CHAPITRE III

Le pouvoir législatif. Les Etats généraux. Les droits politiques des parlements et cours souveraines.

Si. — Le pouvoir législatif

Le pouvoir législatif avait été pleinement exercé pai^ les rois mérovingiens et carolin^^iens. Mais, dans la décadence carolingienne, cette législation, comme une source tarie, avait pris fin presque subitement. Sous Charles le Chauve, les capitulaires sont encore nombreux et importants; les derniers capitulaires carolingiens qui aient la valeur d'une loi générale sont de Carlo^man II et de l'année 884 (1). Avec l'établissement du système féodal, le pouvoir législatif s'était démembré et dénaturé. 11 résultait logi quement des principes féodaux qvie le droit de légiférer, attribut de la souveraineté, appartenait à tous ceux qui avaient conquis la souveraineté politique et dans la mesure où ils l'avaient acquise. Il appartenait par conséquent à chacun des barons de France dans sa seigneurie, et^^u i^oi seulement dans l'étendue du domaine de la Couronne; le roi avait perdu le droit de faire des lois obligatoires dans tout le royaume. Ce n'est pas tout : même dans ces limites, le roi cessa de promulj^uer des lois véritables, statuant à l'égard de tous et à toujours. Ce qu'on présente comme les lois des preriTiers Capétiens dans les recueils des anciennes lois françaises, ce sont seulement des actes ayant pour but de conférer certains droits ou avantages exceptionnels à des p^^tiVi]]ier&. à des établissements, à des corporations ou à des villes (2). La lé^^islation se bornait alors au privilège^ comme dit la langue du moyen âge. Elle pouvait cependant avoir un autre objet : faire des règlements sur l'exercice de la juridiction. Mais, dans cette dernière application^ le pouvoir législatif appartenait à toute personne

(1) Karlomanni capitulare Vernense, 884, Mart., dans Krause, Capitularia, II, 2, p. 371.

(1:) Luchaire, Manuel des insiilutions, p. 480.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

ayant le droit de justice (3). En réalité, pendant deux siècles, le et le xi^, il n'est plus fait en France de lois proprement dites m par le roi ni par les grands t'eudataires; l'Eglise seule continue de légiférer pour son propre compte. A celte époque, le droit séculier public et privé n'est plus rf^^i guo. p^r 1^ r.ontnnno : les anciennies lois tombent en désuétude, et il n'en est pas promulgué de iiouvelles.

La royauté devait reprendre la tradition interrompue de la législation et reformer à son profit le pouvoir législatif. Dès la. seconde moitié du xii^ siècle, elle essaie de faire quelques lois génér-iles. Mais si elle pouvait ainsi légiférer pour le domaine de la Couronne, elle ne le pouvait pas pour les terres des barons. Un seul moyen existait d'étendre la loi à ces seigneuries, c'était d'obtenir l'assentiment de leurs seigneurs, qui, par là, se l'appropriaient en quelque sorte. Ce procédé paraît avoir été employé pour la première fois sous le règne de Louis VIL C'est ainsi qu'en 1155, à l'assemblée de vSoissons, Louis VII, proclamant la paix de Dieu pour dix ans, la fît jurer aussi par de grands vassaux qui étaient présents (4). Sous Philippe-Auguste, par l'un ou l'autre procédé, il fut fait un certain nombre d'ordonnances, qui portaient alors le nom d'établissements, stabilvmenta. Sous les deux règnes suivants on voit le pouvoir royal s'enhardir. Non seulement la législation pour le domaine de la Couronne devient plus abondante, mais aussi le roi, tout en cherchant à faire accepter par les barons les établissements auxquels il veut donner une portée générale, s'efforce de les imposer aux seigneurs qui ne les acceptent point (5). L'adhésion d'un certain nombre de ceux-ci n'est plus nécessaire que pour attester l'utilité de l'ordonnance : leur intervention se réduira bientôt à. une sim})le consultation. En même temps, les grands feudataires font aussi pour leurs grands fîefs des établissements de même nature et

(3) Perrault, De (uribus et privilegiis regni Francise, privileg. 12 : « Rex solus facit constitutiones seu leges in regno Franciœ... intelligendo prsedicla complexive, secus distributive, quia per ejus distribuUonem seu feudorum concessionem possunl duces, barones et alii domini castellani, non excedendo metas juridictionis concessa?, facere edicta. » — On s'était même demandé, au Moyen âge, si tout castrum, tout château fort, ne pouvait pas être le centre d'une législation particulière. Boerius, Decisiones, qu. 320, no 5 : ce Sed castrum non potest condere statuta ut notât Bartolus, in 1. Omnes populi. »

(4) Isambert, Ane. lois, t. I, p. 153 : ce In pacem istam juraverunt dux Burgund'.T, cornes Flandriae, cornes Nivernensis et cornes Suessonensis et reliqua barania quae aderat.»

