I.E DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

un corps simple, dont tous les membres auraient eu le même droit de vote, de telle façon que, pour dégager la majorité, il suffit de recueillir les voix et de les compter. La règle était que l'on votait par bailliages : chaque bailliage avait une voix, et c'était la majorité de ses députés qui décidait dans quel sens elle se porterait; s'ils étaient en nombre égal de part et d'autre, la voix du bailliage était perdue. Assez souvent, on vota par Gouvernements, chaque Gouvernement ayant une voix (100). Mais c'étaient encore les voix des bailliages compris dans le Gouvernement qui décidaient du vote de celui-ci. Tout cela était logique. Le bailliage était plus qu'une circonscription électorale au sens moderne du mot. Il était vraiment l'unité, la personne représentée aux Etats généraux; ou, tout au moins, c'était chacun des ordres du bailliage qui était représenté. Aussi le vote par bailliage se conserva-t-il jusqu'au bout (101),

xVu cours de la session, il y avait ordinairement des séances royales où les trois ordres se réunissaient comme lors de l'ouverture, en présence du roi, et, par l'organe de leurs orateurs élus, lui communiquaient, dans des harangues solennelles, leurs sentiments et le résultat de leurs délibérations. Enfin la session se terminait, dans le même style, par une séance de clôture où s'opérait la remise des cahiers de doléances que les Etats avaient préparés, comme il sera dit plus loin (102).

Il était très difficile de définir d'une façon précise les pouvoirs des Etats généraux. En fait, ils n'ont pas toujours été les mêmes, ayant varié selon les circonstances; en droit, ils ont toujours été vagues et mal déterminés.

Les Etats généraux ont exercé parfois des pouvoirs extraordi^ rtaires. Sous le règne du roi Jean le Bon, de 13^ à 1358, ils iouè rent un rôle semblable à celui d'un parlement moderne, fréquemment réunis, plusieurs fois dans une même année, de telle manière qu'au cours d'une session la session suivante et très proche était

(100) Mémoire, p. 97-110; — Mayer, t. VII, p. 481 et suiv.

(101) Rapport de Necker au Conseil du roi, le 27 décembre 1788 (Duvergier, Lois Irançaises, t. I, p. 5, il s'agissait du doublement du Tiers) : ce On peut observer à la vérité que, si dans chaque ordre aux Etats généraux on opine par bailliage et non par têtes, la disparité à laquelle on propose à V. M. de remédier subsisterait également. Mais tout ce que V. M. peut faire, c'est de mettre les Etats généraux à même d'adopter Tune ou Tautre délibération. »

(102) Sur toute la procédure suivie aux Etats, voyez Mayer, t. VII, p. 445 et suiv.; — Piganiol de La Force, op. cit., t. I,* p. 207 et suiv. — Mais pour sentir la vie même de ces assemblées, il faut lire en entier quelqu'un de ces procès-verbaux qui ont été conservés, spécialement le Journal Olivier Masselin pour les Etats de 1484.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

annoncée. Dès 1355, non seulement ils votaient l'impôt nécessaire pour la guerre, mais ils en avaient, par leurs délégués, l'administration et le contentieux : réparti par leuis délégués, levé par leurs agents, l'argent était payé aux années par leurs propres receveurs, et ils revenaient vérifier les comptes au bout d'un an (103). En 1357, ils obtinrent encore davantage. S'il n'est pas certain qu'ils instituèrent un conseil de gouvernement électif, figuré par une commission de trente-six députés pris parmi eux, ils épurèrent tout au moins le Conseil du roi, chassant un certain nombre de ses membres et les remplaçant par leurs hommes (104). C'étaient là de bien remarquables conquêtes; mais elles étaient prématurées et furent éphémères. En 1420, les Etats généraux furent appelés à exercer un pouvoir plus considérable encore. On soumit à leur ratification le traité de Troyes, qui faisait passer la couronne de France sur la tête du roi d'Angleterre Henri V, après la mort do Charles VI (105). Les Etats réunis à Paris, le 6 décembre 1420, approuvèrent le traité de Troyes (106). En dernier lieu, à la fin du XVI® siècle, les Etats généraux furent assemblés pour procéder à l'élection d'un roi de France. Il est vrai qu'ils étaient convoqués par un pouvoir révolutionnaire : c'étaient les Etats de la Ligue de

C'étaient là des faits historiques qui s'étaient accomplis au milieu de crises graves dans des temps de péril national ou de révolution. Cependant la théorie courante et même officielle ne repoussait point absolument les pouvoirs qu'ils supposaient chez lès Etats généraux. Sans doute, la domination éphémère des Etats sous le roi Jean garda le caractère d'une entreprise irrégulière des Etats contre la Royauté; mais l'on s'accordait à reconnaître aux Etats généraux certains pouvoirs, en quelque sorte constitutionnels, qui les faisaient dans quelques cas, très rares mais très graves, les arbitres de l'Etat.

