Cf. Luchaire, Manuel des Institutions ^ p. 502 et suiv
3. Stubbs, Constitutional history of England^ 11, p. ^ 59 et suiv.
4. Marina, Théorie des Cortès ou Histoire des grandes assemblées nationales des royaumes de Castille et de Léon^ trad. Fleury, 1, p. lxui et 137.
5. Anson, The Law and custom of the Constitution^ ISp. ^3 et suiv.
LE POUVOIR LÉGISLATIF
Mais si l'instilulioa des États généraux, comme toute institution importante et durable^ était ainsi préparée et dictée d'avance par des causes profondes et d'ordre général, il fallait pour la dégager une cause occasionnelle, un fait précis et contingent : c'est encore là une des lois ordinaires de Thistoire. Cet incident fut fourni par les différends qui renaissaient périodiquement entre Philippe le Bel ot Boniface VIIl. Un premier essai d'une semblable convocation, assez informe d'ailleurs, et qui a passé presque inaperçu, fut fait par Philippe le Bel, lorsqu'il engagea vigoureusement des poursuites contre Bernard Saisset^ évêque de Pamiers (précédemment légat du pape), accusé de foi brisée et de lèse-majesté envers le roi de France, Philippe réunit à Senlis, le 24 mai 1301, une assemblée où figuraient des ecclésiastiques, des nobles et des bour geois, desquels il requit conseil sur cette affaire délicate *. Puis les choses suivant leur cours, et Févêque de Pamiers étant gardé en prison par le roi, malgré les menaces du pape, celui-ci au mois de décembre 1301 convoqua à Rome pour le 1®^ décembre 1302 les dignitaires du clergé français et les mandataires des chapitres de FEglise de France, pour conseiller la papauté dans son différend avec le roi^. Philippe le Bel, non
1. Dupuy, Actes et preuves du ai ff(^ren(Z entre Boniface VIII et le roi Philippe le Bclj Paris, 1651, p. 629 (c'est un mémorandum ré ligé en 1301 pour l'ambassadeur du roi auprès du pape, Pierre Flotte) : « Rex magis certiorari volens cupiensque omaem suspicionem evitari, testes praedictos, episcopos, abbates, clericos non parvi status^ religiosos, comités et alios nobiles et burgenses omni suspicione carentes ad se fecit venire, et, super fîdelitate qua sibi teneantur et juramentis eornm, super prsemissis et de ea tangentibus veritatem ab eis perquirens, majora et gravia contra dictum episcopum reperit quam sibi primo significata fuissent. Dictus ergo dominns rex, cum ma-'*' lorihus regr\i sui anud SilvanecLum ad hoc specialiter vocatis deliberatione habita diligenli^ petito consilio clericorum et laïcoriim, doctorum et aliorum proborum virorum, fuit ipsi domino régi responsiun ... quod ex oausis infrascriptis dictus episcopus in prisione custodiri debeat. » — Cf. Tosti, Histoire de Boniface VIII et de son siècle, trad. française, Paris, 1854, t. II, p. 211.
2. Dupuy, op. cit. y p. 53. — Raynald, Ann, eccles,,SLÔ ann. 1301, n® 29. Boniface déclare qu'il veut venir en aide à tous les ordres du royaume, opprimés par le roi, « paribus, comitibus aliisque nobilibus, universitatibus et populo dicti regni. » Voici dans quels termes il fait sa convocation : « Instrucli et informât! super prœmissîs et aliis, super quibus instructionem et informationem vestram videritis opportunara, vos fratres archiepîscopi et epi;=copi, necnon electi, doctores et magistri personaliter, vos vero capitula, per procuratores idoneos cum snfficienti mandato et informatos plenius, DO?tro vos conpectui praesentetis, ut super prsemissis et ea contingentibus vestra possimus
LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL
content de défendre aux ecclésiastiques de son royaume de se rendre à cette convocation, retourna en quelque sorte contre Boniface l'arme dont celui-ci le menaçait et s'appropria son plan, en le transposant à son usage personnel. Il convoqua à Paris, pour leur demander conseil et appui, les principaux nobles, les prélats et représentants des corps ecclésiastiques et les représentants des villes privilég^iées. La forme des États généraux était trouvée. ^
Les Étals généraux, lorsque l'institution fut arrivée à son plein développement, présentaient, quant à leur composition^ deux caractères dislinctits. C'était une assemblée totalement élective, et c'était une assemblée représentative de la nation entière. Cette représentation nationale, il est vrai^ manquait d'unité, la nation étant, à cet effet, divisée en trois ordres, dont les deux premiers — clergé et noblesse — formaient des classes privilégiées, et dont le troisième — tiers état — comprenait le reste de la population. Néanmoins tous les Français se trouvaient représentés aux Etats généraux par des députés à l'élection desquels ils avaient pu participer. Mais les États généraux du xiv* siècle étaient bien différents : Télection ne jouait qu'un rôle secondaire dans leur composition, et ils ne contenaient point la représentation de toutes les classes de la nation.
