Picot, Histoire des Étals généraux^ 1% p. 308 et suiv

LE pouvoir; législatif

la forme des aides*, et, en 1439, à Orléans, sous la forme de Ja taille^. La cause de celte capitulation, c'est qu'après l'immense effort qu'il venait de faire le pays était épuisé; il ne demandait que la paix et le repos et se remettait volontiers aux mains du roi, qui venait de le conduire à une grande victoire nationale. Il y eut pourtant une protestation : elle vint de la noblesse^ qui, comme on le verra plus loin, éiait directement atteinte par les mesures de précaution dont le roi avait entouré rétablissement de la taille royale . Elle adressa au roi, en 4441, un cahier de doléances, dans lequel elle revendiquait pour les Etats le vote périodique de l'impôt » ; mais Charles VII, fort de l'opinion publique, y répondit que les assemblées d'États n'étaient qu'une cause de dépenses pour les populations qui, outre la taille, avaient à payer alors les frais des députés^. L'idée, contenue dans cette réponse, quelque grossière qu'elle paraisse, était certainement celle des contemporains : ce qui le montre bien, c'est qu'elle fut reproduite par les députés eux-mêmes, sous Louis XI, aux États généraux de Tours, en 1468^, Cependant le sens de la liberté parut se réveiller à la mort de Louis XI,

1. Ordonnance du 28 février 1435 (v. s.) (Isarobert, Ane. lois, VIIl, p. 834) : « Instructions ordonnances... sur la manière de lever et gouverner le fait des aides, qui souloient avoir cours pour la guerre, lesquels le roy nostre dit seigneur depuis son parlement de Paris abatit, et du consentement des trois estatz de son obéissance a remis sus le xxvni® jour de février, l'an mille IIIICXXXV. »

2. Ordonnance d'Orléans, 2 nov. 1439, art. 41-44 et préambule (Picot, États généraux, P, p. 320 et suiv.)

3. Le texte a été conservé par Monstrelet; il est reproduit dans Isamberl, Ane. lois, IX, p. 108 : « Ont remontré au roi comment telles tailles et impôts se doivent mettre sus et imposer, et appeler les seigneurs et les Estats du royaume. »

4. Isambert, Ane. lois, IX, p. 808 : « N'est ja nul besoin d assembler les trois Estats pour mettre sus lesdites tailles; car ce n'est que charge et dépense pour le pauvre peuple, quia à payer les frais de ceux qui y viennent; et ont requis plusieurs notables seigneurs dudit pays qu'on cessât de toile couvocation faire et pour ceste cause sont contens qu'on envoie la commission aux esleuz, selon le bon plaisir du roi- »

5. Procès-verbal de Le Prévost (Mayer, t. IX, p. 222) : « Et dès maintenant pour lors... toutes les fois que lesdits cas escberroient, iceux des États onr accordé et consenti, accordent et consentent que le roi, sans attendre autre assemblée ni congrégation des États, pour ce que aisément ils ne se peuvent pas assembler, y puisse procéder à faire tout ce que ordre de droit et de justice et les statuts et ordonnances du royaume le portent promettant et accordant tous iceux États servir et aider le roi touchant ces matières, »> Gf, p. 219.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

aux Étals généraux convoqués h Tours, en 4484. L'occasion était favorable pour regagner le terrain perdu, car il s'agissait de sortir des embarras d'une régence. Les trois ordres agirent avec une entente et un esprit politique remarquables. Ils protestèrent contre l'impôt permanent et réclamèrent le droit de le consentir seulement pour une courte période, en invoquant, non l'ancien principe féodal, c'est-à-dire le caractère seigneurial de Timpôt, mais le principe moderne, à savoir que l'impôt doit être consenti par le peuple qui le paie*. Ils mirent en pratique leur théorie, réduisirent l'impôt au chiffre qu'il avait atteint sous le règne de Charles VII, etne le votèrent que pour deux ans ^ : encore n'accordèrent-ils cela qu'à la condition que le roi ferait droit aux plaintes contenues dans leurs cahiers et qu'au bout de deux ans ils seraient convoqués à nouveau^ Cette fois, il semblait bien que la liberté politique allait prendre racine. Mais il n'en fut rien. Quand le pouvoir royal fut sorti d'embarras, il reprit ses anciens errements et oublia ses promesses. Cependant, lorsqu'il fut certain qu^onne voulait pas les tenir, le duc d'Orléans, qui devait être un jour Louis XII et qui était alors Tadversaire déclaré d'Anne de Beaujeu, vint protester au parlement de Paris, accompagné du comte de Dunois et du sire de Richebourg. Il déclara que la dépense de l'Etat pour l'année écoulée (1484) dépassait de beaucoup la somme votée par les Etals, « bien que Ton ne peust ne deust asseoir sur le peuple autres ne plus grandes sommes que celles qui avoient esté octroyées ». Il demandait^ ainsi