Nous savons déjà que, quand il s'agissait de céder à une puissance étrangère tout ou partie du territoire national, on tenait que le roi ne pouvait valablement le faire sans le consentement des Etats

(103) Ordonnance du 28 décembre 1355, art. 1, 7 (Ord., III, 19 et suiv.).

n04) Voyez le procès-verbal des Etats du mois doctobre I^^jQ (Isambert, Ane. lois, IV, 771% et, peur la discussion de la question, Noël Valois, Le conseil du roi aux XIV", xv« rf xvT* .<i{èclr.<:. p. 28 et suiv., où les principaux Irnvaux sur ce point sont rappelés.

(105) Art, ?4 et 38; — Cosneau, Les grands traités de la guerre de Cent ans, p. 111, 113.

(106) Traité de Troyes, art. 24 : Il est accordé que nostre dit filz labourera par effect de son pouvoir que de Vadviz et consentement des trois estaz desdits royaumes, osiez les obstacles en ceste partie etc. — Cependant le traité de Brétigny, qui cédait aux Ansïlais une grande partie du royaume, n'avait pas été soumis v^ cette ratification.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

généraux (107). Ce qui s'était passé en 1420, pour le traité de Troyes, pouvait être considéré comme un des précédents sur lesquels se fondait cette doctrine.

En second lieu, il était admis par tous que si la lignée de Hugues Capet venait à s'éteindre, si le roi mourait sans laisser aucun héritier habile à lui succéder d'après le droit public français, il appartenait aux Etats généraux d'élire un nouveau roi (108). Ce droit logiquement en entraînait un autre. Lorsque le roi défunt laissait bien sûrement un successeur, mais que plusieurs revendiquaient à la fois la Couronne, chacun d'evix se prétendant le plus proche ou seul capable d'y succéder, on pouvait dire* qu'il appartenait encore aux Etats généraux de désigner, parmi eux, le nouveau roi (109). C'est ainsi qu'on expliquait ordinairement les déci\ sions qui, en 1315 et 1328, avaient fixé les principes dits de la loi Salique et que l'on attribuait à des réunions d'Etats généraux (110). C'est cette même doctrine qu'invoquait la Ligue, lors qu'elle convoquait les Etats de 1593, considérant l'héritier naturel de la Couronne comme incapable de la recueillir, en sa qualité d'hérétique.

Une autre prérogative, également reconnue, quoique moins nettement, aux Etats généraux, concernait la minorité des rois et Torga nisation des régences. Il était admis que, convoqués en pareil cas, ils pouvaient contrôler et même régler l'administration du royaume jusqu'à la majorité du roi (111). Mais leurs pouvoirs à cet égard

(107) Ci-dessus, p. 327.

(108) Ci-dessus, p. 321 et suiv. — Bodîn, Les sic livres de la République, 1. Vî, ch. V, p. 988 : « Les monarchies ne tombent en choix tant que le droit successif peut avoir lieu; et quand la lignée des monarques est faillie, le droit est dévolu aux Etats. » — Zampini da Rocanali, Degli Sfati di Francia e délia lor possanza, alla Christianissima Reina madré lîe Re, Parigi, 1578, p. 51, 55 et suiv. Zampini (p. 44, 45) admet même que, dans ce cas, les Etats pourraient donner à l'Etat une autre forme que la monarchie. — Edît du mois de juillet 1717, qui déclare inhabilos à succéder au trône les bâtards légitimés de Louis XIV : ce Si la nation française éprouvait jamais ce malheur (que tous les princes du sang vinssent à manquer), ce seroit à la nation elle même qu'il appartiendroit de le réparer par la sagesse de son choix. »

(109) Zampini, op. cit., p. 81.

