ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE

Depuis la mort de Théodose P% la division du monde ro- . main en deux empires, celui d'Orient et celuid'Occident,élait 1 devenue définitive. L'unité n'avait cependant pas été absolument brisée; lorsque l'un des deuxempereurs mourait, le survivant redevenait le maître de tout l'empire, à moins qu'il ne donnât lui-même un successeur à l'empereur disparu, ce qui, d'ailleurs, était la réglée

Chacun des deux empires se divisait en un petit nombre d'immenses circonscriptions àppeÀées préfectures du prétoire, du nom du magistrat qui était placé à leur tête. 11 y en avait deux dans l'empire d'Occident, dont l'une se nommait la préfecture des Gaules; elle comprenait d'ailleurs, outre la Gaule, la Bretagne, l'Espagne et la Mauritanie Tingilane. Le préfet du prétoire des Gaules résidait à Trêves, jusqu'au momentoi^i \ l'avance des barbares l'obligea de se transporter à Arles. Ses pouvoirs étaient très larges*, et les pays qu'il gouvernait,^

i Otto Seeck, op. cit., t. P, n»» 1-5, p. 1-191.

* Les principales sources de renseignements sont ici î

lo Le Gode Théodosien {éd. Mommsen, Libri Theodosiai se.xdecim) et les ^ Commentaires de Jacques Godefroy sur ce code (édit. Ritter). — 2° La Notitîa di- J gnitotam et adûiinistrationum omnium tam civilium guam militarium in partibus Orientis et Occidentis (édit. Boecking ou Seeck); c'est une liste des ^ principaux fonctionnaires, rédigée entre les années 411 et 413. — 3° la Notitia pro- "' mnciarum et civitatum Gallix (dans Longnon, Atlas historique de la France, texte explicatif, p. 14); cette liste des cités de la Gaule a été sûrement rédigée j «près Tannée 375, et probablement au commencement du v^ siècle.

3 Gaudenzi, Sui rapporti tra Vltalia e l'impero d'Orienté, 1886, p. 7.

♦ Voyez, dans les Varix de Gnssiodore, VI, 3, une formule, inspirée sans doute j

formaient une immense étendue. La position du vice-roi des Indes, pour la couronne d'Angleterre, peut aujourd'hui fournir un point de comparaison, pour se figurer quelle était sa puissance. Les préfectures étaient divisées en diocèses, ayant chacun à leur tète un vicarhis du préfet du prétoire, sauf celui où résidait le préfet lui-même*. La Gaule proprement dite était divisée en deux diocèses, l'un dit Vioinensis^ et l'autre diœcesis Galliarum. Le diocèse était lui-même une circon^ scription très étendue, et il se subdivisait en provinces. Il y en <ivait, en dernier lieu, dix-sept en Gaule, dix dans le diocèse des Gaules et sept dans l'autre, que, pour cela, on appelait aussi diœcesis septem provinciarum. Elles étaient régies par (les gouverneurs, portant le nom générique de prœsides ou rectores^Qi exerçant, en principe, les mêmes pouvoirs : ils portaient pourtant des titres divers et avaient un rang honorifique «Mirèrent, souvenirs, le plus souvent, d'un état antérieur par lequel avait passé l'administration provinciale. Enfin, chaque province se subdivisait en un certain nombre de cimtatcsAox nous arrivons à un élément qui ne représentait pas seulement une circonscription administrative plus ou moins factice, mais un organe essentiel de l'État romain. Les cités avaient été véritablement les unités constitutives de l'empire ; et celuici, pendant les deux premiers siècles, n'était guère autre chose <]u'un Étatfédératif, où les cités représentaient de petits États en principe autonomes,, et où le pouvoir impérial figurait l'autorité fédérale. Puis, comme cela a été dit plus haut, les cités avaient peu à peu vu décroître leur autonomie; elles -étaient devenues surtout des instruments de l'administratiou impériale, mais elles étaient toujours la base de l'édifice.

