ËTATS GÉNÉRAUX ET ASSEMBLÉES DE NOTABLES

Les Etats généraux n'ont pas été une création \ oulvie et réfléchie du pouvoir royal: ils s'imposèrent naturellement à lui. Leur institu-

(16) Voyez, par exemple, l'ordonnance de 1563, citée plus haut, qui crée les jug"es consuls (Isambert, Ane. lois, XIV, 153) : ce Par l'avis de nostre très honorée dame et mère, des princes de nostre sang, seigneurs et gens de nostre conseil. »

(17) Somme rurale. II. tit. I, p. 646 : « Si sçachez que le roy de France, qui est empereur en son royaume, peut faire ordonnances qui tiennent et vaillent loy, ordonner et constituer toutes constitutions.

(18) Notre cher collègue Champeaux a publié, en 1908, une partie des ordonnances des ducs de Bourgogne. Les ordonnances des ducs de Bourgogne sur Vadminisiration de la iustice du duché, avec une introduction sur les origines du Parlement de Bourgogne, par Ernest Champeaux; et E. Champeaux, Ordonnances franc-comtoises sur l administration de la iustice, 1345-1477, Bévue Bourguignonne, 1912, 22, n* 1-2.

(19) Trois histoires des Etats généraux ont été écrites de nos jours : Rathery, Histoire des Etats généraux en France, Paris, 1845; — Arthur Desjardins, Les Etats généraux de 1355 à 1614; leur influence sur le gouvernement et la législation du pays; — Picot, Histoire des Etats généraux, 2" édit., 5 vol., 1888. — Il faut y ajouter H. Ilervion, Recherches sur les premiers Etals généraux.

LE POUVOIR LÉGISLATIF 469

lion fut la conséquence de deux faits. D'un côté, le pouvoir royal grandi avait besoin, pour accomplir son oeuvre nationale, d'une assistance politique et pécuniaire plus étendue que celle qu'il pouvait exiger, d'après les anciens principes, des pouvoirs féodaux : il était donc obligé de venir à composition! avec eux. D'autre part, l'émancipation des villes avait donné à celles-ci la valeur d'un élément distinct dans la société féodale, elles étaient devenues comme une classe i^articulière de seigneuries. Elles dévoient donc (^tre partie dans ces transactions entre la Royauté et les pouvoirs féodaux, qui constituent les premières tenues d'Etats généraux. Les Etats généraux furent réunis au xiv® siècle dans un double but : le roi leur demandait ou des subsides ou des conseils. Il est facile de voir comment on en vint là et comment ce double but dicta la composition des premiers Etats généraux.

D'après les principes féodaux, le roi n'avait pas, même sur son domaine, le droit de lever des impôts généraux : le droit d'imposer était devenu un droit seigneurial qui accompagnait d'ordinaire la haute justice, et le roi ne pouvait l'exercer que là où il avait conservé celle-ci sur les habitants (20). La monarchie capétienne, pendant longtemps, avait pu vivre sur les seules ressources du Domaine; mais, au xiv® siècle, elles devenaient manifestement insuffisantes. Toutes les fois qu'il s'agissait de condviire une grande entreprise, il lui fallait des ressources extraordinaires, et, lorsque l'entreprise était nation;ale, il était naturel qu'elles fussent fournies par la nation, au moyen d'un impôt général, levé, au moins, dans toute l'étendue du domaine de la Couronne. Le roi ne pouvant le\ er cet impôt d'autorité sur les terres des seigneurs, il fallait qu'il obtînt le consentement des' seigneurs, laïques ou ecclésiastiques; il fallait qu'il obtînt aussi le consentement des villes émancipées, de celles au moins qui avaient acquis le droit de fixer elles-mêmes leurs impôts. Cela conduisait naturellement à réunir une assemblée où figureraient les seigneurs ecclési^astiquos et laïrfues et les représentants des villes privilégiées. Or, telle fut, primitivement, la composition des Etats généraux.

En tant qu'ils étaient convoqués pour donner conseil à la Iloyauté, et c'est dans ce but qu'ils furent pour la première fois réunis par Philippe le Bel, eni 1302 (21), les Etats généraux se rattachaient à des précédentes très anciens, qui, en se modifiant peu à peu, conduisirent naturellement à cette institution. Les monar-

(20) Voyez ci-dossiis, p. 169, 170, et ci-après, ch. i\ .

(21) Lettre du clergé de France au pape Boniface VIII (Isambert, Ane- lois, II, p. 754 et suiv.) : « Nos universos et singulos tam prselatos quam barones et alios requisivit (rex) instantius, prsecepit ut dominus et rogavit ac precibus institil ut amicus ut... prout ex debilo fidelitalis astringimur, curaremus adesse consiliis et auxiliis opportunis. »

470 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

qucs capétiens avaient toujours eu des assemblées consultatives dans les tenues de la Curia régis (22); elle comprenait, nous le savons, des prélats et des .seigneurs vassaux du roi, et avec eux les grands officiers et les conseillers particuliers du prince. Mais ces assemblées, qui étaient aussi des assises judiciaires, ne constituaient qu'un conseil féodal et ne pouvaient passer pour une consultation nationale. A la fin du xiii^ siècle, il en était déjà autrement. L'ancienne Curia régis se divisait; ses attributions judiciaires s'exerçaient dans des sessions spéciales, en parlement; ses attributions consultatives passaient en grande partie au conseil privé du roi. Mais dans des circonstances délicates ou critiques, le roi réunissait une assemblée de barons et de prélats pour lui demander conseil. Ces assemblées,, qui n'avaient point d'autre fonction, étaient plus nombreuses que l'ancienne Curia (23). C'étaient véritablement la noblesse et le clergé qui étaient \3onsultés en corps; ce qui le montre, c'est que nous voyons les barons et les prélats délibérer séparément (24). Plusieurs assemblées de ce genre se tinrent sous le règne do Philippe le Hardi, et l'une décida de la paix ou de la guerre (25). Ce sont déjà les Etats généraux, moins les représentants des, villes. La présence de ces derniers s'imposait si l'on voulait avoir l'appui de toutes les forces nationales, car les villes émancipées étaient des forces politiques indépendantes que l'on ne pouvait négliger. Déjà, la Royauté dans certains cas avait réuni les représentants des villes (26), mais elle les avait assemblés à part, sans convoquer les autres ordres. En les joignant, en 1302, aux seigneurs ecclésiastiques et laïques, Philippe le Bel réunissait dans une consultation solennelle tout ce qui ropréseritait en France une autorité indépendante du pouvoir royal, et par là même il avait créé les Etats généraux. Mais il est bon de remarquer deux choses. En premier lieu, lés membres de ces Etats, en tant qu'ils avaient à fournir des conseils, agissaient non en vertu d'un droit, mais pour accomplir un devoir, le devoir de fidélité qu'ils devaient au roi (27). Secondement, le roi, au lieu de convoquer les Etats généraux proprement dits, pouvait très bien ne

(22) Ci-dessus, p. U7.

(23) Langlois, Le règne de Philippe le Hardi, p. 146; il rapporte ce passage des Annales de Saint-Martial : oc Philippus rex de baronibus et prœlatis apud Bituriciim... tenet consilium générale contra P. Aragonice. y>

(24) Langlois, op. cit., p. 150 : c: Le roi requit ensuite les barons et les prélats de le conseiller fidèlement... Le 21, en effet, de très grand matin, les deux ordres s'installèrent dans deux salles séparées du palais du roi. Les avis furent d'abord partagés, mais dans chaque section, une majorité se forma, presque en même temps... Au nom du clergé, l'archevêque de Bourges déclara... Après quoi, le sire de Neele, pour les barons, dit qu'il était du même avis..»

(25) Langlois, op. cit., p. 146, 150, 289.

(26) Voyez Ordonnance sur les monnaies, de 1262 (Ord., I, p. 93).

(27> \nyry le iexl - ri d'^>^=:ii?. P- not - 21.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

convoquer qu'un ou plusieurs des ordres qui les composaient, lorsque cela lui paraissait suffisant pour atteindre le but qu'il visait (28). Par là, l'institution, considérée comme source des libertés publiques, recélait un vice originel dont elle ne sut pas se guérir.

L'hypothèse que j'ai produite sur l'origine des Etats généraux (29) est confirmée par d'autres faits. La formation d'assemblées nationales! analogues à nos Etats généraux est un phénomène qui se produit, dans l'Europe du Moyen âge, chez toutes les nations qui sont j^arvenues à une certaine unité, malgré la forme féodale; et partout elles se constituent sur les mêmes bases, c'està-dire par l'adjonction des députés des villes aux principaux seigneurs laïques et ecclésiastiques (30). Cela se produisit tout d'abord en Espagne; en 1188 et 1189, les députés des communes furent associés aux barons et aux prélats dans les cortès de Léon et de Castille (31). Dans l'Empire d'Allemagne, les villes eurent des députés à la Diète à partir de l'année 1232; mais ils ne formèrent un ordre à part qu'au commencement du xiv® siècle. En Angleterre surtout, les origines du Parlement correspondent exactement à l'origine de nos Etats généraux. C'est en 1297, sous Edouard P"", qu'apparaît le « Model Parliament », par l'adjonction définitive de députés élus aux prélats et aux principaux vassaux qui composaient le Magnum consilium du roi. C'est aussi une représentation de la nation divisée en trois ordres, quoique la représentation ne repose pas exactement sur les mêmes bases qu'en France (32). Cette coïncidence n'est point fortuite. Si, dans l'espace d'un siècle et demi, des assemblées nationales, présentant un caractère d'analogie indéniable, se forment dans les principaux Etals de l'Europe occidentale, c'est qu'elles sont un produit naturel de l'éAolution historique.

