Picot, Histoire de s Étais généraux, P, p. 308 et suiv

LE POUVOIR LÉGISLATIF 5l)7

la forme des aides*, et, en 1439, à Orléans, sous la forme do la taille^ La cause de cette capitulation, c'est qu'après l'immeus 3 effort qu'il venait de faire le pays était épuisé; il ne demandait que la paix et le repos et se remettait volontiers aux main du roi, qui venait de le conduire à une granie victoire nationaÏL. Il y eut pourtant une protestalion : elle vint de la noblesse, qu", comme on le verra plus loin, était directement atteinte pu. les mesures de précaution dont le roi avait entouré l'établissement de la taille royale. Elle adressa au roi, en 14 il, un cahier de doléances, dans lequel elle revendiquait pour les Etats le vote périodique de l'impôt ' ; mais Charles VII, fort de l'opinion publique, y répondit que les assemblées d'États n'étaient qu'une cause de dépenses pour les populations qui, outre la taille, avaient à payer alors les frais des députés*. L'idée, contenue dans cette réponse, quelque grossière qu'elle paraisse, était certainement celle des contemporains : ce qui le montre bien, c'est qu elle fut reproduite par les députés eux-mêmes, sous Louis XI, aux États généraux de Tours, en 1468^ Cependant le sens de la liberté parut se réveiller à la mort de Louis XI,

1. Ordonnance du 2S février 1435 (v. s.) (Isambcrt. Ane. lois, VIU, p. 834) : « Instructions et ordonnances... sur la manière de lever et gouverner le fait des aides, qui souioieul avoir cours pour la guerre, lesquels le roy nostre dil seigneur depuis son partemeut de Paris abatit, et du conseutoiuent des trois estatz de son obéissance a remis sus le xxvni" jour de février, l'an mille IIIICXXXV. »

2. Ordonnance d'Orléans, 2 nov. 1439, art. 41-44 et préambule (Picot, Èlals généraux, 1*, p. 320 et suiv.)

3. Le texte a été conservé par Monstreiet; il est reproduit dans Isamberl, Ane. lois, IX, p. 108 : « Ont remontré au roi comment telle?- tailles et impôts se doivent mettre sus et imposer, et appeler les seigneurs et les Estais du royaume »

4. Jsambert, Ane. lois, IX, p. 808 : « N'est ja nul besoin d'assembler les trois Estats pour mettre sus lesditestailles; carce n'est que charge et dépense pour le pauvre peuple, quia à payer les frais de ceux qui y viennent; et ont requis plusieurs notables seigneurs dudit pays qu'on cessât de leJle convocation faire et pour ceste cause sont couteas qu'on envoie la coaunisiiou aux esleuz, selon le bon plaisir du roi. »

0. Procès-verbal de Le Prévost (Mayer, t. IX, p. 222) : « Et dès maintenant pour lors... toutes les fois que lesdits cas escherroieut. iceux des États ont accordé et consenti, accordent et consentent que le roi, sans attendre autra assemblée ni congréguliou des États, pour ce que aisément ils ne se peuvent pas assembler, y puisse procéder à faire tout ce que ordre de droit et de justice et les statuts et ordonnances du royaume le portent promettant et accordant tous iceux États servir ^et aider le roi touchant ces matières. » Cf. p. 219.

rOi LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

aux Elals généraux convoqués à Tours, en '148k L'occasion était favorable pour regagner le lorrain perdu, car il s'agissait de sortir des embarras d'une régence. Les trois ordres agirent avec une entente et un esprit politique remarquables. Ils protestèrent contre l'impôt permanent et réclamèrent le droit de le consentir seulement pour une courte période, en invoquant, non l'ancien principe féodal, c'est-à-dire le caractère seigneurial de l'impôt, mais le principe moderne, à savoir que l'impôt doit être consenti par le peuple qui le paie*. Ils mirent en pratique leur théorie, réduisirent l'impôt au chiffre qu'il avait atteint sous le règne de Charles VII, et ne le votèrent que pour deux ans^ : encore n'accordèrent-ils cela qu'à la condition que le roi ferait droit aux plaintes contenues dans leurs cahiers et qu'au bout de deux ans ils seraient convoqués à nouveau'. Cotte fois, il semblait bien que la liberté politique allait prendre racine. Mais il n'en fut rien. Q.iiiîd le pouvoir royal fut sorti d'embarras, il reprit ses anciens errements et oublia ses promesses. Cependant, lorsqu'il fut certain qu'on ne voulait pas les tenir, le duc d'Orléans, qui devait être un jour Louis XII et qui était alors l'adversaire déclaré d'Anne de Beaujeu, vint protester au parlement de Paris, accompagné du comte de Dunois et du sire de Richebourg. Il déclara que la dépense de l'Etat pour l'année écoulée (1484) dépassait de beaucoup la somme votée par les Etals, « bien que l'on ne peust ne deust asseoir sur le peuple autres ne plus grandes sommes que celles qui avoient esté octroyées ». Il demandait, ainsi