Pour la représentation de la noblesse, l'élection n'intervenait point. Ceux qui siégeaient aux Etats dans cet ordre étaient per sonnellement, directement convoqués par le pouvoir roj^al. La raison en est facile à saisir; ils n'étaient pas convoqués en réalité, on qualité de nobles, mais en qualité de seigneurs; chacun d'eux ne représentait que sa seigneurie, c'est-à-dire luimême, et par conséquent siégeait en vertu d'un droit ou d'un devoir personnel*. La représentation du clergé était de la même nature '.c'étaient encore ici les seigneuries — seigneuries ecclé-
habere consilia, qui apud euradem regem suspicion e caretis, et sibi et re^no accepti estis et grati, et diligitis ipsum regem. » — Comparez les termes de la convocatiou pour les États généraux de 1302, ci-après, page 487, note 2, et ci-dessus, p. 482, note 2.
1. Hervieu, op. cit.^ p. 8 et suiv. Les femmes possédant des fiefs étaient également convoquées et se faisaient représenter (ibid., p. 9).
siastiques* — qui devaient être représentées; mais le procédé employé était moins simple, parce que beaucoup de ces seig^neuries avaient pour titulaire, non pas un individu, mais une corporation ecclésiastique, c'est-à-dire une personne morale» Voici comment on procédait. Le roi convoquait personnellementles principaux dignitaires ecclésiastiques, évêques, abbés, prieurs, doyens et prévôts des ég^lises cathédrales et collégiales quelques autres encore, et, en plus, les chapitres et couvents élisaient des procureurs pour représenter la corporation. L'élection intervenait donc ici, mais accessoirement. Quant aux villes, qui étaient aussi convoquées comme corporations, elles comparaissaient par des procureurs élus; seules^ elles avaient une représentation totalement élective*.
Les États duxiv® siècle ne co-mprenaient point les représentants de la nation tout entière. Si Ton peut dire que le clergé et même la noblesse (ou plutôt la classe des seigneurs) y étaient représentés, le tiers état n'y figurait qu'en partie. Il n'y figurait que par ce qu'on appelait les bonnes villes^ c'està-dire les villes privilégiées : les roturiers des campagnes et des bourgs, le plat pays^ n'y envoyaient point de députés. Cependant la théorie juridique du xiv® siècle admettait qu'ils y étaient représentés par leurs seigneurs- Elle tenait en effet que, lorsqu'il y avait à faire valoir un droit contre toute une population, contre un ensemble d'habitants^ il n'était point nécessaire de citer et de faire comparaître chacun d^eux : il suffisait de citer leurs seigneurs. 11 n'était nécessaire d'avoir
1. Ce qui le montre bien, c'est que les abbayes de femmes étaient convoquées (Hervieu, op. cit,^ p. 30).
2. Ce système est exposé très clairement, à Toccasion de la première convocation des États généraux, dan» lu lettre adressée par le clergé au pape (Isambert, Ane. lais^ 11, p. 755) : « Dominus rex bxroiies caeteros tune absentes, — ac nos videlicet archiepiscopos ac episcopos, abbates priores conventuale?*, decanos praepositos {voilà Les dignitaires)^ capitula, conventus, atque coUegia ecclesiarum tam cathedralium quam coilegiatarum regularium ac secularium (voz'Zd les corps eccle'sias tiques)^ — tiec non universitates et communitates villarum regni {ce sont les villes privilégiées, personnes pu* bligues)y ad suam mandavit prsesentiam evocari, ut prnilati, barones, decanl praepositi ac duo de peritioribus cnjuscumque cathedralis vel coUegiatar, ecclesise personattter — caeteri vero per œconomos, syndicos et procuratores idoneos, cum plenis et sufûcientibus mandatis — comparere statuto loco ac termino curaremus, »> — Cf. Hervieu, op. cil. y p. 4 et suiv. ; sur les règles di* ▼ers^-is des élections dans les villes, p. 34 et suiv
LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL
des représentants propres des habitants que lorsque ceux-ci formaient une personne publique et collective, comme les villes privilégiées * . Tout cela était log^ique ; mais, sur ces deux points, le système des Etals généraux devait se modifier dans la suite, et ce fut également une conséquence logique de l'affaiblissement du régime féodal. Il n'est pas facile d'ailleurs de préciser quand et comment cette transformation s'accomplit*.
Les nobles et les ecclésiastiques cessèrent d'être convoqués personnellement et tenus de comparaître aux Etats; les nobles et les ecclésiastiques d'un même bailliage furent seulement convoqués pour élire un ou plusieurs députés : en d^autres termes, la représentation de la noblesse et du clergé devint élective. Cela paraît s'être fait autant par la volonté des intéressés que par l'initiative du pouvoir royal. Les dignitaires ecclésiastiques et ]es nobles convoqués avaient eu de tout temps (sauf peut-être en 1302) le droit de se faire représenter aux États par des procureurs qu'ils choisissaient : c'était purement une application delà théoriedu mandat, telle que l'admettait le droit civil*. JVIais si celaévilait aux intéressés la charge de comparaître en personne, cela ne les dispensait point de faire à cette occasion des dépenses parfois importantes, car ils devaient défrayer leur mandataire. Pour diminuer sans doute cesfrais, on vitparfois, de bonne heure, les nobles d'une région choisir un petit nombre de procureurs pour les représenter tous*. Il est certain que la comparution aux Etats était considérée comme une obligation pénible plutôt que comme un droit utile. La royauté se fit l'interprète de ces sentiments
1. Johannes Faber, Ad instiluta, de pœna temere litig.j p. 399 : « Quid ergo Set si res tangat multos. Verbi gratia, dux, cornes vel episcopus vendicant sibi aliquod jus super aliqua terra vel aliquo ordiae, forte Gi.sterciensi, numquid singuli debent vocari? Videtur quod sic, quia omnes tangit. Satis videretur coutrarium, quod sufficeret vocari praelatos et administratores. Potest dici quod, si habent corpus vel universitatem, sufficiat vocari consules seu administratores universitatis ; si non babeant, sufficiat vocari praelatos in personis ecclesiasticis vel barones seu babentes j urisdictionem terrarum et villarum, quia illi babent administrationem reipublicae. »
2. Ce problème est bien posé et discuté dans un mémoire qui paraît avoir été présenté à l'assemblée des notables de 1787 {Mémoire sui^ les États généraux^ Lausanne, 1788, p. 54, 61, 66, 126 et suiv.).
3. Tout le système des élections aux États généraux, tel qu'il se développa, ne fut lui-même au fond qu'une application du contrat de maadat.
4. Les nobles toulousains en 1317 (Hervieu, op. cz7., p. 32). Cf. Mémoire sur les États généraux^ p. 46.
LE POUVOIR LTÏbiSLATIF
lorsqu'elle invitâtes nobles elles ecclésiastiques d'une circonscription à élire quelques-uns d'entre eux comme représentants de tous*. Cela dut paraître d'autant plus naturel que, la féodalité politique s'affaiblissant, on ne comprenait plus le droit propre des seigneurs de figurer aux Etats généraux. Cette réforme n'était pas accomplie en 1428, car on convoqua encore à cette époque les gens d'Eglise et nobles « accoutumés d'être mandés » elle était réalisée en 1484, car, aux grands Etats généraux tenus à cette date, le clergé et la noblesse ne sont représentés que par des députés. Les évêques réclamèrent alors le droit d'être tous et personnellement convoqués ; et, sans nier absolument leur droite on leur fit une réponse qui montrait bien qu'il n'était plus de mode». Les États généraux tenus sous Louis XI^ en 1468, paraissent présenter une forme intermédiaire et servir de transition. En effet, d'un côté nous y voyons une quantité de prélats et de seigneurs qui comparaissent en personne ou par procureur, selon les anciens principes* ; mais, en même temps, nous constatons que les villes, visées par les lettres de convocation, ont élu chacune trois députés, qui figurent sans cloute les représentants élus des trois ordres^ car nous savons que Tun d'eux était nécessairement un ecclésias-
1. Mémoire^ p. 56. H y avait eu de tout temps une certaine représentatioa dans l'ordre de la noblesse Tous les seigneurs, en effet, n'étaient pas convoqués aux États généraux, mais seulement ceux de quelque importance (Hervieu, op, cit. y p. 8 et suiv.), et cependant ceux-là par leurs décisions engageaient tous les autres; voyez le préambule de l'ordonnance donnée à Château- Thierry, le samedi après la Saint-Remy (5 octobre 1303), dans Du Tillet, Recueil des grands, p. 36; cf. Ord., 1, p. 383.