1. Journal de Masseliîi^ p. 416 : « Jam îateDtîo et conatus regîa ex parte ferri videlur ut tallia, reliquorum instar ti ibutorum, et velut res principi débita semper perseveret, et tandem îmmorLalis ûat. Si hoc est admittendum, vestras, inquiunt (legati), conscientias testamur, nos pi^ocuratores populi qui de par va cuîpa teneremur, res ejus sine pœna pendi concedere, et id forsin non pro brevi temporis cursu, sed plane in aeternas generationes. »

2. Journal de Masselin^ p. 428 : « Conelusimus nequaquam concedere nisi duodecies centum millia nec ullra quidem biennium... » P. 448 :« Eamip^aru concedunt summam qure tempore licet Caroli septimi levari consueveraf^ e hoc sub forma et nomine doni ac liberalis conoessionis, et non alias et v de caetero tallia non vocetur, sed donum et mera liberaque gratuitas atque coucessio. »

3. Journal de Masselin, p. 450 : « Instant dîcti legati ut hinc ad duos annos status iterum congregeutur et ut régi plac^at nunc locum assignare et definire tempus decreto firmo et irrevocabili . non enim intelligunt dicti legati quod aliqui denarîî de csetero Imponantur nisi vocentur et expresse consentiant. »

que le comte de Dunois, la convocation des États généraux^ se plaignant de ce que le roi était circonvenu par la dame de Beaujeu. Le premier président du parlement, Jean de la Vacquerio, lui répondit en l'exhortant à l'union avec les autres membres de la maison de France et déclina toute compétence en celte matière, disant que^ « quant à la cour^ elle est instituée par le roi pour administrer justice et n'ont point ceux de la cour d'administration de g^uerre, de finances ne du fait etg-ouvernement du roi ne des grands princes ». Cette réponse était assez extraordinaire, étant donnés les droits tout politiques et très étendus que s'attribuaient alors les parlements, comme on ^ le verra plus loin. Le duc, vainement, tlatla ces prétentions, en disant qu'il était « venu à la cour comme à la justice souveraine et qui doit avoir l'œil et le regard aux grands affaires du royaume »• Le parlement fit la sourde oreille et se contenta de transmettre au roi le procès-verbal de ce qui s'était passé*. C'est qu'il s'agissait des E(als généraux, c'est-à-dire d'un poui. voir politique, en partie rival, dont les parlements contraî rièrent incontestablement le développement et auquel ils cher- ) chèrent à se substituer.

Ce fut là la dernière chance sérieuse qui s'offrit à la nation de conquérir le vote libre et périodique de l'impôt. Ce n'est pas que les anciens principes fussent oubliés. Certains même c soutenaient encore le droit absolu pour les États généraux de îi consentir périodiquement tous les impôts pour une courte t durée. Telle était encore sous Henri III la doctrine de Bodin^ qui prétendait qu'en ce point la constitution de la France et celle 1 de l'A^ngleterre étaient pareilles*. Mais Topinion moyenne

i. Voyez le procès-verbal et la décision de la cour dans Dupuy, Traité de la i< majointé des rois^ I, pp. 416-426.

fe 2. Jean Bodin, Les six livres de la République^ édit. Genève, 1629, 1. VI, I ch. 11, p. 880 : '< Fut remonstré aux Estats de Tours sous Charles VIII par

Philippe de Commines qu'il n'y avoit prince qui eust puissance de lever im- }à post sur ses sujets ni prescrire ce droit, sinon de leur consentement. Encore o void on es commissions qui sont décernées pour les aides, tailles et autres tr imposts que le roy employé la protestation ancienne de les oster si tost que la ' nécessité le permettra. » — Ibid.^ 1. l, ch. viii, p. 140 : « Mais on peut dire n que les Estats (d'Angleterre) ne souffrent pas qu'on leur impose charges ex- B traordinaires ni subsides, sinon qu'il soit accordé et consenti au Parlement.