1. Journal de Masselin, p. 416 : « Jara inteutio et conatus regia ex parte ferri videtur ut tallia, reliquorum instar trihutorum, et velut res priacipi débita semper persévérât, et taudem immortalis fiât. Si hoc est admittendum, vestras, inquiuut (legati), conscieutias lestamur, nos procuratores populi qui de parva culpa teneremur, res ejus sine pœna p'mdi concedere, et id forsan noa pro brevi temporis cursu, sed plane in aeteraas generationes. »

2. Journal de Masselin, p. 428 : « CoQcIusimus nequaquain concedere nisi duodecies centum millia uec ultra quidam bienuium... » P. 448 : « Eamipsam conceduut summam quse tempore licet Caroli septimi levari consueverat e' hoc sub forma et nomine doni ac liberalis concessioais, et non alias et v : de caetero tallia non vocetur, sed donum et mera liberaque gratuitas atque coucessio. »

3. Journal de Masselin. p. 430 : « Instant dicti legati ut hinc ad duos annos status iterum congre^ïentur et ut régi placeat nunc locum assignare et definire tempus décrète firmo et irrevocabili non enim intelligunt dicti legati quod aliqui deuarii de ceetero imponantur.nisi vocentur et expresse consentiant. »

que le comte de Dunois, la convocation des États g-énéraux^ s^e plaignant de ce que le roi était circonvenu par la dame de Beaujeu. Le premier président du parlement, Jean de la Vacquerie, lui répondit en l'exhortant à l'union avec les autres membres de la maison de France et déclina toute compétence en cette matière, disant que^ « quant à la cour, elle est instituée par le roi pour administrer justice et n'ont point ceux de )a cour d'administration de guerre, de finances ne du fait et gouvernement du roi ne des grands princes ». Cette réponse était assez extraordinaire, étant donnés les droits tout politiques et très étendus que s'attribuaient alors les parlements, comme on le verra plus loin. Le duc, vainement, flatta ces prétentions, en disant qu'il était « venu à la cour comme à la justice souveraine et qui doit avoir l'œil et le regard aux grands afl'aires du royaume ». Le parlement fit la sourde oreille et se contenta de transmettre au roi le procès-verbal de ce qui s'était passé'. C'est qu'il s'agissait des Étals généraux, c'est-à-dire d'un pouvoir politique, en partie rival, dont les parlements contrarièrent incontestablement le développement et auquel ils cherchèrent à se substituer.

Ce fut là la dernière chance sérieuse qui s'offrit à la nation de conquérir le vote libre et périodique de l'impôt. Ce n'est pas que les anciens principes fussent oubliés. Certains même soutenaient encore le droit absolu pour les États généraux de consentir périodiquement tous les impôts pour une courte durée. TelleétaitencoresonsHenrilII la doctrine de Bodin, qui prétendait qu'en ce point la constitution de la France et celle de l'Angleterre étaient pareilles ^ Mais l'opinion moyenne

1. Voyez le procès-verbal et la décision de la cour dans Dupuy, Traité de la majorité des rois, I, pp. 4i6-426.

2. Jean Bodin, Les six livres de la République, édit. Genève, 1629, 1. VI,. ch. u, p. 880 : «. Fut remonstré aux Estats de Tours sous Charles VIII par Philippe de Commineri qu'il n'y avoit prince qui eust puissance de lever impost sur ses sujets ni prescrire ce droit, sinon de leur consentement. Encore void on es commissions qui sont décernées pour les aides, tailles et autres imposts que le roy employé la protestation ancienne de les oster si tost que la nécessité le permettra. » — Ibid., 1. I, ch. viii, p. 140 : « Mais on peut dire que les Estats (d'Angleterre) ne souffrent pas qu'on leur impose charges extraordinaires ni subsides, sinon qu'il soit accordé et consenti au Parlement. Je respons que les autres roys n'ont pas plus de puissance que le roy d'Angleterre, parce qu'il n'est en la puissance de prince du monde de lever impost à son plaisir sur le peuple, non plus que de prendre le bien d'autruy. »