Mais si l'institution des Etats généraux, comme toute institution importante et durable, était ainsi préparée et dictée d'avance par des causes profondes et d'ordre général, il fallait pour la dégager une cause occasionnelle, un fait précis et contingent : c'est encore là une des lois ordinaires de l'histoire. Cet incident fut fourni par les différends qui renaissaient périodiquement entre Philippe le Bel et Boniface VIIL Un premier essai d'une semblable convo-

(28) Hervieu, op. ril., p. 3, 24. — Voyez les prélats et barons seuls réunis, Ord., I, p. 347, 412; les bourg^eois seuls réunis, Ord., 7, p. 512, 548. — II faut ajouter que pendant longtemps on distingua et on réunit séparément les Etats généraux de la langue d'oïl et les Etats de la langue d'oc (Hervieu, op. cit., p. 2).

(29) Cf. Luchaire, Manuel des institutions, p. 502 et suiv.

(30) Stubbs, Constitutional history o/ England, t. II, p. 159 et suiv.

(31) Marina, Théorie des Cortès du Histoire des grandes assemblées nationales des royaumes de Castille et de Léon, trad. Fleury, t. I, p. lxiii et 137.

(32) Anson, The law and custom o/ the Constitution, l. II, p. 43 et suiv.

472 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

cation, assez informe d'ailleurs, et qui a passé presque inaperçu, fut fait par Philippe le Bel, lorsqu'il engagea vigoureusement des poursuites contre Bernard Saisset, évêque de Pamiers (précédemment légat du pape), accusé de foi brisée et de lèse-majesté envers le roi de France. Philippe réunit à Sealis, le 24 mai 1301, une assemblée où figuraient des ecclésiastiques, des nobles et des bourgeois, desquels il requit conseil sur cette affaire délicate (33). Puis les choses suivant leur cours, et l'évêque de Pamiers étant gardé en prison par 1© roi, malgré les menaces du pape, celui-ci au mois de décembre 1301 convoqua à Rome pour le 1'''' décembre 1302 les dignitaires du clergé français et les mandataires des chapitres de l'Eglise de France, pour conseiller la papauté dans son différend avec le roi (34). Philippe le Bel, non content de défendre avix ecclésiastiques de son royaume de se rendre à cette conivocation, retourna en quelque sorte contre Boniface l'arme dont celui-ci le menaçait et s'appropria son j^lan, en le transposant à son usage personnel. Il convoqua à Paris, pour leur demander conseil et appui, les principaux nobles, les prélats et repr-ésenitants des corps ecclésiastiques et les représentants des villes privilégiées. La forme des Etats généraux était trouvée.

Bien qu'ils représentassent, comme on l'a vu, les principales forces de la société féodale, les Etats généraux n'ont point été

(33) Dupuy, Actes et preuves du différend entre Boniface VIII et le roi Philippe le Bel, Paris, 1651, p. 629 (c'est un mémorandum rédigé en 1301 pour l'ambassadeur du roi auprès du pape, Pierre Flotte) : « Rex magis certiorari volens cupiensque omnem suspicionem evitari, testes prasdictos, episcopos. abbales, clericos non parvi status, religiosos, comités et alios nobiles et burgenses omni suspicione carentes ad se fecit venire, et, super fidelitate qua sibi teneantur et juramentis eorum, super praîmissis et de ea tangentibus veritatem ab bis perquirens, majora et gravia contra dictum episcopum reperit quam sibi primo significata fuissent. Dictus ergo dominus rex, cum maforibus regni sui apud Silvanectum ad hoc spccinliter vocatis dcliberatione habita diligenfi, petito consilio clericorum et laîcorum, doctorum et aliorum proborum virorum, fuit ipsi domino régi responsum... quod ex causis infrascriplis dictus episcopus in prisîone custodiri debeat. » — Cf. Tosli, Histoire de Boniface VIII et de son siècle, trad. française, Paris, 1854, t. II, p. 211.

(34) Dupuy, op. cit., p. 53. — Raynald, Ann. eccles., ad ann. 1301, no 29. Boniface déclare qu'il veut venir en aide à tous les ordres du royaume, opprimés par le roi, (c paribus, comitibus aliisque nobilibus, universUalibus et populo dicti regni. » Voici dans quels termes il fait sa convocation : « Instructi et informati super praemissis et aliis, super quibus instructionem et informationem vestram videritis opportunam, vos fratres archiepiscopi et episcopi, riecnon electi, doctores et magistri personal iler. vos vero capitula per procuratores idoneos cum sufficienti mandato et informatos plenius, nostro vos conspectui prœsentetis, ut super prœmissis et ea contingentibus vesUa possimus habere consilia, qui apud eumdem regem suspicione caretis, et sibi et regno accepti estis et grati, et diligitis ipsum regem. » — Comparez les termes de la convocation pour les Etats généraux de 1302, ci-après, p. 473, note 37, et ci-dessus, p. 468, note 21.

LE l^Ol V OIR LÉGISLATIF

conçus à l'origine comme une assemblée représentative et n'ont point été pendant près de deux siècles une assemblée élective.

Les documents relatifs aux Etats généraux du règne de Philippe le Bel, quo le regretté Georges Picot a publiés en 1901 (35), jettent sur leur caractère primitif et prolongé une éclatante lumière. Ils ont été convoqués en vertu des principes féodaux et ce sont ces principes qui ont déterminé leur composition, leur mission et leurs pouvoirs.

Ils comprenaient d'abord les principaux seigneurs du royaume, vassaux du roi, et c'était en qualité de vassaux, en vertu des obligations résultant de cette qualité, de l'hommage et du serment de fidélité, qu'ils devaient au seigneur conseil et aide.

Etaient ensuite convoqués les prélats, qui étaient en même temps les seigneurs ecclésiastiques. Tous, il est vrai, ne prêtaient point, en cette dernière qualité, hommage au roi; mais tous lui devaient le serment de fidélité et c'est en vertu des devoirs qu'il engendrait qu'ils étaient convoqués aux P^tats généraux (36). Y étaient également convoqués les corps ecclésiastiques X^bbayes, chapitres, etc.) (37); ils étaient ordinairement titulaires de droits seigneuriaux en leur propre nom, et nous dirons bientôt comment, au point de vue des subsides, auxilia, leur interA/ention était nécessaire. Restaient les villes privilégiées. Un lien semblable existait-il entre elles et le roi ? Oui. Ces villes avaient pris, nous l'avons dit, dans la société féodale, la place, la position d'une seigneurie collective. Parfois cela était rigoureusement exact même dans la forme. La ville alors faisait hommage par l'organe d'un de ses officiers municipaux (38). Même quand il n'en était pas ainsi, le roi conservait sur ces villes un contrôle en même temps qu'il étendait sur elles sa protection, de sorte qu'elles étaient, elles aussi, convoquées aux Etats (39) en vertu d'un devoir de fidélité.

♦(35) Documents relalils aux Etals généraux et assemblées réunis sous Philippe le Bel, publiés par Georges Picot, Paris, 1901, dans la Collcclion des documents inédits sur Vhisloire de France.

(36) Picot, Documents, Pièce DCLVIII (Etats de 1308), adressée à Févéquc d'Uzès : « Sub fidelitatis vinculo quo nobis estis astricti injungentes quatinus... Turonis nobis cum presentialiter întersitis. »

(37) Picot, Documents, Etats de 1308, P. DCLXI, p. 491, au bailli de Mâcon : (c Archiepiscopis, episcopis, abbatibus, baronibus, communitatibus et aîiis insignibus locis regni nostri. p P. DCLXII, mandement de l'évèque de Narbonne (1308) : c( Càpitulo Ulicencis ecclesie, abbatibus ceterisque ecclesiarum prelatis ac capifulis ecclesiarum cathedralium et nostris et dictorum suffraganeorum nostrorum absentiura vîcariis, prioribusque decanis, prepositis, convehtibus et aliarum ecclesiarum collcgiis, tam exemptis quam non exemptis »

'38) Ci-dessus, p. 300. — Picot, Documents, p. l (1302) P. I, lettres au sénéchal de Beaucaire pour convoquer les villes de son ressort, p. 1 : « Mandamus vobis quatinus consulibus et universilatibus Nemausensi, Ulicensi, Aniciensi, Aîimatensi et Vivariensi, civitatum ac villarum Montis-Pessulani et Bellicadri mandetis ex parte nostra ac precipiatis sub debito fidelitatis et quo^unque ali'o rinculo quo nobis terientur astricti. »

(39) Aussi dans les documents publiés par Georges Picot, les termes de la convo-

474 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

De ces principes résultaient deux conséquences très nettes : 1^ comparaître aux Etats généraux était, pour ceux qui y étaient convoqués, non pas un droit, mais un devoir, une obligation; 2"" les service et assistance que le roi allait demander à ceux qui comparaissaient aux Etats généraux étaient ceux que le vassal devait ù son seigneur, c'est-à-dire essentiellement Yaide et le conseil^ auxilium (40) et consilium et cela restera, en ces termes ou en des termes équivalents, ce que les lettres de convocation continueront dons la suite à requérir des Etats (41).