Chaque civitas comprenait une ville, qui en était le cheflieu, et un territoire {territoriwn), généralement étendu, qui en formait la circonscription ^ Mais, bien que ce territoire

parles traditions de la chancellerie impériale, et où sont éniimérées les prérogatives du préfet du prétoire. On y lit en particulier ceci : « Quid est quod non Inbeat -commissum cujus est vel ipse sermo judicium? Pêne est ut lej:;es possit condcre ».

< Sur les mcaru, voir Otto Seeck, op. cit., t. Il, p. 65 et suiv.

2 M. Mommsen paraît avoir démontré que tout d'abord, sous la domination romaine, la civitas gauloise, conserva son ancienne organisation et sa division traditionnelle en pagi^ les hommes libres répartis sur tout le territoire ayant des droits égaux. Mais il est certain que l'organisation municipale romaine se substitua À cet état de choses, qui ne fut que transitoire (Mommsen, Hermès, XVI, p. 447

fût rattaché à Ja cité pour divers services publics, spécialement pour les impôts, et soumis dans celte mesure à i'autorité des magistrats de la cité, il ne faisait vraiment pas corps avec elle. La civùas aysLii ^nne organisation municipale complète, qui représentait pour elle un véritable gouvernement propre; le territoriiun, au contraire, comprenant des hameaux eu des bourgs {vici, pagi) et de grands domaines fonciers, n'avait pas d'organisation municipale*, et ses habitants n'étaient pas citoyens actifs de la cité dont ils dépendaient, cette qualité paraissant avoir été réservée à la population fixée et établie dans la ville et dans sa banlieue [stibiirbanum)- . Les grands domaines du territoire, désignés par les noms de saltiti;, passessiones \ semblent même placés en dehors de l'action des cités*. Le régime municipal romain avait, par là, un caractère urbain très prononcé; l'organisation municipale était un privilège des villes, et cela établissait une véritable

et suiv.; XIX, p. 316; — Blamenstok, Entstehùng des deuUchenlmmobiUareigenlhums, Innsbruck, 1894, p. 51 et suiv.).

IL» question cependant est discutée. Voyez, sur ce point, -Houdoy, De la condition et de V administration des villes chez les Romains, p. 204 et suiv. Letexte qui paraît le plus favoriser Topinion contraire à la nôtre est ce passage de- Salvien (v« siècle), De gUbematione Dei, V, 4: « Quœ enim sunt non modo urbes- »ed etiam munioipia atque vici, ubi non quot curiales fucrint tôt tyranni sint? .>. D'après cela, les vioi auraient eu des décurions, un sénat municipal. Mais le textft n'a pas cette portée. Salvien ne parle que des civitates, comme la. suite l'indique : « Quis ergo, ut dixi, locus est ubi non a principalibus civitatum viduarum et pupillorum viscera devorentur? » Par Je mot viai, il' veut designer les plus petitescités municipales. On avait d'ailleurs reconnu aux -vioi la personnalité civile à un d'acquérir et d'agir en justice, L. 73, §1, D., De légat., l; L. 1,§ 5, C. II, 58(59); et le pouvoir impérial pouvait toujours transformer un vicus en civitas. Voyez encore, en sens contraire, et comme attribuant aux vici et pagi une importance admi^ nistrative plus graïide et une organisation propre : Flach, Les origines de Vancienne France, t. II, p. 31 et suiv. ; — Biumenstok, Entstehùng d. Immobiliareig., p. ^26 et suiv. ; mais voyez aussi d'Arbo's de Jubainville, Recherches sur rorigine de la propriété foncière ^ des nom^ de Xieuœ habités en FrancCy p. 10.