(5) Ordonnance de Louis VIII de 1223, touchant les Juifs (Ord. I, 47) : ce Fecimus stabilimrntum super Judaeos, quod juraverunt tenendum illi quorum nomina subscribuntur... Art. 3... Nullus nostrum alterius judaeos recipere potest vel retinere, et hoc intelligendum est tam de iis qui stabilimentum juraverunt quam de iis qui non juraverunt. » — Ordonnance de Louis IX, de 1230, touchant les Juifs et l'usure (Ord., I, 53), art. 5 : ce Et si aliqui barones noluerint hoc servare, ipsos ?.d hoc compellemus, ad quod alii barones nostri, cum posse suo, bonn fid^ nos adjuvare tenebuntur. »

HîST. DU Dr. 3^

466 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

dnns les mêmes conditions (6). La législation séculière est rentrée îctivité.

(Je mouvement fut puissamment aidé par la diffusion des études de droit romain. Les' légistes voyaient dans la compilation de ^ Justinien le pouvoir législatif exercé pleinement et sans partage par le prince. Ils y lisaient cette maxime : Quod principi plaçait legis habet vigorem (7) et ils s'efforçaient de la faire prévaloir au profit du roi. lis sentaient clairement que l'intérêt public était en ce seus; et, à côté de la loi romaine, l'autorité suprême, ils invoquaient la commune utilité, comme source et comme limite à la fois du pouvoir législatif reconnu au roi. Dès le dernier tiers du xiii^ siècle, Beaumanoir reproduit en français, comme un adage reçu, la maxime romaine (8), à laquelle le langage populaire donnera bientôt cette forme pittoresque : « Si veut le roi, si veut la loi. » (9). Beaumanoir est d'ailleurs le premier qui ait tenté une théorie du pouvoir législatif de la royauté; la voici résumée en quelques mots.

Pour Beaumanoir, le droit est fondé avant tout sur l'ancienne coutume, et toute altération, par voie d'autorité, de l'état de choses ancien est un nouvel établissement. Le droit de faire de nouveaux établissements est assez restreint et doit être envisagé séparément par rapport à la guerre et dans le temps de paix. En vue de la guerre, ou en face d'une grande calamité, Qomme une famine, le roi peut faire tous les nouveaux établissements qui sont néces saires pour le salut public, et le même pouvoir appartient, dans leurs seigneuries, aux barons et aux seigneurs justiciers, pourvu qu'ils n'aillent pas contre les établissements faits par le roi. En temps de paix, le droit de faire de nouveaux établissements n'ap-

(6) Voyez rassise de Geffroy, comte de Bretagne, de 1185, dans la Nouvelle revue historique de droit, XI, p. 120 : a Kgo Gaiifridus... dux Brilannia,'.., utililati tcrrœ providerç desiderans pétition! episcoporum et baronum omnium ^ Britanniae satisfaciens, communi assensu eorum assisiam feci. » — Grand Coutumier de Normandie, prologus, p. 3 : ce Leges et instituta qusB Normannorum principes, non sine magna provisionis induslria, praelatorum comitum et baronum nec non et cœterorum virorum prudentium consilio ns,sensu ad saliitoni hiimani generis statuerunt. » — Coutumes générales données par Simon de Montfort en 1212 et qui sont de véritables lois, loc. cit., p. 212 : « De consilio venerabilium dominorum, scilicet archiepiscopi Burdigalensis, Tholoscnsis, Carcassonensis, Agenensis, Petragoriensis, Cosseranensis, Convenarum, Bigorrensis episcoporum et sapîenium virorum et aliorum baronum et procerum nostrorum, taies générales consuetudines in tota terra nostra ponimus. » — Sur les comtes de Bretagne, de Hainault, de Toulouse, voyez Flammermont, De conccssu lecfis et auxilii, p. 7, 8, 10.

(7) Institutes de Justinien, I, 2, 6.

(8) Beaumanoir, Beugnot, XXXV, 20, Salmon, 1103 : <c Ce qui li plest a fere doit oslre tenu por loi. » — Beugnot, XXXIV, 41, Salmon, n'* 1043 : ce Voirs est que li rois est sovrains par desor tous, et a, de son droit, le général garde de son roïaume, par quoi il pot fere tel establissemcnt comme il li plest por le commun profit et ce qu'il cstablil doit estre tenu, »

^9) T.oyso], In st. coutumîdres, I. 1. 1.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

partient qu'au roi seul, et il n^e peut l'exercer qu'à trois conditions : il faut qu'il s'agisse de l'intérêt général, que les établissements soient faits à grand conseil et qu'ils ne soient point contraires à la religion chrétienne (10). De ces conditions, une seule a besoin d'explication : en disant que les établissements doivent être faits à grand conseil (11), le vieux jurisconsulte entend que le roi doit appeler à délibérer sur le projet un grand , nombre de prélats et de barons, outre ses conseillers ordinaires. Il n'est pas tenu d'avoir leur assentiment, mais il doit les consulter. Beaumanoir distingue d'ailleurs deux sortes d'établissements : ceux que le roi fait pour le royaume tout entier et ceux qu'il promulgue seulement sur son domaine. Les premiers sont obligatoires sur les terres des barons comme sur celles du, roi, et le roi peut au besoin les ramener à exécution en prononçant lui-même les amendes qu'il a édictées contre les récalcitrants; mais on sent bien que les seconds sont les plus fréquents (12).