(110) Ci-dessus, p. 317 à 322.

rill) Aux Etats généraux d'Orléans, en 15G0, la convocation avait été faite par lettres de François II. Mais lorsque les députés se réunirent, François II était, mort et son successeur Charles IX était encore mineur. Beaucoup de députés préten daient qu'ils ne pouvaient siéger parce qu'ils n'avaient pu recevoir de leurs commettants les pouvoirs nécessaires au rôle que jouent les Etats généraux pendant une régence (Picot, Histoire des Etats généraux, t. II^ p. 187 et suiv.) On peut voir aussi quelle importance on attachait, de part et d'autre, à ce que les Etats généi^aux convoqués par le gouvernement d'Anne d'Autriche en 1649, puis successivement retardés, se réunissent après ou avant la majorité du roi <'Picot, op. cit., t. p. 37? et suiv.).

LE POUVOIR LÉGISLATIF

étaient mal définis (112), et d'autres autorités, les parlements en première Jigne, j^rétendaient aussi intervenir en ces matières.

Enfin l'inaliénabilité du domaine de la Couronne, telle qu'elle avait été fixée par la coutume et par la loi (113), était considérée comme une des lois fondamentales du royaume, l.e loi ne pouvait point l'écarter pour aliéner le Domaine, de *sa seule autorité; mais il pouvait le faire avec l'autorisation des Etats généraux (114).

Mais si l'on veut dégager les pouvoirs ordinaires des Etats généraux, on voit qu'ils se réduisent à deux, toujours reconnus, quoique dans un sens différent, selon les temps. Ils avaient été convoqués dès Philippe le Bel, pour donner au loi aide et conseil (115), et, jusqu'au bout, on leur leconliut le droit de consentir des impôts (aides, en vieux français) et de j^résenter des avis ou doléances.

Si les Etats ont été appelés à consentir des impôts, dans tous les temps où ils furent convoqués, leur intervention à cet égard n'a pas toujours eu le même caractère. Dans la première moitié du xiv^ siècle, ils avaient véritablement le vote de l'impôt; il fallait leur octroi pour établir un impôt général. Le roi n'avait pas encore le droit de lever d'antorité des impositions là où il n'avait pas la haute justice; sans doute, il avait d'autres moyens d'obtenir le consentement des seigneurs et des villes à un subside, comme on le verra plus loin; mais, seul, le consentement des Etats généraux pouvait i>ar un seul acte créer un impôt général. Dès la fin du xiv' siècle, la situation n'était plus la même; un certain nombre d'impôts permanents existaient au profit du roi, qui, pour les lever, n'était plus obligé de s'adresser aux Etats. Cependant, ceuxci, au XV® siècle, rentrèrent dans leurs anciens droits. Charles VII, en engageant la lutte contre les Anglais, renonça, volontairement ou par force, aux impôts permanents; il tira ses ressources des subsides qu'il demanda aux Etats généraux des pays qui lui restaient fidèles. Ceux-ci montrèrent le plus grand patriotisme. De 1421 à 1433 les Et(lts généraux de la Langue d'oc et surtout ceux de la Langue d'oïl furent réunis presque tous les ans, parfois plusieurs fois dans la même année, et, sans accéder à toutes le^ demandes de la Royauté, ils votèrent des subsides incessants (116). Il semblait que, cette fois, les Etats généraux avaient défînitive-

(112) Voyez les différentes opinions que relè\e sur ce point Philippe Pot dans son discours aux Etats généraux de 1484. Journal de Masselin, p. 142 et suiv.

(113) Ci-dessus, p. 322 et suiv.

(114) Henri III demanda vainement cette autorisation aux Etats de Blois, en 1576 (Journal de Bodin, loc. cit., p. 297 et suiv. — Picot, Histoire des Etats généraux, t. III^ p. 75).

(115) Voyez ci-dessus, p. 468. C'est aussi pour donner aide et conseil que les parlements anglais furent réunis (Anson, op. cit., t. V, p. 16 et suiv.).

(116) Picot, Histoire des Etats généraux, t. I^, p. 292 et suiv.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