2 Esmein, Mélanges d'histoire du droit, p. 309. Voyez, en sens ccntraire, Kuho, op. cit.. Il, p. 29 et suiv.

3 L. 33, C. Th., XVI, 2; L. 3, § 1, C. J., V, 27; L. 14, C. J., XI, 62; L. 28, § 4, G. J,, l, 3; — Esmein^ Mélanges dltisfoire du droit, p. 299 et suiv. — A )a fin du ive siècle, le recouvrement de l'impôt foncier dû par les grands propriétaires est opéré non plus par les curiales, mais directement par i'officium du gou- -v^erneur de Ja province ; les grauds domaines ne sont plus portés au cadastre de I» cité, mais ont un cadastre spécial (H. Monnier, Études du droit byzantin, dan» la Nouvelle revue histomctue de droit français et étranger, t. XVI, 1892, p. 336).

* Esmein, Mélanges, p. 299, 309 et suiv.; — Biumenstok, Entslehung d, Imm., p. 126.

LES INSTlTUTIOiNS ROMAINES EN GAULE. T

anliiiotnie (îutre celles-ci et les campagnes. Quelle était cette organisation ?

Pendant les deux premiers siècles de l'empire, elle avait représenté un gouvernement libre et autonome, reproduisant en petit le gouvernement de la Rome républicaine. Elle comprenait trois organes essentiels : des comices, avec un droit de suffrage plus ou moins étendu suivant les cités; des magistrats municipaux, élus par les comices, un sénat ou curie^ composé des magistrats sortis de charge, et complété, au besoin, par l'adjonction des citoyens les plus riches et les plus honorables. Les sénateurs municipaux s'appelaient déclinons', plus lard, ils portèrent fréquemment le litre de curiales. Mais, dans le cours du nf siècle, des modifications profondes transformèrent cette organisation. Les comices, dans les cités, cessèrent de se réunir, et le droit d'élire les magistrats municipaux passa à la curie; en même temps, la régie s'établit que celle-ci ne pouvait les choisir que parmi ses membres^ Comment ce changement se produisit-il? Je ne puis le rechercher ici^; mais, une fois produit, il en entraîna un autre. Dorénavant, la curie ne pouvait plus se recruter parmi les anciens magistrats, puisque, pour devenir magistrat, il fallait d'abord être décurion. Un nouveau mode de recrutement s'imposait; on le trouva dans rhcrédilé : le fils du décurion fut décurion commeTavait été son père. En établissant cette règle, on suivait d'ailleurs des précédents : la ten-

> Voici ce que dit le jurisconsulte Paul, qui vécut bous Seplime Sévère, Caracalla et Alexandre Sévère (L. 7, § 2, D., L. 2) : « Is qui non sit décurie duuinvrraU vel aliis honoribus fungi non potest, quia decurionum honoribus plebeii fungi probibentur ».

2 Voyez, sur ce point. Kuhn, op. cit., Il, p. 286 et suiv. M. Otto Seeck, op. cit., II, p. 184, 187 et suiv., 313 et suiv.. expose ainsi la suite des faits. Les dépenses qu'entraînaient les miigistratures municipales gratuites (largesses aux citoyens, dépenses pour la cité) firent que, le patriotisme local diminuant et les riches citoyens éraigrant n Rome, le nombre des candidats à ces magistratures diminua, si bieii que sotu-ent il n'y en eut pas autant que de places à remplir. Comme le montre la Lex Malacitana (c. 51) le duumvir, qui présidait les comices dut alors désigner d'office des candidats pour les magistratures auxquelles il ne s'en présentait point, lesquels étaient naturellement obligés de les accepter. iMais le duumvir él»it responsable pécuniairement s'il en avait désigné dont la fortune n'était pas suffisante. Au lieu de les faire élire par les comices, ce qui était une pure formalité quand il y avail juste autant de candidats que de places à remplir, il préféra les faire approuver par un vote de la major-té de VOrdo, qui prenait alors cette responsabilité. C'est arasi que les comices auraient disparu, n'étant plus réunis.

