'augmenter les recettes du budget jusqu'à concurrence des dépenses nouvelles, on se borne à dire : (( Il sera pourvu aux dépenses au moyen des ressources générales du budget de rexercice .. »

3°) En 1876, la Commission du budget a obtenu du ministre des Finances quà tous les projets de loi concernant les crédits additionnels on joindrait, en annexe, un relevé des suppléments déjà votés et un état de situation des exercices en cours. Déjà une loi de 1849 — non appliquée — prescrivait l'affichage, dans le palais législatif, d'un tableau des suppléments de crédits sur le budget en cours.

4°) Enfin, les lois de finances du 26 décembre 1908 (art. 39), du 12 août 1919 (art. 37) et du 30 avril 1921 (art. 41) ont chargé les contrôleurs des dépenses engagées de surveiller les demandes de crédits additionnels : a) ils doivent adresser, à la fin de chaque trimestre, au ministre des finances et au ministre intéressé, un tableau des suppléments de crédits que létal des engagements de dépenses peut rendre nécessaires au cours de l'exercice (l. 1908, art. 39) ; — 6) de plus, les demandes de crédits additionnels de toute nature adressées au ministère des finances doivent (Mre accompagnées de l'avis du contrôleur (art. 41, loi de 1921) ; — c) en 1921, le minisire des finances a promis aux Chambres que les rapports des contrôleurs des dépenses engagées seraient communiqués aux commissions financières des Chambres, qui pourront ainsi surveiller la consommation des crédits et empêcher les crédits additionnels abusifs ^

III — L'efficacité pratique de toutes ces mesures n'a pas jusqu'ici été très grande.

1^ Au point de vue constitutionnel^ les règles ne sont pas observées : a) En cas de crise, le Gouvernement n'hésite pas à engager des dépenses additionnelles sans crédit; tout au plus, sollicite-t-ii l'assentiment des commissions des finances de la Chambre et du Sénat ou plus simplement du président et du rapporteur général de ces commissions. C'est ce qu'il a fait en 1897 pour la fabrication du canon de 75 ; en 1898 lors de l'incident de Faciioda ; en 1906 pour la crise du Maroc ; de 1905 à 1913, le Gouvernement a engagé ainsi plusieurs centaines de millions de dépenses nouvelles. Après coup, le Parlement a approuvé ^.

1. Proposition Louis Marin, Chambre, 28 novembre 1921, 00 3419.

2. G. JÈZE, Le Budget, 1910, p. 434 et s. ; et les articles .lans la R. S. L. F., 1906. p. 21 et s. ; 1907, p. 1 et s.; 1913, p. 126 et s. — Pour l'incident de 1897 (canon de 75), G. JÈZE, Les Finances de guerre de Is, France, 1915, p. 462 et s.

Lies CRÉDITS ADDITIONIVELS EN FRANCE 155

La grande guerre de 1914-18 n'a fait qu'aggraver ces mauvaises liabiludes ^ En 1921, les Chambres ont été saisies, par un premier cahier de crédits additionnels pour 1920, d'une demande de 2.716 millions de francs modifiant 573 chapitres du budget, et dont plus de 700 millions avaient été engagés Qi même payés sans autorisation du Parlement; puis, par un deuxième cahier, d'une demande de 475 millions de ïi\ dont la plus grosse partie avait aussi été engagée et payée sans crédits. Au total, pour le seul exercice 1920, le Parlement a voté onze lois de crédits additionnels pour un total de 4.796 millions de francs ". Gela a fait scandale -^

ù) En temps normal, très souvent les crédits sont demandés pour payer des dépenses déjà engagées ou même pour régulariser das paiements ellectués. Ainsi en 1921, sans crédits, le gouvernement a rétabli l'ambassade du Vatican. Le gouvernement n'ignorait pas Thoslilité de la majorité du Sénat à cette mesure. Il a voulu lui forcer la main. — Il est fait aussi abus du pouvoir d'ouvrir des crédits par décret en l'absence des Chambres : le Gouvernement ouvre ces crédits à la veille de la réunion des Chambres.

2'^ Au point de vue financier, la règle d'après laquelle les voies et moyens doivent être indiqués pour couvrir les crédits additionnels n'est pas observée. — Le groupement des crédits additionnels n'a pas toujours lieu.

Tout ceci fait que les crédits additionnels demandés par le Gouvernement atteignent des sommes considérables. Avant la guerre de 1914-18, 388 millions de francs, en 1885 ; assez fréquemment 250 millions ; ordinairement 150 millions; rarement ils étaient au-dessous de 100 millions ^ — Depuis la guerre de 1914-18, c'est pdiV milliards que l'on compte (V. supra, p. 155).

1. Au début de la guerre de 1914-18, une loi du 5 août 1914 moditiant la loi de 1879 avait autorisé le Gouvernement, ■pendant la. prorogation des Chambres, à ouvrir, pariiecreten Conseil d'Etat après déiiiîératiou et approbation du conseil des ministres, les crédits -additioiipels [supplumeniaires et extraordinaires) nécessaires ai,x besoins de la défense nationale, même s'Us correspondaient à es services destinés à la création d'un serrice nouveau. Ces déc ets d'ouverture de crédits indiqueraient les voies et moyens et autoriseraient la création et la réalisation des ressources extraordinaires nécessaires. Ils devaient être soumis à la sanction du pouvoir lé^MsIalif dans la quinzaine de la plus prochaine réunion dos (]hambres ». — Ce texte était inconsti'utionnel : la rédaction votée par le Sénat a'était pas celle votée par la Chambre; le ministre des finances, M. Noulens, en lis;int les textes à la tribune d.- la Chambre et à la tribune du Sénat s'était trompé de papier ! ~ Quoi qu'il en soit, il a été appliqué pendant les six premiers mois de la guerre : le Gouverne' ment s'étant très cavalièrement (on a parlé de coup d'Etat) débarrasse des Chambres. Une loi du 30 novembre 1915 a abrogé la loi. — Sur cette loi (inconslitutionnalilé, critique, application et abroijation), vovez G. Jèze, Les Finances de guerre de la France, R. S. L. F., 1915. p. 467 et s., p. 722 et s. ; 1916, p. 146 et s.