ment conquis le droit essentiel des assemblées politiques, celui de voter périodiquement l'impôt (117). Il n'en fut rien, et d'evix-mêmes ils y renoncèrent en admettant l'impôt permanent, en 1435, à Tours, sous la forme des aides (118), et bientôt l'ordonnance d'Orléans de 1439 rendit la taille permanenté (119). La cause de celte capitulation, c'est qu'après l'immense effort qu'il venait de faire, le pays était épuisé; il ne demandait que la paix et le repos et se remettait volontiers aux mains du roi, qui venait de le conduire à une grande victoire nationale. Il y eut pourtant une protestation : elle vint de la noblesse, qui, comme on le verra plus loin, était directement atteinte par les mesures de précaution dont le roi avait entouré l'établissement de la taille royale. Elle adressa au roi, on 1441, un cahier de doléances, dans lequel elle revendiquait pour les Etats le vote périodique de l'impôt (120); mais Charles VII, fort de l'opinion publique, y répondit que les assemblées d'Etats n'étaient qu'une cause de dépenses pour les populations qui, outre la taille, avaient à payer alors les frais des députés (121). L'idée contenue dans cette réponse, quelque grossière qu'elle paraisse, était certainement celle des contemporains : ce qui lè montre bien, c'est qu'elle fut reproduite par les députés eux-mêmes, sous Louis XI, aux Etats généraux de Tours, en 1467 (122). Cependant le sens de la liberté parut se réveiller à la mort de Louis XI, aux Etats généraux convoqués à Tours, en 1484. L'occasion était favorable pour regagner le temps perdu, car il s'agissait de sortir des embarras d'une régence. Les trois ordres agirent avec une entent«3

(117) Id., ibid., p. 308 et suiv.

(118) Ordonnance du 28 février 1435 (v. s.) (Isambert, Ane. Lois, t. VIIl, p. 834)

ce Instructions et ordonnances... sur la manière de lever et gouverner le fait des aides, qui souloient avoir cours pour la guerre, lesquels le roy nostre dit seigneur depuis son partement de Paris abattit, et du consentement des trois estatz de son obéissance a remis sus le xxviii" jour de février, lan mille IIIICXXXV. »

(119) Ordonnance d'Orléans, 2 nov. 1439, art. 41-44 et préambule (Picot, Etais généraux, t. 1^, p. 320 et suiv.).

(120) Le texte a élé conservé par Monstrelet; il est reproduit dans Isambert, Ane. lois, t. IX, p. 108 : « Ont remontré au roi comment l^elles tailles et impôts se doivent mettre sus et imposer, et appeler les seigneurs et les Estats du royaume

(121) Isambert, Ane. lois, t. IX, p. 808 : « N*est ja nul besoin d'assembler les trois Estats pour mettre sus lesdites tailles; car ce n'est que charge et dépense pour le pauvre peuple, qui a à payer les frais de ceux qui y viennent, et ont requis plusieurs notables seigneurs dudit pays qu'on cessât de telle con^ocation faire et pour ceste cause sont contons qu'on envoie la commission aux esleuz, selon 1*^ bon plaisir du roi. »

(122) Procès-verbal do Le Prévost (Mayer, t. IX, p. 222) : cr Et dès maintenant pour lors... toutes les fois que lesdits cas escherroient, icoux des Etats ont accordé et consenti, accordent et cons^nt'^nt que le roi, sans attendre autre nssemblée ni congrégation des Etats, pour ce que aisément ils ne se peuvent pas assembler, y puisse procéder à faire tout ce que ordre de droit et de justice et les statuts et ordonnances du royaume le portent promettant et accordant tous iceux Etals servir et aider le roi touchant ces matière?, v, cf. p. 219.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

et un esprit politique remarquables. Ils protestèrent contre l'impôt permanent et réclamèrent le droit de consentir seulement pour une courte période, en invoquant, non l'ancien principe féodal, c'est-à dire le caractère seigneurial de l'impôt, mais le principe moderne, à savoir que l'impôt doit être consenti par le peuple qui le paie (123). Us mirent en pratique leur théorie, réduisirent la taille au chiffre qu'elle avait atteint sous le règne de Charles VII, et ne la votèrent que pour deux ans (124); encore n'accordèrent-ils cela qu'à la condition que le roi ferait droit aux plaintes contenues dans leurs cahiers et qu'avant deux ans ils seraient convoqués à nouveau (125). Cette fois, il semblait bien que la liberté politique allait prendre racine. Mais il n'en fut rien. Quand le pouvoir royal fut sorti d'emborras, il reprit ses anciens errements et oublia ses promesses. Cependant, lorsqu'il fut certain qu'on ne voulait pas les tenir, !e duc d'Orléans, qui devait être un jour Louis XII et qui était alors l'adversaire déclaré d'Anne de Beaujeu, vint protester au Parlement do Paris, accompagné du comte de Dunois et du sire de Richebourg. Il déclara que la dépense de l'Etat pour l'année écoulée (Î484) dépassait de beaucoup la somme votée par les Etats, « bien que l'on ne peust ne deust asseoir sur le peuple autres ne plus grandes sommes que celles qui avoient esté octroyées ))..I1 demandait, ainsi que le comte de Dunois, la convocation des Etats géné rc'ux, se plaignant de ce que le roi était circonvenu par la dame de Beaujeu. Le premier président du Parlement, Jean de la Vacquerie, lui répondit en l'exhortant à l'union avec les autres meiubres de la Maison de France et déclina toute compétence en cette matière, disant que, « quant à la cour, elle est instituée par le roi pour administrer justice et n'ont point ceux de la cour d'administration de guerre, de finances ne du fait et gouvernement du roi ne des grands princes ». Cette réponse était assez extraordinaire, étant donnés les droits tout politiques et très étendus que s'attribuaient alors les Parlements, comme on le verra plus loin. Le duc,