dance s'était montrée de bonne heure à faire entrer de préférence dans la curie les fils des décurions*, avant même qu'ils eussent exercé une magistrature. Mais ce qui n'était qu'un fait et une habitude devint une règle de droit précise et impérative. Le fils légitime du décurion fut dccurion dès sa naissance et nécessairement, sauf à attendre l'âge compétent pour exercer ses fonctions '. Pour ses fils naturels, le décurion put leur assurer la légitimité en les agrégeant à sa curie ^ Le sénat, d'aiUeurs, se complétait par Vallectio de nouveaux membres, pris parmi ceux dont la fortune atteignait le taux nécessaire pour être décurion*.- L'administration des cités était mise ainsi aux mains d'une noblesse locale héréditaire, renforcée par les plébéiens qui arrivaient à la fortune. On ne comprendrait point qu'on fût arrivé à un pareilsyslème qui devait souvent fournir un personnel bien peu capable, si l'on ne savait quelles sont devenues les attributions les plus importantes de ces curiales du Bas-Empire^ Ils sont, avant tout, les instruments et les esclaves, pour ainsi dire, de l'administration impériale^ : c'est d'eux qu'elle se sert pour diriger en bas tous les services qui assurent le fonctionnement de la machine administrative '. Elle les emploie en particulier

1 Pline le Jeune, Epist. A, 83.

2 L. 122, C. Th., XII, 1 : « Qui statim .ut nati sunt, curiales esse cœperunt ». D'après M. Olto Seeck, op. cit., II, p. 312 sq., c'est seulement à partir du règne de Dioclétien que les fils de décurions auraient été de droit et nécessairement membres de VOrdo. Auparavant ils auraient été protégés par une règle d'après laquelle un filiusfamilias, n'aurait pas pu pendant la vie de son père recevoir une magistrature municipale ou entrer dans la curie sans le consentement de celui-ci (p. 313). Cette règle aurait été abrogée par Dioclétien (p. 314) et les fils de décurions, ayant la fortune nécessaire en la personne de leur père, auraient été incorporés à la curie s'ils n'avaient aucune excuse pouvant les en dispenser. Mais les textes que cite M. Seeck pour établir ce changement de législation (L. 5, C. J. X, 32; L. 7, C. Th., XTI, 1) ne paraissent point probants; le principe qu'il proclame, à savoir que la puissance paternelle ne régit point la condition du fils quant au droit public, semble au contraire ancien.

i L. 13, 33, C. Th., XIÎ, 1.

s Dès le Haut Empire les villes perdent le droit de contracter des emprunts et d'établir à leur profit de nouveaux impôts sans l'autorisation de l'autorité supérieure. Leurs finances passent sous le contrôle des curatorea impériaux. Otto Seeck, op. cit., II, p. 169.

6 Dans Salvien, De gubernatione Dei, V, 4, ils sont mid^Viùés judicibus obsequentes. Les judices dont il est ici question sont les gouverneurs des provinces.

7 Voyez', dans Kuiin, op. cit., II, p. 244, la liste des munera ou des charges qui pouvaient leur être imposées.

pour faire, sous leur responsabilité personnelle et celle de la curie, la répartition et la levée des principaux impôts' et pour exécuter ces réquisitions de personnes et de choses qui jouent un si grand rôle dans Je régime du Bas-Empire. Dans ces conditions, ce qui importe surtout, c'est d'avoir un corpsde déciirions suffisamment nombreux et solvables, la curie ayant elle-même un riche patrimoine. Aussi toutes les précautions sont-elles prises pour atteindre ce but. Les curialesne peuvent point vendre leurs immeubles sans un décret du jugc^; ils ne peuvent pas, sous des peines sévères, quitter la ville pour résidera la campagne V S'ils laissent leurs biens à des héritiers qui ne soient pas décurions, un quart du patrimoine est attribué à la curie *. Lorsque leur héritage va à leurs filles, celles-ci subissent la même réduction du quart, si elles n'épousent pas des curiales^. Au contraire la capacité propre des curiales importe assez peu. Aussi admet-on parmi eux, à côté de Vinfans^, l'illettré " et la personne notée d'infamie*. Mais, en même temps, la qualité de décurion, au lieu d'être principalement un honneur, est devenue avant tout une lourde charge, et les habitants des cités sont tentés de s'y ^ soustraire. La loi y pourvoit, comme on l'a dit plus haut. En même temps qu'elle fait entrer de force dans la curie le citoyen qui arrive à la fortune, elle décide que, une fois décurion, on l'est nécessairement et à perpétuité; on est attaché à la fonction. Vainement les curiales cherchent-ils à échapper au joug en entrant dans l'armée', dans le clergé '% dans les fonctions de l'administration impériale ^\ même dans la classe des ouvriers de l'Etat ^- ou dans celle des colons'"* ; toujours, sauf de bien rares exceptions, la loi poursuit ces déser-

i L. 8, 117, G. Th., XII, 1; L. 20, G. Th., XII, 6; L..12, 16, G. Th., Xi, 7.

« L. 11, 13,G. Th., XII, 1.

10 L. 3, G. Th., XVI, 2; cf. L. 49, 59, 99, G. Th., XII, 1.

«' 1^13,48, C.Th., XII, 1.

^' Nnvcllesde iM:i.ioricn. tit. Vli (édit. Hœnel, p. 315).

leurs* et les ramène à la curie. Cette application du syslenii des classes fut, sans doute, l'une des premières ^

Sous un semblable régime, les abus devaient être très grands, surtout en ce qui concernait la répartition des impôts. Les décurions, talonnés par l'adininistralion impériale, tyrannisaientàleur tour les petitesgens; contribuables eux-mêmes, ils cherchaient à faire peser sur le peuple le plus lourd du fardeau de l'impôt, d'autant plus qu'ils étaient, d'autre part, obligés de ménager les hommes puissants, les hauts fonctionnaires en activité ou en retraite qui avaient des biens dans la circonscription de la cité. Ce n'est pas seulement Salvien qui nous expose ces abus dans le tableau si sombre qu'il a tracé de la Gaule dans la seconde moitié du v** siècle^; ils apparaissent aussi dans les lois qui cherchent à y porter remède*. Le mal était si grand qu'au iv" siècle on créa un nouveau magis- * trat municipal dont laseule fonction fut d'abord de dénoncer et d'empêcher ces injustices : le defensor civitatis^. On trouve la première mention des defcîisores ea l'année 364, à propos de riUyrie, et il est probable qu'il n'y en eut d'abord que dans quelques cités; on en institua ça et là avant de créer un defensor dans toutes les civitates, lis furent spécialement chargés de défendre la plèbe des villes contre les exactions des potentiores, et ils portent souvent le titre de de fensor plebis; cependant ils devaient prêter aussi leur appui aux décurions eux-mêmes^ Mais, ce qui montre combien une telle fonction

< Les lois qui conlientrent et appliquent cette règle sont très nombreuses aux titres du Code Théodosien (XII, 1) et du Code de-Justinien (X, 32 [31]), De decurionibus et filiis eorum. Le mot desertores est appliqué aux magistrats municipaux (L. 20, C. J., X, 32). On en arriva k prononcer Vaddictio à la curie à titre de peine; les constitutions impériales furent obligées de prohiber cette pénalité singulière (L. 66, 108, C. Th., XI), 1). Voir sur tous ces points, Otto Seeck, op. cit., IT, p. 314, sq. '

2 Ulpien, au Digeste (L. 2, § 8, D., L. 2) parle déjà de ceux qui « ad decuriona- i tus honorem inviti vocanlur >..

•^ Voyez spécialement De gubernatione Dei, V, 4. > .