Avec le règne de Philippe le Bel, la législation royale prend une véritable importance et devient très fournie. Le pouvoir législatif s'exerce, en un point, dans les conditions décrites par Beaumauioir, en ce que les ordonnances portent comme préambule qu'elles ont été prises avec grande délibération et grand conseil (13); mais, sous ce règne et les suivants, cela se fait de deux façons distinctes : tantôt il est constaté qu'un grand nombre de prélats et de barons ont été j>résents; tantôt il est dit sevilement que le roi a statué dans son Grand Conseil (14). Tel restera le droit public de Tancienne France. De plus en plus, ce sera seulement le Conseil du roi qui participera à la préparation et à la discussion des lois (15). Cependant, au xvi® siècle encore, oh admettra dans certaines occasions des notables au Conseil. Enfin, "cette pratique dis-

(10) Celte maxime est renforcée par cette autre : « Princeps legibus solutus est », empruntée, comme la première, au droit romain. On l'enlend à partir du xui" siècle on ce sens que le prince, qui fait la loi, est affranchi de son observation. — Esmein, La maxime « Princeps legibus solutus est » dans Vancien droit public français; — P. Vinogradoff, Essays on légal histonj, Oxford, University press, 1913; — Beaumanoir, ch. XLix, en entier.

(11) Beaumanoir, Beugnol, XI.VIII, 4, Salmon, n° 1499 : « Et noz devons savoir que tel establissement sont fet par très grant conseil et por le commun porfit. » — Beugnot, XLIX, 6, Salmon, no 1515.

(12) Beaumanoir, Beugnot, XLVIII, 4, Salmon, no 1499; Beugnot, XLIX, 4, Salmmi, no 1513. Cf. LXI, 15, Salmon, no 1722.

(13) Par exemple, ord. de 1311 sur Tusure (Ord., I, 484) : ce O grand conseil et o grant délibération, deffendons », etc.

(14,) Ordonnance sur les Juifs de Louis X, 1315 (Ord. I, 595) : ce Eue plenière déll bération encore sus ceu avecq nos prélats et barons et notre grant conseil. » Mais on entrevoit souvent que les barons et prélats sont ceux qui figurent ordinairement au Conseil du roi. — Ordonnance de 1330 (Ord., II, 63^ : ce Habito super hoc consilio cum prœlatis, baronibus et aliis de consilio nostro. »

(15) Ordonnance de 1318 sur le gouvernement général (Ord., 1, 669) : ce Pour ce eue délibération en nostre grand conseil. »

468 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

paraîtra elle-même. Les ordonnances constateront seulement que le roi a consulté son conseil et plusieurs membres de sa famille, princes du sang ou auti^es (16). D'ailleurs, dès la fin du xiv® siècle, Boulillier reconnaît au roi le pouvoir législatif sans conditions ni limites (17).

Le pou\oir de législation générale reconnu au roi avait pour conséquence logique et dernière la disparition du pouvoir de législation particulière reconnu aux barons. C'était ce qu'admettait déjà Beaumanoir. Mais ce dernier résultat devait se i^roduire tardiA eiTient. Pour les^ grands fiefs, duchés ou comtés, qui ne furent réunis au domaine de la Couronne qu'aux xv^ et xvi® siècles, les ducs et les comtes conservèrent jusqu'au bout le pouvoir législatif; c'est ainsi que les coutumes de Bourgogne furent officiellement rédigées en 1459, non par l'autorité du roi, mais par celle du duc Philippe le Bon (18); il en fut de même pour les coutumes de Bourbonnais, d'Auvergne et de la Marche, qui, en 1493, 1510 et 1521, furent rédigées et décrétées par l'autorité des ducs ou comtes de ces pays. La législation émanée des ducs de Bretagne a une importance particulière.

Les rois de France, nous venons de le voir, avaient de bonne heure conquis (sur le Domaine au moins) le pouvoir législatif sans limite et sans partage. Cependant, dans vme certaine mesure, deux autorités furent associées à l'exercice de ce pouvoir. Ce sont les Etats généraux et les Parlements et autres cours souveraines.