(123) Journal de Masselin, p. 416 : « Jam intenUo et conatiis regia ex parte feiri videtur ut tallia, reliquorum instar Iribulorum, et ^ élut res principi débita semper perseveret, et tandem immortalis fiât. Si hoc est admiltenduni, vestras, inquiimt (legati), conscientias leslamur, nos procuratores popull qui de parva culpa teneremur, res e^us sine pœna pendi concedere, ei id forsan non pro brevi temporis cnrsu, sed plane in aeternas generationes. »

(124) Journal de Masselin, p. 428 : « Conclusimus nequaquam concedere nisi duodecies centum millia nec ultra quidem bienium... » P. 448 : ce Eam ipsam concedunt summam quse tempore licet Caroli septimi levari consueverat et hoc sub forma et nomine doni ac liberalis concessipnis, et non alias et* ut de ca^tero tallia non vocetur, sed donum et mera liberaque gratuitas atque concessio. »

(125> Journal de Masselin, p. 450: ce Instant dicti legati ut hinc ad duos annos status iterum congrecentur et ut régi placeat mine locum assignare et definire tempus decreto firmo et irrc^ ocahili, non cnim intelligunt dicti legati quod aliqui den.irii de csetero imponantur nisi vocentur et expresse consentiant. »

496 LE DEVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

vainement, îlatta ces prétentions, en disant qu'il était « venu à la cour comme à la justice souveraine et qui doit avoir l'œil et le regar/d aux grands affaires du royaume ». Le Parlement fil la sourde oreille et se contenta de transmettre au loi le procès-verbal d- ce qui s'était passé (126). C'est qu'il s'agissait des Etats généraux, c'est-à-dire d'un pouvoir politique, en partie rival, dont les Parlements contrarièrent incontestablement le développement et auuueJ ils cherchèrent à se substituer.

Ce lut là la dernière chance sérieuse qui s'offrit à la nation de conquérir le vote libre et périodique de l'impôt. Ce n'est pas que les anciens principes fussent oubliés. Certains même soutenaient encore le droit absolu pour les Etats généraux de consentir périodiquement tous les impôts pour une courte durée. Telle était encore sous Henri III la doctrine de Bodin, qui prétendait cju'en ce point la constitution de la France et celle de l'Angleterre étaient pareilles (127). Mais l'opinion moyenne n'allait pas aussi loin. Dans la seconde moitié du xvi® siècle, certains impôts, la taille, la gabelle, les aides, étaient levés depuis trop longtemps à titre permanent pour qu'on pût songer à les soumettre de nouveau au vole périodique des Etats; ils étaient comme incorporés au Domaine. Ce que demandaient les esprits libéraux à cette époque, c'est qu'il ne pût être établi et créé de nouveaux impôts, sans le consentement et l'octroi des Etats généraux, sauf le cas d'urgente nécessité, et cette prétention est même parfaitement admise dans un livre dédié, en 1578, à Ja reine-mère (128). Les Etats généraux de la seconde moitié du xvi^ siècle réclamèrent énergiquement le vote

(126) Voyez le procès-verbal et la décision de la cour dans Dupuy, Traité de la Tf.aîorité des rois, t. I, p. 416-426.

(127) Jean Bodin, Les six livres de la Bcpublique, édit. Genève, 1629, 1. VI, ch. ii, p. 880 : ce Fut remonstré aux Estais de Tours sous Charles VIII par Philippe de Commines (?) qu'il n'y avoit prince qui eust puissance de lever iinpost sur ses sujets ni prescrire ce droit, sinon de leur consentement. Encore "void on es commissions qui sont décernées pour les aides, tailles et autres imposts que le roy employé la protestation ancienne de les ester si tost que la nécessité le permettra. » — Ibid., 1. I, ch. VIII, p 140 : « Mais on peut dire que les Estais (d'Angleterre) ne souffrent pas qu'on leur impose charges extraordinaires ni subsides, sinon qu i] soit accordé et consenti au Parlement Je respons que les autres roys n'ont pas plus de puissance que te roy d'Angleterre, parce qu'il n*est en la puissance de prince au monde de lever impost à son plaisir sur le peuple, non plus que de prendre le bien d'autruy. v