Cette composition des anciens Etats généraux était aussi commandée par les principes en matière d'impôts qui étaient ceux du XIV® siècle. Le droit de percevoir l'impôt avait, dans la société féodale, passé aux seigneurs haut-justiciers; le roi ne pouvait les percevoir que là où il exerçait la haute justice sur les habitants. Cependant, commie on le verra plus loin, dès le xiii® siècle s'introduisait l'idée que dans certains cas il était juste que le roi pût lever des impôts généraux, des impôts sur les sujets de ses vassaux. Mais cela ne pouvait se faire sans le consentement de ces seigneurs, sauf dans certaines hypotlièses où Ton admit alors l'application précise, quoique transformée en partie, de la théorie de Vaide féodale. Dans les autres cas, où le consentement des seigneurs était nécessaire, on fît bien rentrer le subside ou impôt accordé dans la notion d'aide, et ces impôts extraordinaires et temporaires portent bien au xiv® siècle le nom générique cVauxilia, aides, quelles que fussent la nature et l'assiette de l'impôt dans chaque hypothèse. Mais la notion d^aide s'était là élargie, désignant simplement un subside moralement dû par tous les sujets fidèles.

Les villes émancipées avaient généralement dans leurs privilèges la garantie contre les impôts arbitraires. Parfois, elles avaient le droit de s'imposer elles-mêmes, d'établir à leur profit des impôts sur leurs habitants; mais plus généralement, en dehors des taxes maintenues par leurs chartes, elles ne subissaient que les impôts qu'elles consentaient.

cation sont-ils souvent les mêmes que ceux d'une citation en justice, citatio, adjornamenlum. Pour les villes le devoir de comparaître est même éventuellement sanctionné par une peine; Picot, Documents, P. II, p. 3 : « Quod nisi juxta mandatum hiijusmodi comparuerint, coram predicta sacra regia majestate procedetur contra illos aucloritate regia, prout fuerit rationis. »

(40) Voyez par exemple. Picot, Documents, P. DCLVIII, p. 489, convocation adressée à révêque d*Uzès : ce Intorsitis nobis ad premissa <^X' mi - !i(]n r-ni^.Ki] i?; m nr>rw et auxilium prestaturi. )^

(41) Par exemple, lellies d'Henri III du 6 août 1576 porUuU coiivocaUoii dus lùals de Blois (Isarabert, Anciennes lois, XIV, 306) : « Aussi pour nous donner votre avis et prendre avec eux (nous) une bonne résolution sur les moyens d'entretenir notre Estât et d'acquitter la foi des rois nos prédécesseurs et la nôtre le plus au soulagement de nos sujets que faire se pourra. »

LE POUVOIR LÉGISLATIF

Il en résultait que pour obtenir Vauxilium dans sa plénitude, le roi devait avoir le consentement des seigneurs ecclésiastiques el laïques et des villes privilégiées. Il pouvait, à cet eiïet, négocier avec ces autorités prises individuellement ou régionalement; mais 1^ plus simple était de les consulter en blpc, dans les Etats généraux.

Le reste de la population ne comptait pas, et nous avons sur ce point une exposition très nette d'un notable jurisconsulte du XIV® siècle, Johannes Faber (Jean Faure). En dehors des seigneurs (les prélats et les barons), il ne faut appeler et consulter que les Universitates (42), c'est-à-dire les groupes qui ont une existence légale, privilégiée; le reste de la population, amorphe et sans droits, on l'ignore : « On peut dire que si les populations forment corps et université (corpus vel universitatem habent), il suffît d'appeler les consuls ou administrateurs de VUniversiias (43). Si elles ne forment pas corps ou universitas^ il suffit d'appeler les prélats (prelatos), s'il s'agit de personnes Ecclésiastiques ou les les barons (barones) qui ont la juridiction sur les territoires et sur les villsCj car ceux-là ont l'administration. » (44). Et plus loin : « La Cour de France (Curia Franciœ), quand elle veut faire des collectes, observe ce que j'ai dit, elle ne convoque que les prélats, les barons et les villes notables. »

De tels Etats généraux ne comportaient par eux-mêmes aucune élection. C'étaient des personnes physiques ou morales qui y étaient directement convoquées et qui étaient tenues de s'y rendre (45). Cependant il faut observer deux points. En premier lieu, les personnes physiques qui y étaient convoquées n'étaient pas tenues de s'y rendre en personne; elles pouvaient se faire représenter par un procureur (comme pour une citation en justice) (46). Celui-ci était simplement leur mandataire, soumis aux règles du mandat d'après le droit romain. D'autre part, les personnes morales (corps ecclésiastiques et-^illes) qui étaient également convoquées ne pouvaient, par la force des choses, comparaître en personne et devaient nécessairement comparaître par

(42) C'est le sens ancien du mot Universitas, Université, emprunté au droit romain. Digeste, III, 4, quod cuiuscumque universitatis nomine vel contra eam agatur. Cela implique que les U n îvcrsilates ainsi établies et conçues constituaient des personnes morales, avaient la personnalité civile. — Le sens moderne du mot Université vient de ce que les Universités constituaient (et constituent de nouveau) des corps importants de cette espèce.

(43) C'est en vertu de ce principe que les corps ecclésiastiques étaient convoqués.

(44) Johannes Faber, Ad Instiluta, lit. de pœna temcrc litiganliiini , n" 'J.

(45) Dans les Documents publiés par Georges Picot, nous avons de ces lettres de • convocation personnelle et de nombreuses pièces (procurations) qui les visent.

(46) Voyez par exemple Picot, Documents, P. DCCLIV, p. 581, procuration du seigneur de Mirepoix : <c Ut Turonis... adessemus saltem per procuratorem idoneum, consiliuui iuipensuri super crrore Templariorum. »

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

procureur. Ce j^rocureur était nécessairement choisi par les membres du corps qu'il devait représenter. Quand il s'agissait d'une ville, nous voyons même que les procureurs, dès le début, duront être choisis par les magistrats municipaux (électifs eux-mêmes) et par les bourgeois (47). C'était bien là en fait une élection, quoique l'élu fût toujours strictement un procureur, possédant certaines facultés qui semblent incompatibles avec le caractère d'un député, celle, par exemple, de choisir un autre mandataire pour le remplacer en cas d'empêchement, ce que permettait à do certaines conditions la théorie romaine du mandat (48). On trouve même dès le début certains autres germes d'un futur système électif. Il est clair d'abord que plusieurs prélats ou barons pouvaient s'entendre pour choisir un procureur commun et se faire ainsi représenter à moins de frais. Mais il y a plus. Nous trouvons en 1308 que les divers évêques d'une province ecclésiastiqvie ^ont autorisés à choisir l'un d'entre eux, qui viendra seul aux Etats et qui les représentera tous (49).

Ces anciens Etats généraux n'étaient point non plus une véritable assemblée représentative. Ceux qui y figuraient ne représentaient qu'eux-mêmes (ou leur mandant quand il s'agissait de procureurs). Sans doute ils représentaient en fait trois catégories d'autorités existant dans la société féodale, mais en droit chacun comparaissait en vertu d'une obligation personnelle. Cependant une certaine idée de représentation s'affirmait dès le début. Philippe le Bel, en 1302, déclare qu'il va réunir l'assemblée ainsi composée pour délibérer sur des choses qui intéressent tous les sujets de son royaume (50). Dans les lettres que les barons écrivent aux cardinaux de Rome après ces premiers Etats généraux,

(47) Picot, Documents, P. I (1302), lettres au sénéchal de Beaucaire, p. 1 : ce Ut predicti consules et universitates civitatum et villarum predictarum, per duos aut per très de majoribus et pericioribus singularum universitatum predictarum plenam et expressam potestatem habontes a consiilibus et universilalibus predictis. » Cf. P". II.

(48) Voyez Picot, Documents, P. DCLXVIII, p. 498 et P. DCLXXVI, p. 503.