n'allait pas aussi loin. Dans la seconde moitié du xvi" siècle^ certains impôts, la taille, la gabelle, les aides étaient levés (lepais trop longtemps à titre permanent pour qu'on pût songer à les soumettre de nouveau au vote périodique des Étals; ils étaient comme incorporés au domaine. Ce que demandaient les esprits libéraux à celle époque, c'est qu'il ne pût être établi et créé de nouveaux impôts, sans le consentement et l'octroi ■Ses Etats g-énéraux, sauf le cas d'urg'ente nécessité; et cette prétention est même parfaitement admise dans un livre dédié, en 15"8, à la reine-mère'. Les Etais généraux de la seconde moitié du xvi* siècle réclamèrent énergiqiiement le vole de l'impôt, ainsi entendu; ils firent même plus, ils refusèrent plus d'une fois de consentir les impositions qu'on leur demandait*. Car on leur en demandait encore; c'était môme le principal objet de leur convocation. Mais ces réclamations et cette résistance furent inefficaces. La prérogative du pouvoir royal s'était consolidée avec le temps. Pour l'établissement des nouveaux impôts, on ne demandait plus le consentement des États qu'afin de faire mieux accueillir ces charges par la population : leur consentement, utile en fait, n'était plus nécessaire en droit, et la royauté pouvait s'en passer \

1. Voyez l'ouvrage de Zampiui da Recanali (cité ci-dessus, p. 504, note 3), p. 111 et suiv., 147 ;et rfîp<7o/neeQ latiQ du même tr;iité, p. 19: « Tertiumcaput est quaado agitai' de nova introduceuda superindiclio le novisve vectigalibus ;i populo exigendi'*, et ratio evideus est. Cum euiui rnx pnpsilo tuilionem et ooiisei'vatiouem debeat, propteveaque ille populus ii.i... rej/alia coucesserit, quae suQt domauia, gabellje et caetera ad regem pertiaeuti.i jura, debetRexillis esse coutentus uee ad nova subsidia exigeuda devenire. Quod si justa causa adsit, débet Status cousulere ut iu l'e nova novii auxilia cousequatur. Quod uihilominuà est prudeuter intelligeadum ni res cousult dioueui et cousensum populi non periuittat. Nam si talis eveoiret casus in quo iustaret periculum et mora esset ruinam paritura (quemadmodum si vel iumiineret repeutinus externorum inimicorum incursus, vel esset interiorum rebellium perdomanda coûtumacia), certe tuocpotest Rex ex se ipso, et uullo pupuli a-^seusu expectato, quiûimo et illo reniteute... superiudictiouem impouere. »

2. États géuéraux d'Orléans, 1560, de Blois, 1376 et 1 '88 , - voyez Pirot, Histoire des Étals généraux, iP, 168 et suiv. ; 111, 51 et suiv., 72 et suiv., 93-95, 235-342; IV, 48'.

3. Loyseau, Des seigneuries , ch. m, n* 46 : « A mon advi?, il ne faut plus douter qu'en France (qui est possible aujourd'huy ia plus pure et parfaite iLionarvîhie du monde) nostre roy, n'ayant d'ailleurs presque plu- d'autre fonds de finances, ne puisse faire des levées de deniers sans le c>iuseutemeut des Es'iats, qui. comme j'ay prouvé au chapitre précédent, u uni aucune part à la souveraineté. »

Quant à leur seconde attribution normale et ordinaire, c'està-dire le comeil, ce fut pour eux d'abord un devoir et non un droit. Ils ne donnaient leur avis que sur le point qui leur était soumis par le roi'. Aucune initiative n'existait à leur profit, même en forme de conseil. Mais, d'autre part, nous voyons, dès le règne de Philippe le Long-, que les convocations d'États sont souvent motivées parles plaintes ou suppliques qui ont été adressées au roi au nom des trois ordres touchant certains objets; et les ordonnances qui interviennent alors, après l'avis des Etals, portent parfois sur des objets très variés et très divers, à propos desquels une réforme est édictée^. On peut en conclure que les membres des États profitaient de la réunion pour soumettre au roi en corps et par ordre les griefs dont ils demandaient le redressement. A partir des États du roi Jean, le système se précise. Les Etats, qui sont convoqués en 135o et 1356 pour donner conseil et surtout aide^ rédigent une liste précise de griefs qu'ils présentent au roi en lui demandant d'y faire droit; et, comme le roi, de son côté, ne peut se passer des subsides qu'il leur demande, il intervient comme un marché entre les deux parties. Les États accordent les subsides et le roi fait droit aux réclamations des États'. Ceux-ci avaient donc acquis en cela une véritable initiative : il était dès lors admis qu'ils pouvaient présenter des doléances à la royauté, bien que les chances d'obtenir satisfaction dépendissent uniquement des circonstances. Aux États généraux du XV* siècle, sous Charles VI, en 1413*, et sous Charles VII %

1. Voyez encore le préambule très net de l'ordonnauce du 18 février 1318 {Ord.i I, 679) : « Nous eussions fait appeler devaut nous... les prélats, barons, chapitres et bonnes villes de nostie royaume... auquel jour nous feimes dire et exposer nostre intencion en nostre présence, sur laquelle, eue délibération par aucuns jours, ils nous ont fait réponse bonne et gracieuse. »

2. Voyez, par exemple, les ordonnances de février 1318, de mars 1332 (Orrf., I, 619; II, 84). Cf. Lettres de 1321 [Ord., I, 814) ; Ordonnance de 1338 {Ord., II, 120).

3. Voyez les ordonnances du 18 décembre 1355 et du 1*' mars 1356. Elles sont divisées en deux parties, répondant exactement à cette transaction. L'ordonnance de 1355, en tète de la seconde partie, porte même expressément la rubrique : Réponse aux griefs des Estais.

4. Les remontrances véhémentes présentées par l'Université de Paris au nom du tiers état furent le point de départ d'un remarquable essai de réforme (Picot, Histoire, p. 254 et suiv.; — Alfred Co ville, L'ordonnance cabo^ chienne., p. i-iii).

-j. Picot, Histoire des États généraux, P, p. 293 et suiv.

512 LE DÉVELOPPEMENT DU POLVÛIR llOYAL

on voit reparaître les griefs et remontrances. Mais, jusque-là, dans la forme du moins, elles apparaissent comme émanant directement des Etats. C'est en 1468 qu'on voit nettement pour la première fois des cahiers de doléances émanant des électeurset apportés par les députés, qui, d'ailleurs, se contentent de les déposer et d'en demander l'examen par le pouvoir royal*. A partir des États de 148i, le système prend sa forme définitive: les députés de chaque bailliage apportent un cahier de doléances, et toutes les demandes que contiennent les divers cahiers sont, après délibération, fondues en un cahier unique présenté au roi*. C'est ce qui se fit toujours dans la suite, sauf que, lesélections comme les délibérations se faisant à part pour les trois ordres, il en résulta, à chaque tenue, un cahier général du clergé, un cahier général de la noblesse et un cahier général du tiers état. Ils étaient présentés au roi à la fin de la session, en lui demandant de donner réponse aux divers articles, ce qui ne se faisait pas toujours avant le départ des députés. D'ailleurs, en droit, le roi était libre absolument de repousser les demandes ou d'y accéder; c'était une supplique qui lui était adressée; et, même approuvé par le roi, l'article du cahier ne devenait loi proprement dite et obligatoire que lorsqu'il avait passé dans une ordonnance et sous la forme que lui avait donnée le législateur royal. Les Etats deBlois.en 1576, demandèrent bien que la disposition adoptée unanimement par les trois ordres eût nécessairement force de loi*, mais ils ne purent l'obtenir. Les députés se plaignirent souvent aussi de ce qu'en les faisant passer dans une ordonnance, le pouvoir royal dénaturait les articles des cahiers. Ils demandaient enfin que les ordonnances tirées des cahiers fussent définitives et obligatoires, sans avoir besoin d'être enregistrées par les parlements ou, dumoins,sans que ceux-ci pussent les modifier lors de l'enregistrement*. Mais rien de tout cela ne fut accordé, et, en droit, les États n'avaient point part au pouvoir législatif. Cependant, en fait, les cahiers des États, de 1484 à 1614, furent la source d'une législation active etintelligente, quoique malheureusement mal observée : les grandes ordonnances réfor-