(128) Voyez î ouvrage de Zampini da Recanati (cité ci-dessus, p. 567, note 1), p. 111 et suiv., 147; et VEpitome en latin du même traité, p. 19 : « Tertium caput '^^st quando agitur de nov.T^ introducenda superindictione novisve vectigalibus a populo exigendis, et ratio evidens est. Cum enim rex populo tuitionem et concervationem debent, proptereaque ille populus illi... regalia concesserit, quœ sunt domania, gabellœ et caetera ad regem pertinentia jura, débet Rex illis esse contentus nec ad nova subsidia exigenda devenire. Quod si justa causa adsit, débet Status consul'^re ut in re nova nova auvilia conscquatur. Quod nihilominus est prudenler intelligendiim ni res consultationem et consensum populi non permittat. Nam si talis evenîret casus

LE POUVOIR LÉGISLATIF

de l'impôt, ainsi entendu; ils firent même plus, ils refusèrent plus d'une fois de consentir les impositions qu'on leur demandait (129); car on leur en demandait encore; c'était même le principal objet de leur convocation. Mais ces réclamations et cette résistance furent inefficaces. La prérogative du pouvoir royal s'était consolidée avec le temps. Pour l'établissement des nouveaux impôts, on ne demandait plus le consentement des Etats qu'afin de faire mieux accueillir ces charges par la population : leur consentement, utile eu fait, n'était plus nécessaire en droit, et la royauté pouvait s*en passer (130).

Quant à leur seconde attribution normale et ordinaire, c'est-âdir© le conseil^ ce fut pour eux d'abord un devoir et non un droit. Ils ne donnaient leur avis que sur le point qui leur était soumis par le roi (131). Aucune initiative n'existait à leur profit, même eu forme de conseil. Mais, d'autre part, nous voyons, dès le règne de Philippe le Long, que les convocations d'Etats sont souvent motivées par les plaintes ou suppliques qui ont été adressées au roi au nom des trois ordres touchant certains objets; et les ordonnances qui interviennent alors, après l'avis des Etats, portent parfois sur des objets très nombreux et très divers, à propos desquels une réforme est édictée (132). On peut en conclure que les membres des Etats profitaient de la réunion pour soumettre au roi en corps et par ordre les griefs dont ils demandaient le redressement. A partir des Etats du roi Jean, le système se précise. Les Etats, qui sont convoqués en 1355 et 1356 pour donner conseil et surtout aide, rédigent une liste précise de griefs qu'ils présentent au roi en lui demandant d'y faire droit; et comme le roi, de son côté, ne peut se passer des subsides qu'il leur demande, il intervient comme un marché entre les deux parties. Les Etats accordent les subsides

in quo iristaret periculum et mora esset ruinam paritura (quemadmodum si vel iininineret repentinus externorum inimicorum incursus, vel esset inleriorum rebelliura perdomanda contumacia), certe tune potest Rex ex se ipso, et nullo populi assensu expectato, quinimo et illo rcnitente... superindictionem imponere. »

(129) Etals généraux d'Orléans, 15G0, de Blois, 1576 et 1588; — voyez Picot, Histoire des Etats généraux, 11^, 168 et suiv.; III, 51 et suiv.^ 72 et suiv., 93-05, 295-342; IV, 48.

(130) Loyseau, Des seigneuries, ch. m, n° 46 : « A mon advis, il ne faut plus douter qu'en France (qui est possible aujourd'huy la plus pure et parfaite monarchie du monde) nostre roy, n'ayant d'ailleurs presque plus d'autre fonds de finances, ne puisse faire des levées de deniers sans le consentement des Estais, qui, comm.e j'ay prouvé au chapitre précédent, n'ont aucune part à la souveraineté. »

(131) Voyez encore le préambule très net de l'ordonnance du 13 février 1318 (Ord., I, p. 679) : « Nous eussions fait appeler devant nous... les prélats, barons, chapitres et bonnes villes de nostre royaume... auquel jour nous feimes dire et exposer nostre inlencion en nostre présence, sur laquelle, eue délibération par aucuns jours, il nous ont fait réponse bonne et gracieuse. »•

(132) Voyez, par exemple, les ordonnances de février 1318, de mars 1332 (Ord., I, 679; II, 84). Cf. Lettres de 1321 (Ord., 1, 814); Ordonnance de 1338 (Ord., II, 120).