Je respons que les autres roys n'ont pas plus de puissance que le roy d'Anf6 gleterre, parce qu'il n'est en la puissance de prince du monde de lever ima<postà son plaisir sur le peuple, non plus que de prendre le bien d'autruy. »

LE DÉVELOPPIMLNT DU POUVOIR ROYAL

n'allait pas aussi loin. Dans la seconde moitié du xvi* siècle^ certains impôts, la taille, la gabelle, les aides étaient levés depuis trop longtemps à litre permanent pour qu'on pût songer à les soumettre de nouveau au vote périodique des États; ils étaient comme incorporés au domaine. Ce que demandaient les esprits libéraux à cette époque, c'est qu'il ne pût être établi et créé de nouveaux impôts, sans le consentement et l'.octroi des États généraux, sauf le cas d'urgente nécessité; et cette prétention est môme parfaitement admise dans un livre dédié, en 1578, à la reine-mère*. Les États généraux de la seconde moitié du xvi^ siècle réclamèrent énergiquement le vote de l'impôt, ainsi entendu; ils firent même plus, ils refusèrent plus d'une fois de consentir les impositions qu'on leur demandait*. Car on leur en demandait encore; c'étai-t même le principal objet de leur convocation. Mais ces réclanialions et cette résistance furent inefficaces. La prérogative du pouvoir royal s'était consolidée avec le temps. Pour l'établissement des nouveaux impôts, on ne demandait plus le consentement des États qu'afin de faire mieux accueillir ces charges par la popula tion : leur consentement, utile en fait, n'était plus nécessaire en droite et la royauté pouvait s'en passer*.

1. Voyez l'ouvrage de Zampiai da RecauaU (cité ci-dessus, p. 504, note 3)i p. m et suiv. y i^^J ; et VHpiiome en \a.iïn du même traité, p. 19 : « Tcrtinm capu^ est quaado agitur de nova introducenda superindictione novisve vectigalibus a iJopulo exigendis, et ratio evidens est, Cum eiHra rex populo fcuitionem et. conservatiouem debeat, proptereaqiie ille populus iili... regalia concesserlt, quae sunt domania, gabellse etcsetera ad regem pertinentia jura, débet Rex illis esse conteatus nec ad nova subsîdia exigenda devenire. Quod si justa caus^ adsit, débet Status consulere ut in re nova nova auxilia consequatur. Quo nihilominus est prudenter intelligendum ni' res consultationem et consensu" popuii non permittat. Nam si talis eveuiret casus in quo instaret pericuîu et mora esset ruinam paritura (quemadmodam si vel iramîaeret repentinu externorum inimicorum incursus, vel esset interiorum rebellium perdomanda contumacia), certe tune potest Rex ex se ipso, et nullo populi a?seasu expec-^-; tato, quinimo et illo reniteutc... superindictionemi impouere. »

2. États généraux d'Orléans, 1560, de Blois, 1576 et 1588 ; — voyez Picot, Hù toire des Étals généraux, 11% 168 et saiv. ; HT, 51 et suiv.; 12 et suiv,, 93-98? 295-342; IV, 48.

3. Loyseau, Des sei(^neu7nes , cli. m, 46 : « A mon advis, il ne faut plus douter qu'en France (qui est possible aujourd'huy la plus pure et parfaite monarchie du monde) nostre roy, n'ayant d'ailleurs presque plus d'autre fonds de finances, ne puisse faire des levées de deniers sans le consentement des Eâtats, qui, comme i'ay prouvé au chapitre précédent, n'ont aucune part à la souveraineté. »