(49) Picot, Documents, P. DCLVIII, convocation de l'évêque d'Uzès (1308), p. 489 : ce Nisi forte... in instanti congregatione quam fîeri mandavimus... vestri vf^strorumque comprovincialium de communi consensu vos simul omnes comprovinciales ex Yobis unum ad preniissa miUalis qui vicem omnium represenlet et omnium habeat plenam potestatem. »

(50) Picot, Documents, P. I, p. 1 : ce Super pluribus arduis negociis nos. statum, libertatem noslros ac regni nostri, nec non ecclesiarum, ecclesiaslicarum, nobilium, secularium personarum, ac universorum et singulorum incolarum regni cjusdem non mediocriter tangentibus, cum^ prelatis, baronibus et aliis nostris eiusdem regni {idelibus et subiectis tractare et deliberare volentes. » M. Picot a tiré, croyons-nous, de ce passage des conséquences exagérées. Il dit {Introduction, p. vin) : ce Lorsque Philippe le Bel voulut assembler à Paris les prélats, les barons et les autres sujets du royaume, il fit parvenir des lettres personnelles aux . évêques et adressa aux baillis et aux sénéchaux Tordre de convoquer les villes. » Le membre de phrase et aliis fidelibus et subiectis ne doit pas être traduit par les autres fidèles sujets du royaume, mais par et d'autres fidèles sujets du royaume; il me paraît désigner seulement les habitants des villes privilégiées.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

ils déclarent qu'ils parlent au nom de tous les seigneurs et nobles de France. Ce sont là des germes qui devaient se développer dans la suite.

Le système des Etats généraux devait se modifier dans la suite, et ce fut généralement une conséquence logique de l'affaiblissement du régime féodal. Il n'est i3as facile d'ailleurs de préciser quand et comment cette transformation s'accomplit (51).

Les nobles et les ecclésiastiques cessèrent d'être convoqués personnellement et tenus de comparaître aux Etats; les nobles et les ecclésiastiques d'un même bailliage furent seulement convoqués pour élire un ou plusieurs députés : en d'autres termes, la représentation de la noblesse et du clergé devint élective. Cela paraît s'être fait autant par la volonté des intéressés que par l'initiative du pouvoir royal. Les dignitaires ecclésiasticiues et les nobles convoqués avaient eu de tout temps (sauf peut-être en 1302) le droit de se faire représenter aux Etats par des procureurs qu'ils choisissaient : c'était purement une application de la théorie du mandat, telle que l'admettait le droit civil (52). Mais si cela évitait aux intéressés la charge de comparaître en personne, cela ne les dispensait point de faire à cette occasion des dépenses parfois importantes, car ils devaient défrayer leur mandataire. Pour diminuer sans doute ces frais, on vit parfois, de bonne heure, les nobles d'une région choisir un petit nombre de procureurs pour les représenter tous (53). Il est certain que la comparution aux Etats était considérée comme une obligation pénible, plutôt que ( omme im droit utile. La Royauté se fît l'interprète de ces sentiments lorsqu'elle invita les nobles et les ecclésiastiques d'une circonscription à élire quelques-uns d'entre eux comme représentants de tous (54). Cela dut paraître d'autant plus naturel que, la féodalité politique s'affaiblissant, on ne comprenait plus le droit propre des seigneurs de figurer aux Etats généraux. Cette réforme n'était pas accomplie en 1428, car on convoqua encore à cette époque les gens d'Eglise et nobles <( accoutumés d'être mandés » (55), elle était réalisée en 1484, car, aux grands Etats

(51) Ce problème est bien posé et discuté dans un mémoire qui paraît avoir été présenté à rassemblée des notables de 1787 ^lémoire sur les Etats généraux, La» sanne, 1788, p. 54, 61, 66) 126 et suiv.).

(52) Tout le système des élections aux Etats généraux, tel qu'il se développa, ne fut lui-même au fond qu'une application du contrat de mandat.

(53) Les nobles toulousains en 1317 (Hervieu, op. cit., p. 32). Cf. Mémoire sur les l.tnts o^^é^f^ii-^ P-

(54) Mémoire, p. 56. Il y avait eu de tout temps une certaine représentation dans 1 "ordre de la noblesse. Tous les seigneurs, en effet, n'étaient pas convoqués aux Htats généraux, mais seulement ceux de quelque importance (Hervieu, op. cit., p. 8 et suiv.), et cependant ceux-là par leurs décisions engageaient tous les autres; voyez le préambule de l'ordonnance donnée à Château-Thierry, le samedi après la Saint- Remy (5 octobre 1303), dans Du Tillet, Recueil des grands, p. 36; cf. Ord., I, p. 383.

(55) Mémoire, p. 53.

478 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

généraux tenus à cetlc date, le clergé et la noblesse ne sont représentés que par des députés. Les évêques réclamèrent alors le droit d'être tous et personnellement convoqués; et, sans nier absolument leur droit, on leur fît une réponse qui montrait bien qu'il n'était plus de mode (56). Les Etats généraux tenus sous Louis XI, en 1467, paraissent présenter une forme intermédiaire et servir de transition. En effet, d'un côté nous y voyons une quantité de prélats et de seigneurs qui comparaissent en( personne ou par procureur, selon les anciens principes (57); mais, en même temps, nous constatons que les villes, visées par lettres de convocation, ont élu chacune trois députés, qui figurent sans doute les représentants élus des trois ordres, car nous savons que l'un d'eux était nécessairement un ecclésiastique; les deux autres devaient être un noble et un membre du tiers état (58) Les deux formes, rancicnne et la nouvelle, la comparution personnelle et la représentation élective, coexistent ici; un peu plus tard, la seconde subsiste seule*

En même temps, le privilège des villes de députer seules aux Etats généraux disparaissait, et les habitants des campagnes étaient appelés à prendre part à l'élection des députés du tiers état. Cela se produisit dans la seconde moitié du xv* siècle; aux Etats généraux de 1467, les villes seules sont représentées; en 1484, tous les habitants du bailliage prennent part à l'élection (59). Mais il est

(56) Mémoire, p. C6; cf. p. 21. ^^oici, en effet, ce qui fut répondu par les Etats à la demande des prélats : « Si omnes episcopi, ut \olunt, vocari et adesse debeant, cur non et archidiaconi et curati ? Imo vero cur non et omnes noLiles et tola ple^s rrerni, qiiam maxiine negotiiim hoc respectât ?.,. Non recusabimus tamen eos habere praesentes, dummodo suis impensis^^ adsînt. » Journal de Masselin, p. 407. Ce fait atteste une fois de plus quelle importance eut cette question des frais dans la transformation de la représentation du clergé et de la noblesse.

(57) L*ordre observé en rassemblée des Etats généraux de France à Tours, de Van 1467, par Jean le Prévost, secrétaire du roî et greffier es dits Estais (dans le grand recueil intitulé : Dès Etats généraux et autres assemblées nationales, 18 vol., 1789, t. IX, p. 207), liste d'évéques se terminant par ces mots : ce et autres qui compaiurent par procureurs p. ^.09, liste de seigneurs : « et autres en grand nombre qui comparurent par procureurs. » — Je désignerai dorénavant, selon l'usage, le recueil que je viens de citer par le nom de son principal compilateur, Mayer.

(58) Mayer, t. IX, p. 209, 210 : a Etoient assises plusieurs notables personnes, tant gens d'Eglise, bourgeois nobles, qu'autres qui là étoient venus garnis de pouvoir suffisant, faisant et représoi tant la plus grande et saine partie des bonnes villes et cités en ce royaume, desquelles villes les noms s'ensuivent... Et de chacune ville, il y avoit un homme d'Eglise et deux laïcs. » Cf. Mémoire, p. 124 et suiv. Journal de Masselin, p. 407 : « Très duntaxat in unoquoque baillivatu vel senescalia deputari soleant, et id eliam patentes régis litterœ canunt. » — Il ne faut pas trop s'étonner (te voir la représentation du clergé et de la noblesse élue par les cités; car, même plus tard, on appelait à l'assemblée du tiers état dans les villes, en qualité de bourgeois, les nobles et ecclésiastiques qui y étaient domiciliés (Mémoire, p. 13). Cependant, c'est seulement pour le clergé et le tiers que Ton peut constater sûrement l'élection faite en commun dans les villes (Viollet, Les élections aux Etats généraux réunis â Tours en 1468 et en 1484, dans la Bibliothèque de VEcole des Charles, 1866, p. 24-26; cf. pour la noblesse, p. 30).

-.0^ Xi^yov. repondant Viollet, op. cit., p. 56 et suiv.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

plus difficile encore que précédemment de dire au juste comment la transformation s'accomplit. La cause générale fut certainement l'affaiblissement des libertés municipales : du moment que les villes ne constituaient plus des forces politiques indépendantes, il n'y avait pas de raison pour les faire représenter comme un ordre distinct aux Etats. On voit, d'autre part, au xvi^ siècle, les habitants des campagnes revendiquer parfoia les mêmes privilèges que les bourgeois de la ville voisine, et l'organisation, déjà reconnue par le droit public aux paroisses et communautés d'habitants, donnait une valeur propre à la population des campagnes (60). Enfin, l'admission des campagnes se fît d'autant plus facilement que la liste des villes envoyant des députés aux Etats n'avait pas été arrêtée d'une façon permanente, et que parfois la Royauté avait adressé des lettres de convocation à des bourgades et presque à des villages (61).