HiST. DU Dr. 3^

et io roi fait droit aux réclamalions des Etats (133). Ceux-ci avaient donc acquis en cela une véritable initiative : il était dès lors admis qu'ils pouvaient présenter des doléances à la royauté, bien que les chances d'obtenir satisfaction dépendissent uniquement des circonstances. Aux Etats généraux du xv® siècle, sous Charles VI, en 1413 (134) et sous Charles VII (135), on voit reparaître les griefs et remontrances. Mais jusque-là, dans la forme du moins, elles apparaissent comme émanant directement des Etats euxmêmes. Puis dans une forme nouvelle les doléances sont formulées par les électeurs et à chaque degré d'élection ' un cahier de doléances est rédigé, comme il a été dit plus haut. Les députés de chaque bailliage apportent, par leur ordre, les cahiers du bailliage, et les députés aux Etats généraux doivent, en commun ou par ordre, les réduire à l'unité. Aux Etats de 1467, ici encore on trouve une forme intermédiaire. On trouve encore les doléances présentées par les membres des Etats en leur propre nom. Ma^is de plus, certains députés élus par les villes apportent des cahiers particuliers qu'ils tiennent de leurs commettants, qu'ils déposent, et qu'ils demandent au roi de faire examiner (136). A partir des Etals de 1484, le système prend sa forme définitive : les députés de chaque bailliage apportent un cahier de doléances, et les demandes que contiennent les divers cahiers sont, après délibération, fondues en un cahier unique présenté au roi (137). C'est ce qui se fît toujours dans la suite, sauf que, les élections comme les délibérations se faisant à part pour les trois ordres, il en résulta^ à chaque tenue, un cahier général du clergé, un cahier général de la noblesse et un cahier général du tiers état. De la part des populations et des députés, la rédaction des cahiers ^néraux était considérée comme la grand oeuvre de la session, la tâche la plus importante des Etats. Ils étaient présentés au roi à la fin de la session, en lui demandant de donner réponse aux divers articles, ce qui ne se faisait pas toujours avant le départ des députés. D'ailleurs, en droit, le roi était libre absolument de repousser les demandes ou d'y accé der: c'était une supplique qui lui était adressée; et, même approuA par le roi, l'article du cahier ne devenait loi proprement dite c\ obligatoire que lorsqu'il avait passé dans une ordonnance et sous

(133) Voyez les ordonnances du 18 décembre 1355 et du l""" mars 1356. Elles sont divisées en deux parties, répondant exactement à cette transaction. L'ordonnance de 1355, en tête de la seconde partie, porte même expressément la rubrique : Réponse aux griefs des Estais.

(134) Les remontrances véhémentes présentées par l'Universilé de Paris au nom du tiers furent le point de départ d'un remarquable essai de rélorme (Picot, Histoirr. p. 254 et suiv.; — Alfred Coville, 'L'ordonnance cabochienne, p. i-iii).

(135) Picot, Histoire des Etats généraux, I', p. 293 et suiv.

(136) /d., ibid., p. 344.

(137) Id., ibid,, p. 358 et suiv.; 3S3*et S'.iiv.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

la forme que lui avait donnée le législateur royal. Les Etats de Blois, en 1576, demandèrent bien que la disposition adoptée unanimement par les trois ordres eût nécessairement force de loi (138), mais ils ne purent l'obtenir. Les députés se plaignirent souvent aussi de ce qu'en les faisant passer dans une ordonnance, le pouvoir royal dénaturait les articles des cahiers. Ils demandaient enfin que les ordonnances tirées des cahiers fussent définitives et obligatoires, sans avoir besoin d'être enregistrées par les Parlements ou, du moins, sans que ceux-ci pussent les modifier lors de l'enregistrement (139). Mais rien de tout cela ne fut accordé, et, en droit, les Etats n'avaient point part au pouvoir législatif. Cependant, en fait, les cahiers des Etats, de 1484 à 1614, furent la source d'une législation abondante et intelligente, quoique malheureusement mal observée : les grandes ordonnances réformatrices de cette époque, dont nous aurons à parler plus loin, contiennent la substance des doléances apportées par les Etats généraux (140).