LE POUVOIR LÉGISLATIF

Quant h leur seconde attribution normale et ordinaire, c'està-dire le conseil^ ce fut pour eux d'abord un devoir et non un droit. Ils ne donnaient leur avis que sur le point qui leur était soumis par le roi*. Aucune initiative n'existait à leur profit, même en forme de conseil. Mais, d'autre part, nous voyons, dès le règne de Philippe le Long-, que les convocations d'États sont souvent motivées par les plaintes ou suppliques qui ont été adressées au roi au nom des trois ordres touchant certains objets; et les ordonnances qui interviennent alors, après Tavis des Étals, portent parfois sur des objets très variés et très divers, à propos desquels une réforme est édictée^. On peut en conclure que les membres des États profitaient de la réunion pour soumettre au roi en corps et par ordre les griefs dont ils demandaient le redressement. A partir des Etats du roi Jean, le système se précise. Les Élats^ qui sont convoqués en 1355 et 13S6 pour donner conseil et surtout aide^ rédigent une liste précise de griefs qu'ils présentent au roi en lui demandant d'y faire droit; et, comme le roi, de son côté, no peut se passer des subsides qu'il leur demande^ il intervient comme un marché entre les deux parties. Les États accordent les subsides et le roi fait droit aux réclamations des États*. Ceux-ci avaient donc acquis en cela une véritable initiative : il était dès lors admis qu^ils pouvaient présenter des doléances à la royauté, bien que les chances d'obtenir satisfaction dépendissent uniquement des circonstances. Aux États généraux du XV® siècle, sous Charles YI, en 1413*, et sous Charles VII%

1. Voyez encore le préambule très net de Pordonnaiice du 18 février 1318 (Ord.^ I, 679) : « Nous eussions fait appeler devant nous... les prélats^ baroas, chapitres et bonnes villes de aostre royaume... auquel jour nous feimes dire et exposer uostre intencion en nostre présence, sur laquelle, eue délibération par aucuns jours, ils nous ont fait réponse bonne et gracieuse. »

2. Voyez, par exemple, les ordonnances de février 1318, de mars 1332 (Ord.^ I, 679; 11, 84). Cf. Lettres de 1321 (Ord.^ I, 814) ; Ordonnance de 1338 (Ord., II, 120).

3. Voyez les ordonnances du 18 décembre 1355 et da 1«» mars 1356. Elles sont divisées en deux parties, répondant exactement à cette transaction. L'ordonnance de 1355, en tête de la seconde partie, porte môme expressément la rubrique : Réponse aux griefs des Estais,

4. Les remontrances véhémentes présentées par l'Université de Paris au nom du tiers état furent le point de départ d'un remarquable essai de réforme (Picot, Histoire j p. 254 et suiv.; — Alfred Co ville. L'ordonnance caôo^ chienne^ p. i-iii).

o. Picot, Histoire des États généraux^ P, p. 293 et suiv.

LE DÉVELOPPEMENT DU PO\ VOIR ROYAL

on voit reparaître les g^riefs et remontrances. Mais, jusque-là, dans la forme du moins, elles apparaissent comme émanant directement des Etats. C'est en 1468 qu'on voit nettement pour la première fois des cahiers de doléances émanant des électeurset apportés par les députés^ qui, d'ailleurs, se contentent de les déposer et d'en demander Texamen par le pouvoir royal*. A partir des Etats de 1434, le système prend sa forme définitive: les députés de chaque bailliage apportent un cahier de doléances, et toutes les demandes que contiennent les divers cahiers sont, après délibération, fondues en un cahier unique présenté au roi*. C'est ce qui se fit toujours dans la suite, sauf que, les élections comme les délibérations se faisant à part pour les trois ordres, il en résulta, à chaque tenue, un cahier g^énéral du clerg-é, un cahier gfénéral de la noblesse et un cahier général du tiers état. Ils étaient présentés au roi à la fin de la session, en lui demandant de donner réponse aux divers articles^ ce qui ne se faisait pas toujours avant le départ des députés. D'ailleurs, en droit, le roi était libre absolument de repousser les demandes ou d'y accéder; c'était une supplique qui lui était adressée; et, même approuvé par le roi, l'article du cahier ne devenait loi proprement dite et obligatoire que lorsqu'il avait passé dans une ordonnance et sous la forme que lui avait donnée le législateur royal. Les Etats deBlois, en demandèrent bien que la disposition adoptée unanimement par les trois ordreseût nécessairement force de loi mais ils ne purent l'obtenir. Les députés se plaignirent souvent aussi de ce qu'en les faisant passer dans une ordonnance, le pouvoir royal dénaturait les articles des cahiers. Ils demandaient enfin que les ordonnances tirées des cahiers fussent définitives et obligatoires, sans avoir besoin d^ètre enregistrées par les parlements ou, du moins, sans que ceux-ci pussent les modifier lors de l'enreg-istrement*. Mais rien de tout cela ne fut accordé, et, en droit, les États n'avaient point part au pouvoir législatif. Cependant, en fait, les cahiers des États, de 1484 à 1614, furent, la source d'une lég-islation active etintelligente, quoique malheureusement mal observée: les grandes ordonnances réfor-