Lorsque ces changements s'accomplirent, le mode d'élection qui s'introduisit paraît avoir été des plus simples. Chaque bailliage était invité par le roi à choisir, en leur donnant des pouvoirs suffisants, un ou plusieurs députés de chaque ordre. Ces députés étaient directement élus dans une assemblée qui se tenait au cheflieu de bailliage et dont étaient membres tous les habitants qui voulaient s'y rendre (62) : il semble même que les trois ordres y étaient confondus et procédaient en commun à l'élection des députés pour le clergé, la noblesse et le tiers état (63). Mais ce système, qui nous paraît avoir été d'abord pratiqué, ne dvira pas; il fut remplacé par un autre beaucoup plus complexe, mais plus conforme aux principes fondamentaux sur lesquels reposait cette institution. C'est dans la seconde moitié du xvi® siècle qu'elle arriva à son état définitif; nous allons l'étudier maintenant dans ce dernier état et nous demander comment les députés étaient élus et comment ils fonctionnaient.

(60) Bocrius, decisio CCLXXII : Habitantes extra villam et civitatenij sive nobiles, sive burgenses, vel rustici, si sint de jurisdictione illius civitatis^ an possint esse consules illius. »

(61) HervieUj op. cit., p. 10 et suiv.

(62) Masselin, Journal des Etats généraux tenus à Tours en 1484, p. 406 : « Ad eligendum hujusmodi legatos, mandate regio, ecclesiaslici, nobiles et tertius status suis in bailliviis et sonescaliis vocantur et veniunt omnes qui adesse volunt. » — Cf. Mayer, t. VIT, p. 363; — Viollet, op. cit., p. 31 et suiv.

(63) C'est la règle qui paraît avoir été encore édictée pour les élections aux Etats d'Orléans de l'an 1560. Voyez les lettres de convocation, Mémoire, p. 133-134 : ce Nous mandons... que incontinent après la présente reçue vous ayez à son de trompe ou autrement, à faire assembler en la ville principale de votre ressort... tous ceux des trois Estais d'icelui... pour confér^er ensemble tant des remontrances, plaintes et doléances qu'ils auront à proposer et nous faire entendre en l'assemblée générale de nosdits Estais, où nous entendons qu'ils envoient et fassent trouver audit jour certains bons personnages ,d'entre eux et pour le moins un de chaque Estât qu'ils choisiront à cette fin. » — Cependant les élections eurent certainement lieu à part dans chaque ordre.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

Lorsque, en 1788, après une interruption de plus d'un siècle et demi, le pouvoir royal se décida à remettre en activité l'institution des Etats généraux, il se trouva fort empêché pour déterminer les règles des élections; il fit cette déclaration « qu'on ne constatait pas d'une façon positive/ la forme des élections, non plus que le nombre et la qualité des électeurs et des élus » (64). A la vérité il n'y avait jamais eu de loi éle<3torale, le système suivi avait varié selon les temps et selon les lieux, n'ayant pour régulateur que les lettres de convocation du roi et les précédents. Cependant, il n'en reposait pas moins sur certains principes fixes et présentait une véritable logique (65).

La circonscription d'après laquelle se faisait la députation aux Etats généraux était le bailliai^e ou la sénéchaussée (66). On peut même dire que c'était plus qu'une circonscription électorale; c'était vraiment l'unité, la personne publique en qui résidait le droit de députation. De même que, dans le système ancien, c'étaient non pas des individus, mais des seigneuries ecclésiastiques, laïques ou miuiicipales, qui étaient représentées aux Etats; de même, dans le dernier sj^stème, c'était le bailliage qui s'y faisait représenter par les députés de ses trois ordres (67). Chaque bailliage avait un

(64) Arrêt du Conseil du 5 juillet 1788 (Isambert, Ane, lois, XXVIII, 601^..

(65) Ce sont surtout les recherches faites en vue des élections de 1789 qui fournissenl sur cette matière des renseignements utiles. Voyez les deux arrêts du Conseil du 6 juillet et du 5 octobre 1788; le grand recueil de Mayer, compilé à cette occasion, le Mémoire plusieurs fois cité précédemment, et un autre Mémoire .sur les Etats généraux et leurs droits et la manière de les convoquer, par le comte d'Antraigues, 1789. — L*étude qui depuis lors a fourni le plus de renseignements sur la question est un mémoire de M. Picot, lu en 1874 à l'Académie des sciences morales et politiques : Les élections aux Etats généraux dans les provinces, de 1302 à 1614, et Histoire des Etats généraux, V^, p. 242-267.

(66) Il y eut quelquefois des représentations par gouvernements; mois alors la députation du gouvernement n'était qu'une délégation des députés d'abord élus pai les bailliages.

(67) C'est ainsi qu'en Angleterre le droit de députation à la Chambre des Comjnunes réside traditionnellement dans les comtés, dans les villes et bourgs, et dans les Universités (Anson, op. cit., P, p. 112 et suiv.). Mais tandis qu'en Angleterre les villes et bourgs ont obtenu et gardé une représentation distincte, en France l'ancienne représentation propre aux villes s est fondue dans la représentation du tiers état pour tout le bailliage. On peut cependant trouver quelques traces de ces deux représentations coexistantes. I.a ville de Paris paraît avoir toujours revendiqué une représentation particulière, distincte de celle de la prévôté (bailliage) de Paris. Procès-verbal de la prévôté de Paris en 1651 (Mémoire, Lausanne, 1788, p. 116) : « Encore que la ville de Paris fît partie de la prévôté, néanmoins elle en étoit une partie si considérable qu'elle ovoit des avantages égaux à son tout, entre lesquels un des plus remarquables étoit le privilège d'avoir de son chef des députés séparés. » Ibid. Extrait des registres de l'hôtel de ville de Paris (élections de 1614), p. 166 : « Ses dits Etats ne concernant que les Etats du plat pays de la prévosté de Paris et que pour les Etats de cette ville et faubourgs ils se lenoient audit hôtel de cette ville. )>

LE POUVOIR LÉGISLATIF

droit égal et le nombre des députés n'était point proportionnel à la population (68). D'autre part, il ny avait que les bailliages royaux qui fussent représentés aux Etats, et par là même ceux-ci ne comprirent jamais que la représentation des pays composant le domaine de la couronne. Aux Etats généraux du xiv® siècle ne figuraient pas, pour cette raison, les villes de Bourgogne, de Provence et de Bretagne (69); la Bretagne manque encore aux Etats de 1484. Dans la suite, lorsqu'un bailliage royal était distrait du Domaine pour être constitué en apanage, il perdait sa représentation (70); lorsque par le démembrement d'un ancien bailliage un nouveau était créé, il acquérait par là même le droit d'avoir ses députés distincts.

Le mode d'élection n'était pas le même pour les trois ordres, qui depuis 1560 élisent toujours séparément leurs députés respectifs. On avait renoncé au système très simple suivi en 1484 : il avait, semble-t-il, soulevé les résistances des ordres; privilégiés (71), et, comme je le dirai plus loin, il était loin de servir pleinement les intérêts du tiers état. Le suffrage était direct pour la représentation du clergé et de la noblesse; il était au contraire indirect, à deux ou plusieurs degrés, pour la représentation du tiers état (72). Le système suivi dérivait d'ailleurs logiquement des anciens principes : on transporta à l'assemblée électorale du bailliage les règles qui jadis avaient dicté l'assemblée même des Etats. De même que primitivement les seigneurs, ecclésiastiques et laïques, et les bonnes villes étaient directement convoqués par * le roi à venir en* personne aux Etats généraux ou à s'y faire représenter par procureur, ainsi dorénavant les électeurs étaient individuellement et impérativement convoqués par le juge royal à l'assemblée du bailliage, pour y participer, en personne ou par procureur, à l'élection des députés de leur ordre (73). Mais les élec-

(68) Il semble même que souvent le nombre des députés n'était pas limitativôment fixé par les lettres de convocation : mais cela n'avait pas grande importance, étant donné le mode de votation, d'après lequel chaque bailliage n*avait qu'une voix (Mémoire, p. 70, 09 et suiv.)- / (69) Cf. Hervieu, op. cit., p. 16.

(70) Mémoire, p. 73 et suiv.

(71) Viollet, op. cit., p 47.

(72) On appelle suffrage direct celui dans lequel l'électeur désigne par son vote 1-3 député lui-même; suffrage indirect, celui dans lequel l'électeur choisit seulement un nouvel électeur, ou électeur du second degré. D'ailleurs, il est possible que rélecteur du second degré n'ait lui-même que le droit de choisir un nouvel électeur : on a ainsi un suffrage à deux, trois degrés, etc.

(73) Procès-verbal de la prévôté de Paris en 1651 (Mémoire, p. 147, 148) : « Louis Seguier... garde de la prévôté et ^ icomté de Paris, à notre premier sergent fieffé.... Nous vous mandons et crdonnons d'assigner à la requête du procureur du roi les archevêques, évêques, chapitres, abbés, prélats, curés et autres communautés ecclésiastiques; — ensemble les ducs, pairs, marquis, comtes, barons, châtelains et autres seigneurs possédans fiefs; — le prévôt des marchands et échevins de la

IIiST. DU Dr. 31

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

leurs aîasi convoqués n'étaient pas toujours des individus; souvent (toujours pour le tiers étal) c'étaient des corps, des collectivités, et alors la représentation à l'assemblée électorale par un ou plusieurs procureurs, c'est-à-dire le suffrage indirect, s'imposait à l'électeur, comme, dès 1302, la représentation par procureur aux Etats généraux s'était imposée aux bonnes villes.

Pour le Clergé, le corps électoral était composé de tous les ecclésiastiques ayant un bénéfice dans la circonscription, et des leprésentants des corps ecclésiastiques. Cela donnait une liste plus, ample que celle qui avait jadis servi à la convocation directe; cela comprenait en particulier tous les curés des paroisses (74). I/assemblée du clergé ainsi composée procédait directement à l'élection des députés qui devaient représenter le clergé du bailliage aux Etats généraux. Les élections de la Noblesse étaient aussi simples. Pour être électeur, il fallait, semble-t-il, remplir deux conditions : être noble et posséder un fîef dans la circonscription (75). La seconde condition était comme un souvenir du système premier, d'après lequel c'étaient les seigneuries qui étaient convoquées. 11 en résultait que, pour le noble possesseur de fîef, prendre part à l'élection était un droit indépendant de l'âge ou du sexe : les mineurs et les femmes qui se trouvaient dans ces conditions pouvaient prendre part à l'élection par procureur (76). D'ailleurs, dans

justice de Paris, les prévôts des justices royales, les manans et habitants des villes, bourgs et villages de cette prévôté et vicomté de Paris, à comparoir au lundi 4 septembre procliain... et procéder à l'élection et nomination de personnes capables pour assister à la tenue desdits Etats généraux. » — Procès-verbal du bailliage de Châtillon-sur-Seine en 1614 (Ibid, p 172) : <f Aurions au même instant, suivant lesdites lettres, expédié missives adressantes aux abbés, prieurs, béiiéficiers, — chevalier-, gentilshommes, — et communautés dudit bailliage^ et iceux convoqué et fait convoquer par trois sergens... et ledit jour 15 juillet... séant pour jugement en la grande salle de la maison royale dudit Chàtillon, assisté des officiers dudit siège, en présence de nombre de gens ecclésiastiques, chevaliers, gentilshommes demeuian> audit rsssort, et pareillement des envoyés par les communautés et villages ci-après nommés..., Tavocat du roi ayant exhorté les assistans à leur devoir, requis défaut contre les abî^ens et iceux mulcté d'amende afin qu*à l'avenir ils se trouvent t^t comparent en cas semblable.

(74} Picot, Les élections, p. 24; — Mémoire, p. 78 et suiv. Il est probable cependant que pendant longtemps les curés des campagnes ne furent pas admis à l'élection. I.es lettres de François II, pour les élections de 1560, convoquent seulement dans l'ordre du clergé « tous pers de France, prélats, abbés, prieurs et chapitres, et autres gens d'Eglise constitiiés en dignité » (Recueil de Documents inédits du reçue de François II, t. II, p. G69, dans les Documents inédits pour servir à Vhistoire de France). Mais aux Etats de 1614 cette extension du droit de suffrage était accomplie. Florimond de Rupine, dans son journal-mémoire {Recueil de Mayer, t. X^'I, p. 49), raconte qu'alors le duc de Nevers « envoya par toutes les paroisses les personnes qui briguaient les voix des curés ». — Pour les élections de 1789, voyez le règlement du 24 janvier de cette année (Isambert, Ane. lois, XXVUI 638), aru 9-17.

(75) Picot, Les élections, p. 25: règlement du 24 janvier 1787, art. 9. (76^ Picot, Les élections, p. 25: règlement du 24 janvier 1789, art. 20.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

les deux premiers ordres, malgré des divergences, le principe fut généralement admis qu'on pouvait voter par procuration (77),

Pour les élections du Tiers état, le système était plus compliqué. La complexité résultait de la difficulté de combiner, pour un résultat d'ensemble, le vote des villes et celui des campagnes. Le procédé adopté en 1484 était en somme peu satisfaisant, bien que ce fût, pour tous, le suffrage universel et direct : dans cette assemblée commune des trois ordres où se rendaient, s'ils le voulaient, tous les habitants mâles et majeurs du bailliage, il y avait peu de chances pour que les paysans osassent se présenter. On adopta une autre solution qui d'ailleurs répondait bien à l'esprit de notre ancien droit public, où l'individu était rarement pris en considération. Au lieu de convoquer pour l'élection des députés tous les roturiers des villes et des campagnes, individuellement considérés, on y convoqua les villes et les paroisses ou communautés des campagnes, considérées comme personnes publiques. Mais ces électeurs collectifs devaient nécessairement voter par procureurs : chaque groupe désignait ceux-ci selon sa coutume particulière, et, s'il y avait besoin pour cela d'une élection, celle-ci se faisait ainsi dans un milieu restreint et connu. Voilà comment s'introduisit le suffrage indirect dans les élections pour les députés du Tiers état. Dans les villes importantes, les élections du second degré comprenaient ordinairement les officiers municipaux, des délégués choisis par les corps de métiers, et des notables des divers quartiers (78). Dans les campagnes, il en était autrement. Là, l'unité électorale était la paroisse, parce que c'était aussi l'unité administrative (79), et les électeurs du second degré, ceux qui devaient représenter la communauté à l'assemblée du bailliage, étaient nommés par l'assemblée générale de tous les habitants de la paroisse imposés à la taille, par la raison très simple que cette assemblée était l'organe ordinaire et unique de la communauté (80). Dans les campagnes,

(77) Mémoire, p. 82, 84, Journal-mémoire de Florimond de Rupine, loc. cit., p. 49 : f( L.e même jour ledit sieur et bailli de Saint-Pierre I.e Monstier convoqua la noblesse de son ressort, mais avec si peu de splendeur et de T-econnaissance de l'autorité royale qu'il n'y rut que trois gentilsho)nmes qui comparurent en rauditoire royal dudit lieu^ les antres par procureur. >•

(78) Mémoire^ p. 9 : « Quant aux villes et paroisses, les assignations se donnent aux officiers municipaux, procureurs fahriciens, ou autres ayant droit de convoquer !a commune. Ils suivent pour cette as-^emblée les forrries usitées pour toutes les autres; mais ils y appellent tous les citoyens notables et \r>ws les corps, arts et métiers par députés. »

(79) Voyez, ci-après, troisième partie, tit. II, ch. v, § 2, n*' IJ-.

(80) D'après l'arrêt du Conseil du 5 octobre 1788 (Isambert, Ane. lois, XXVIII, 615) : « Les habitants des campagnes, excepté dans un petit nombre de districts, re paraissent pas avoir été appelés h concourir par leurs suffrages è l'élection des députés aux F.tats généraux. » Aux Etats de 1560, en effet, d'après les lettres de François TT, plus haut citées, sont seulement convoqués h Téleclion pour l'ordre du tiers <( deux députés pour les mayeurs, prévôts, « schevins ou principaux habitants

LE DlL\ Er.OPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

c'était donc un suffrage presque universel qui fonctionnait au premier degré. Mais les électeurs nommés par les paroisses rurales n'étaient pas toujours destinés à figurer à l'assemblée du bailliage. Souvent ils se joignaient à ceux qui avaient été élus par une petite ville voisine, comprise dans le bailliage, mais inférieure au chef-lieu, et là, en commun avec ceux-ci, ils désignaient de nouveaux électeurs qui, au nom des uns et des autres, devaient prendre part à Télection des députés (81). Il semble qu'il en était régulièrement ainsi lorsque les habitants des paroisses n'étaient pas les justiciables directs du tribunal du bailliage, mais d'un autre siège inférieur. Il paraît bien aussi que c'était parfois spontanément que les électeurs ruraux s'associaient aux électeurs de la petite ville voisine,, sans doute par esprit d'économie, afin de ne pas avoir à payer les frais de délégués spéciaux au chef-lieu du bailliage (82). Le suffrage pour les élections du tiers était donc toujours indirect, en partie au second degré et en partie au troisième. L'assemblée qui élisait les députés se composait de tous ces électeurs, choisis les uns par les autorités ou les corporations des villes, les autres par les électeurs des paroisses rurales et des petites villes (83).

de chacune ville, bourgs et boiirgai^ïes. » Mais dans la suite les paroisses des campagnes étaient convoquées et tenues de se faire représenter: voyez ci-dessus, p. 481, note 73. Voyez aussi le procès-verbal .du bailliage de Magny-en-Vexin, pour les élections de 1614, yféwoire, p. 178 : « Les habitans de cette ville de Magny ot la paroisse, comparans par Nicolas le Tèvre, le sieur procureur syndic d'icelle. Le^ habilans de N. comoarans par N. (il dénomme ainsi chaque paroisse et son député, parmi lesquels on voit beaucoup de marguilliers). » Cependant il put arriver dans lien des lieux que les paroisses aient négligé de se faire représenter à certaines élections. T orsque le système de votation, qui associait ainsi les cam pagnes aux villes, fut complètement développé, les villes importantes, qui autrefois éloient seules représentées aux Ktats généraux, fuient en droit sacrifiées; car, dans l'assemblée du bailliage, qui élisait les députés pour le tiers, la ville n'avait qu'ime voix, comme chacune des paroisses rurales. Aussi certaines grandes villes conservèrent-elles le privilège d*avoir leur représentation propre, leurs députés particuliers, tout en participant à l'élection des déf utés du bailliage C'est à quoi prétendit toujours la ville de Paris. Ainsi encore, aux Etats généraux de la Ligue en LV.)!?, dont les pièces ont été publiées x-ar M. Auguste Bernard dons la collection des Documents inédits peur ficrvir à Vhistoire de France, nous trouvons, à côté de la députation de Lyon, un député du plat pays pour le Lyonnais (SI) Picot, Elections, p. 18-22.

(82) Voyez les curieux procès-verbaux de Châtillon-sur-Seine, de Chinon et paroisses du ressort, de Loches et paroisses du ressort, en 1614, Mémoire, p. 171, 184 et suiv.; — Mayer, 1. VII, p. 374 et suiv. — Cette façon do procéder avait pu s'établir sons loi proprement dite, en vertu de la théorie du mandat civil qu'on appliquait ici: en effet, le mandataire pouvait en principe se substituer un tiers dans l'exécution du mandat (L. 8, § 3, D. XVir, l).

(83) Les élections se faisaient dans chaque collège électoral, à la pluralité des voix; le vole était public. Pour le tiers état, le délégué de choque ville ou communouté venait successivement désigner à haute voix, sous la présidence du juge roval, le candidat auquel il donnait la voix de la collectivité qu'il représentait: Télection se faisait h la majorité simple. Cependant on trouve aussi des élections informes, par acclamation, d'un personnage proposé à l'assemblée. Procès-verbal d i bailliage de Mogny-en-Vexin aux élections de 1614, Mémoire, p. 179 : « Et pour

LE POUVOIÏl LÉGISLATIF

Pour achever le tableau de ce système électoral, il faut encore indiquer deux règles.

Les élections directes ou successives n'avaient pas seulement pour but de désigner les députés; elles dégageaient aussi les doléances qu'ils devaient présenter au roi et les pouvoirs que les mandants leur conféraient. A cet effet, à la suite de chaque élection, il était dressé un cahier de doléances, généralement par des commissaires pris dans l'assemblée, et les délégués ou députés l'emportaient avec eux. Le cahier du clergé et celui de la noblesse du bailliage étaient obtenus en une seule opération, comme l'élection des députés eux-mêmes. Mais, pour le Tiers état, à chaque nouveau degré d'élection, il était dressé un nouveau cahier, dans lequel on fondait les divers cahiers apportés par les délégués qui prenaient part au vote : on obtenait ainsi, en définitive, un cahier commun pour le Tiers état de tout le bailliage.

Les députés aux Etats généraux étaient, quant à leurs pouvoirs, soumis au régime qu'on appelle le mandat impératil. Ils étaient obligés de présenter les doléances et réclamations dont les avaient chargés leurs commettants, et ils. ne pouvaient accorder à la royauté que les demandes rentrant dans les pouvoirs que ceux-ci leur avaient conférés. Le fait est incontestable. Il suffît de rappeler que les lettres de convocation du roi recommandaient spécialement aux trois ordres de donner à leurs députés des pouvoirs suffisants pour l'expédition des affaires enl vue desquelles ils étaient convoqués. Plus d'une fois, les députés répondirent aux demandes royales que celles-ci excédaient leurs pouvoirs, et il fallut les renvoyer devant leurs électeurs pour en recevoir de nouveaux (84). Très logiquement on voit les commettants se réserver le droit de donner à leur député de nouvelles instructions et de

raison des personnes du tiers état, après que iceux nous ont, en la plus grande et saine partie, prié et requis assister auxdits Etats comme nommé et choisi de leur part, Nous (c'est le lieutenant général du bailliage, président de Rassemblée), désirant de tout notre pouvoir rendre les services que nous devons à Sa Majesté et au bien public, promettons pareillement assister aux Etats avec les dessusdits (les députés élus par le clergé et par la noblesse) et nous acquitter du dû et devoir de cette commission. » Bien des élections devaient se faire de cette façon; de même pour les délégués des paroisses.

(84) Mayer, t. VIII, p. 388 et suiv.; t. XI, p. 169 et suiv.; — Mémoire du comte d'Antraigues, p. 128. — Cela se produisit, pour les demandes de subsides formulées par la Royauté, aux Etats généraux de 1560. Les députés du tiers aux Etals de Blois de 1576 et 1588 invoquèrent aussi leur mandat pour refuser tout impôt nouveau Cette théorie du mandat limité ot impératif se présenta aussi comme un obstacle, à l'Assemblée Constituante de 1789. Un certain nombre de députés, invoquant leur mandat, déclaraient ne pouvoir prendre part à des actes qui le dépassaient de beaucoup. Le roi, par une déclaration du 13 juin 1789 (art. 5), et par un règlement du 24 juin, permit à ceux qui se sentiraient gênés par leurs pouToirs d'en demander de nouveaux à leurs commettants. Mais l'Assemblée Nationale, invoquant un droit nouveau, condamne nettement la doctrine du mandat impératif par ime déclaration du 8 juillet 1789.

LE DÉVELOPPEMENT DU I»OLVOIR ROYAL

lui dicter ses votes (85). Il était responsable envers eux de l'exécution de son mandat, même pécuniairement (86), et il semble bien qu'ils pouvaient le révoquer (87). On était arri\ é là, tout naturellement, en appliquant la théorie du mandat civil : le mandataire n'a que les pouvoirs qui lui ont été donnés par le mandant. Cela venait, pensons-nous, de ce que ceux qui comparaissaient aux Etats généraux pour y représenter d'autres personnes, morales ou physiques, directement convoquées, avaient été dans le premier système des mandataires proprement dits, des procureurs. Lorsque le régime changea et qu'il n'y eut plus que des députés élus par chaque bailliage, par le clergé, la noblesse et le Tiers état de chaque bailliage, on cônsidéra que c'étaient les trois ordres de chaque ^ bailliage qui étaient directement convoqués aux Etats et qu'ils s'y faisaient représenter par leurs procureurs (leurs députés). Le système représentatif des temps modernes repose sur d'autres principes; il ne confond plus avec le mandat du droit privé les relations entre les électeurs et leurs députés; et ceux qui veulent revenir au mandat impératif reprennent en réalité une conception ancienne et étroite, fournie par le droit privé des Romains, à une époque où on lui demandait la solution de tous les problèmes juridiques. Toujours par application de cette théorie du mandat, la règle était que le député devait être indemnisé de ses frais et qu'il devait l'être par le mandant. Les députés recevaient donc une indemnité (88) payée par les bailliages qui les avaient choisis : le paiement de cette indemnité fît souvent naître des difficultés et paraissait une lourde charge, qui rpndait peu désirée la convocation des Etats généraux (89).

(85) Voici les instructions qu'aux Etats généraux de la Ligue, en 1593, la municipalité de Reims donnait à son député (procès-verbal publié par M. A. Bernard, p. 'f99) : ce II fera ce qu*il pourra pour avoir le temps pour nous avertir, afin de lui mander ce qu'il aura à faire, el, au cas qu'il ne pût obtenir aucun délai, il se conformera à ce que Sa Sainteté, le roi d'Espagne, les princes catholiques et les Etats trouveront bon. » Il s'agissait, il est vrai, d'élire un roi de France.

(86) Le principe est nettement affirmé dans le Journal de Masseliriy p. 416 (il s'adresse aux députés du tiers) : ce Conscientias vestras testamur, nos procuratores populi, qui de parva culpa teneremur, res ejus sine pœna pendi concedere. » Nous avons des documents qui nous montrent les députés rendant leurs comptes à leurs ccminettant?, après la tenue des Etats.

^^=^7) Journal de Bodin aux Etats de 1576, loc. . it.. p. 224. Il s'agit là de Bodin lui-même, député du Vermandois, que ses commettants voulaient révoquer. Il se défendit, avec succès, devant le conseil du roi. Mais le principe même ne paraît pas être contesté par lui; il ccmteste seulement qu'il y ail lieu de l'appliquer.

(88) Mayer, t. VII, p. 390 et «uiv. Chaque ordre, logiquement, dans chaque bailliage, devait séparément indemniser ses députés; c'est bien la règle que nous voyons appliquée par des lettres de Charles IX du mois de janvier 1560 pour les Etats d'Orléans. Cf. pour les Etats de la Ligue de 1560, A. Bernard, op. cit., p. 791. Mais il semble que souvent, surtout anciennement, on r.ît fait retomber toute la charge sur le tiers état. Cf. ATonstrelot, Chronique, édît. Bnchon, p. S28: Journal de Masselin, p. 404.

(89) Viollet, Elections, p. 31 et suiv.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

A l'époque où les Etats généraux devinrent une assemblée totalement élective, un certain nombre çle provinces avaient leurs Etats particuliers, qui se réunissaient périodiquement, image en raccourci ou prototype des Etats généraux. Dans un système où le droit de se faire représenter à ceux-ci appartenait non pas aux citoyens pris en cette qualité, mais à des circonscriptions figurant des sortes de personnes publiques, n'était-il pas naturel d'utiliser cette représentation provinciale pour les Etats généraux et de faire représenter aux Etats généraux, non les bailliages de ces provinces, mais les Etats provinciaux eux-mêmes au moyen de délégués qu'ils choisiraient ? Cela paraissait logique; une véritable unité politique, supérieure aux bailliages, s'étant dégagée dans ces pays, c'était elle qui devait être représentée. Mais si les pays d'Etats demandèrent, en effet, et obtinrent parfois que leur représentation aux Etats généraux se fît de cette manière, la Royauté fut plutôt contraire; elle arriva à introduire souvent dans les pays d'Etats l'élection par bailliages et sénéchaussées : parfois il y eut un moyen terme. Le pays députait aux Etats généraux selon la méthode ordinaire, mais les Etats provinciaux y envoyaient, en outre, un délégué (90). Ce particularisme parut contraire à l'esprit public, lorsqu'il s'agit de convoquer les Etats généraux de 1789 (91)-

Les lettres de convocation avaient fixé le lieu où se réuniraient les Etats à l'époque de leur réunion. Ils s'assemblaient dans l'une des villes près desquelles séjournait habituellement la Cour. C'est là que se réunissaient les députés, et tout d'abord chaque ordre procédait à la vérification des pouvoirs de ses membres : il tranchait les litiges qui s'élevaient à cet égard (92). Il nommait aussi son président et ses orateurs en vue des séances royales. La première de ces séances était l'ouverture même des Etats :

(90) Piganiol de La Force, op cit., 1. I, p. 210 : ce En Bretagne, en Daiiphiné, en Provence, les députés pour les Etats généraux sont nommés dans des assemblées générales de toute la province; mais dans le reste du royaume, ce sont les bailliages, ou les sénéchaussées, ou les villes qui les nomment. » — Picot, Elections, p. 33 et suiv.; — Mayer, t. VII, p 425 et suiv.

(91) Mémoire, Lausanne, 1788, p. 88 et suiv.

(92) La vérification des pouvoirs de chaque député par l'ordre entier auquel il appartient paraît s'être introduite r.àtarellement; les décisions prises devant engager l'ordre entier, tous étaient intéressés à s'assurer que leurs collègues avaient des pouvoirs réguliers et suffisants pour obliger leurs mandants. Cependant cette vérification des pouvoirs n'était pas un droit ferme pour les députés; le roi pouvait la réserver à son Conseil, comme le fit Henri III aux Etats de Blois de 1588 (Picot, Histoire des L tats généraux, ïll^, p. 377). Dans tous les cas, le seul point qu'il fût permis à chaque ordre de vérifier, c'était la régularité de l'élection et du mandat; toutes les questions de droit que l'élection pouvait soulever étaient réservées au conseil du roi.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

le roi en personne, ou par l'organe de son chancelier, exposait aux députés des trois ordres le but de leur convocation et les demandes de la royauté. C'était ce qu'on appelait l'os apertum, parce que c'était cette invitation du roi qui donnait aux Etats le droit de délibérer : n'ayant aucune initiative propre, ils ne pouvaient délibérer que sur les questions posées par le pouvoir royal (93). Alors apparaissait un problème d'une importance capitale : comment les Etats prendraient-ils leurs délibérations ? Les trois ordres voteraient-ils séparément ou en commun ? Le système qui prévalut fut le vote par ordre : il fut pratiqué dès le xiv® siècle, et il était en effet dans la logique de l'institution, en même temps qu'il fut pour elle une cause irrémédiable de faiblesse. C'est par un phénomène accidentel et très heureux qu'en Angleterre, grâce aux circonstances, la représentation anialogue des trois ordres de la nation se réduisit à deux chambres. En France, une autre solution apparut momentanément; ce fut la délibération en commun des trois ordres, ramenant ainsi les Etats généraux à l'unité (94). On ne peut pas dire cependant que l'une ou l'autre solution fût une conséquence forcée des principes sur lesquels reposait l'institution. Le roi demandait aux trois ordres aide et conseil. Pour le conseil ils pouvaient très bien le lui fournir en commun; il acquérait même ainsi une plus grande force. L'aide pouvait .aussi être accordée en commun, bien qu'elle le fût parfois par le Clergé et le Tiers état, chacun pour son propre compte; mais dans la suite du temps l'aide consista dans un impôt qui ne pesait le plus souvent que sur le Tiers état. Il semble qu'anciennement la question de la délibération en commun ou par ordre séparé était pour les Etats une question d'ordre intérieur et qui dépendait d'eux. Aux Etats de 1467, les trois ordres délibérèrent et A^otèrent en commun (95). Il en fut de même aux Etats de 1484, chose d'autant

(93) La langue du droit conslitulionnel anglais, qui reflète tant de vieux usages et d'anciennes idées, a gai dé le souvenir de principes analogues en ce qui concerne le Parlement d'Angleterre. Les auteurs expliquant la nature et les effets de la prorogation du Parlement, disent que la Couronne lui donne et lui retire à volonté la parole; c'est l'os apertum; le président de la Chambre des Communes s'appelle, on le sait, le speaker, c'est-à-dire son orateur.

(94) Picot, Histoire des Etats généraux, I-, i^. 357 et suiv.

(95^ Procès-verbal de Prévost (Mayer, op. cil., t. IX, p. 212) : ce Et ce faict (après l'ouverture des Etats par le roi) se départirent le roi nostre Seigneur et autres dessudicts, après aucuns remercimens faicis à iceluy seigneui^ psir lesdicts des trois Estais. Et depuis se assemblèrent lesdicts des trois Estais en ladicte salle par plusieurs et diverses journées jusqu'au quatorzième jour jdudit mois d'avril et tellement débattirent les matières pour lesquelles estoient assemblés et opinèrent sur ce qu*ils se cohcordèrent à une opinion commune et unique telle qu'elle s'ensuit. »

Après les Etats généraux de 1302, les prélats, les seigneurs et les gens des villes adressèrent trois lettres distinctes aux cardinaux de Rome. Bien que ces lettres fussent consécutives aux Etats proprement dits, cela paraît bien être la conséquence

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plus naturelle qu'alors les élections s'étaient faites en commun pour les trois ordres.

En 1356, les Etats, convoqués après le captivité du roi Jean et ' qui exercèrent effectivement le gouvernement pendant une courte période, adoptèrent un système mixte : les trois ordres délibérèrent à part, mais ils formèrent une grande commission composée de leurs délégués respectifs, à laquelle ils donnèrent de pleins pouvoirs, et celle-ci agissait en corps, comme une assemblée homogène (96). Mais ce furent là seulement des exceptions; en somme, l'institution resta fidèle à sa logique originelle; le vote par ordre prévalut et se maintint. Il rendait très difficile une décision émanant des Etats; car, en même temps, s'établissait le principe qu'il fallait pour cela un vote conforme des trois ordres, deux ordres ne pouvant, en formant la majorité (deux contre un), engager le troisième. Ce principe fut surtout réclamé et soutenu par le Tiers état, et cela pour une raison très simple et bien légitime. Sans lui, les deux ordres privilégiés, étant largement exemptés des impôts, auraient pu par leur vote concordant accorder des taxes dont, seul, le Tiers état, malgré son refus, aurait supi^ôrté tout le poids. Aussi est-ce à ce point de vue' que la règle fut législativement sanctionnée (97). On alla même jusqu'à considérer comme un droit constitutionnel celui, pour chaque ordre, de délibérer à part (98). Cela n'empêchait point la possibilité de délibérer en commun; mais il fallait pour cela, outre l'autorisation du roi, le conisentement de chaque ordre pris dans une délibération séparée (99). Il faut ajouter que jamais, dans les Etats généraux anciens, on ne vota par têtes. L'assemblée de chaque ordre, lorsqu'on votait séparément, ou l'assemblée des trois ordres, lorsqu'on vota en commun comme en 1484, n'était point considérée comtne

d'une délibération séparée de chacun des trois groupes. — Cependant aux Etats de la seconde moitié du xiv" siècle, les doléances, remontrances, paraissent le plus souvent présentées en commun par les gens des trois ordres.

(96) Picot, Histoire des Etats généraux, I^, p. 46, 47.

(97) Ordonnance d'Orléans (1561), art. 135 : « En toutes assemblées d'Eslats généraux ou particuliers des provinces où se fera octroy de deniers, les trois Estats s'accorderont de la part et portion que chacun desdits Estats portera. Et ne le pourront le clergé et la noblesse seuls, comme faisans la plus grande partie.

(98) Déclaration du roi dans la sécincc royale du 23 juin 1789 (Duvergier, Lois françaises, t. I, p. 24). « Le roi veut que l'ancienne distinction des trois ordres de l'Etat soit conservée dans son entier, comme essentiellement unie à la constitution de son royaume, que les députés libronient élus par chacun des trois ordrns forment trois chambres délibérant par ordre. »

(99) Rapport présenté par Necker au Conseil du roi le 27 décembra 1788 fDuvergier, Loisf. françaises, t. I, p. 25) : ce 11 serait sans doute à désirer que les ordres se réunissent volontairement dans l'examen de toutes les affaires où «leur intérêt e-t absolument égal et semblable, mais cette détermination même dépendant du vœu distinct des trois ordres, c'est de l'amour commun du bien de l'Etat qu'on doit l'attendre.