En définitive, l'institution des Etats généraux avait avorté. Ils n'avaient aucune périodicité régis^lière, apparaissant comme un expédient suprême du gouvernement royal, en temps de crise. Quant à leurs pouvoirs, le roi leur demandait de voter des impôts qu'il pouvait établir sans eux et de donner des conseils qu'il était libre de ne pas suivre. Ces attributions purement consultatives faisaient même que des esprits très favorables à l'autorité royale, comme Lebret, approuvaient cette institution (141). Mais la monar-

(138^ Picot, Histoire des Etats généraux, III', p. 96-97. Le roi répondit qu'il ne pouvait s'engager à cela, ne sachant pas ce que les trois ordres pourraient lui demander unanimement. En effet, si les Etats avaient obtenu cela, non seulement ils auraient eu l'équivalent d'un pouvoir législatif, mais le roi, dans ce cas, n'aurait même pas eu un droit de veto.

(139) Picot, Histoire des Etats généraux, III^ p. 99-100.

(140) Dans VHistoire des Etats généraux de M. Picot, on trouvera les détails précis et complets sur les cahiers des Etats générau^x de 1484 à 1614 et sur les ordonnances qui ont été rendues d'après ces cahiers.

(141) De la souveraineté, 1. IV, ch. xii, p. 164-165 : « Plusieurs soutiennent que la réunion des Etats généraux... est incompatible avec la souveraineté des rois... Mais j'oserai dire que cette opinion ne doit être reçue ni considérée que dans les Etats tiraniques et srigneuriaux.... Dans un Etat roial, comme est celui de la Franc»^, tant s'en faut que l'assemblée des Etats affaiblisse ou diminue la puissance des rois, qu'au contraire elle l'autorise, elle la fortifie et la relève au plus haut point... car lés rois ne sont point obligés de suivre leur avis, si la raison naturelle, si la justice civile et le bien et l'utilité de leur roîaume ne les y convient... L'on ne tient les Etats que par la permission et le commandement do Sa Majesté, l'on n'y délibère et l'on n'y résoud rien que par forme de requêtes et de très humbles supplications. » Déjà Bodin disait, op. cit., 1. I, ch. m, p. 137 : ce Quant aux coustumes générales et particulières qui* ne concernent point l'établissement du royaume, on n'a pas accoustumé d'y rien changer, sinon après avoir bien et duement assemblé lesdils Eslats de France en général ou de chacun bailliage en particulier; non pas qu'il soit nécessaire de s'arrester à leur advis, on que le roy ne puisse faire le contraire de ce qu'on demandera, si la raison naturelle et la justice de son vouloir s'y assiste... Les Estais de tout le peuple sont assemblés présentans requeste et supplications à

500 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

chie absolue, par un instinct assez sûr, se défiait des Etats généraux même ainsi amoindris : elle sentait qu'il y avait en eux des forces cachées, que les événements favorablei^ pouvaient déchaîner. Aussi, sans abolir l'institution, elle s'abstint soigneusement de les convoquer (142). loute leur activité se place sous la monarchie tempérée, de 1302 à 1614. La réunion de 1614 fut la dernière avant la Révolution. Cependant, en janvier 1649 (lettres des 23 et 24 janvier), au moment le plus critique de la première Fronde, la reine régente, réfugiée à Saint-Germain avec le jeune roi, convoqua les Etats généraux pour le 15 mars suivant, afin d'opposer sans doute au Parlement les vrais représentants de la nation. Mais cela n'était qu'un expédient. La réunion, successivement remise, n'eut jamais lieu : il y eut pourtant alors à diverses reprises des élections de dépulés; mais cela en resta là. D'ailleurs, seule, la noblesse s'agita alors pour obtenir cette tenue d'Etats; le reste de la nation resta indifférent (143). Cependant les esprits sages et clairvoyants, qui, à la fin du règne de Louis XIV, signalaient les plaies du pouvoir absolu et cherchaient à y apporter remède, songèrent à remettre cette institution en activité. Fénelon et Saint-Simon voulaient ardemment la réunion des Etats généraux (144), et, dans les plans de réforme qu'ils ont formés, ceuxci, réglementés à nouveau, devaient être l'un des c»rganes réguliers do l'Etat, réVinis périodiquement et munis de pouvoirs suffisants (145). Mais tout cela fut vain, resta à l'état de spéculation théorique. La convocation de 1789 fut vraiment la résurrection d'une institution disparue (146).

leur Prince en toute humilité^ sans avoir aucune puissance de rien commander, ni décerner, ni \oix délibérative; ains ce qu'il rlai-^t au roy consentir ou disentir, commander ou défendre, est tenu pour loy, pour édict, pour ordonnance. y>

(142) Giraud, