Discussion théorique

I. — Le budget contient des autorisations soit d'effectuer les recettes (l'impôt, soit d'engager ou de payer des dépenses ^ pour une période donnée. Il est naturel que le budget soit voté avant l'ouverture de la période budgétaire.

C'est la meilleure solution; ce n'est pas une solution qui découle nécessairement de la règle de l'autorisation préalable. En effet, il sulfilait que cliacune des dépenses ne tût engagée ou payée, que les recettes d'impôt ne fussent perçues qu'après autorisation, sans qu'il y ait lieu de recliercber si les autres dépenses, les autres recettes ont été autorisées. Dès lors, le vote des dépenses et des recettes en cours d exercice, pourvu qu'il soit préalable à l'engagement, au paiement ou à la perception, suivant les cas, respecte parfaitement la règle de l'autorisation préalable par le Parlement.

Toute la question est donc de savoir en quoi celle méthode est la plus avantageuse. Pourquoi ne vaut-il pas mieux voter le budget en cours d'exercice? pourquoi est-il préférable que le budget tout entier soit voté avant l'ouverture de la période budgétaire?

Il semble que le système du vote par acomptes ne soit pas sans avantages : il rapproche les prévisions budgétaires de la période d'exécution. Les pouvoirs publics, juqu'au derniei' moment, pourront rectifier leurs evaluatious primitives et obtenir ainsi un équilibre très stable, que ne viendront pas détruire plus tard des crédits additionnels pour dépenses imprévues. — Politiquement, le système des acomptes met plus complètement l'Exécutif dans la main des Chambres.

II. — Le vote du budget avant l'ouverture de l'exercice financier est le système préférable :

1° Il y a avantage à grouper en un bloc — le budget — le tableau de toutes les dépenses et de toutes les recettes ; il e^t très dangereux de voter les dépenses par morceaux, de ne pas voter l'ensemble des recettes, de ne [3as comparer l'ensemble des recettes à Tensemble des dépenses.

L'inconvénient du vote en cours d'exercice, c'est qu'il n'est pas autre chose qu'un système régulier de crédits additionnels, avec tous ses inconvénients constitutionnels et financiers. Le montant d'une dépense ne sera jamais arrêté définitivement. On multiplie les occasions de gaspillage.

î. Jèze, Le Budciet, p. 489 et s. ; Rapport général fait au nom de la Commission ^xlrapnrlemenlaire. J. 0., 27 novembr 1917, Annexes, p. 279 et s. % Sur la nature ae ces autorisations, voir supra, p. 29 et s.

2o Le budget est un plan de politique^ un programme de gouvernement pour une période donnée : il est utile que ce programme soit arrêté avant le début de cette période.

30 Le budget des dépenses peut réaliser des économies ou contenir des crédits pour le développement de certains services publics. Le budget des recettes, dans les pays qui pratiquent le système des adjonctions budgétaires, peut être la condition pour la mise en application des réformes fiscales jointes au ])udget. Si le budget est voté avant l'ouverture de Tannée financière, les économies, les extensions, les réformes fiscales s'appliqueront immédiatement.

IIL — En fait, dans tous les Etats civilisés, la règle du vote du budget avant l'ouverture de l'année financière est admise {France, Angleterre, Italie, Etats-Unis, Belgique, Prusse, Empire allemand, etc.). Mais partout, sauf les Etats-Unis \ il arrive souvent que le budget ne soit pas voté en temps utile.

IV. — Il a fallu imaginer des combinaisons pour parer à l'absence de budget. Il y en a deux principales : 1» permettre au Gouvernement d'ordonner le maintien du statu quo et la conservation du budget de la période expirée jusqu'au vote du nouveau budget ; 2» demander au Parlement des autorisations partielles. — Ce dernier procédé est celui qui cadre le mieux avec le rôle politique du budget, celui qui renforce le conti'ôle du Parlement sur l'Exécutif, qui lui garantit des convocations périodiques pour des sessions assez longues.

V. — L'autorisation partielle se présent-j sous deux formes : les votes d'acomptes, les douzièmes provisoires. — Dans le vote d'acomptes, l'autorisation partielle porte sur des sommes ; dans les douzièmes provisoires, elle porte sur des sommes et a,ussi sur la période de temps pour laquelle elle est donnée : un ou plusieurs mois ; d'où le nom de douzièmes provisoires.

Pratiquement, le procédé des acomptes ne peut s'appliquer qu'aux: dépenses, il ne serait pas pratique pour les recettes. Le procédé des douzièrrtes, aij contraire, u une portée générale : dépenses, recettes', observation faite que, pour les recettes, la limitation porte non sur les sommes à recouvrer, mais exclusivement sur le temps.

Tî. — Le système des douzièmes est préférable à celui des acomptes. Il est plus souple : il est plus facile de calculer le temps nécessaire pour achever le vote du budget, que de connaître très exactement les dépenses à faire jusqu'à cette époque ; avec le système des douzièmes, on pourra fixer assez largement les sommes à dépenser, puisqu'il y a l'autre limitation, à savoir le temps pour lequel l'autorisation est accordée.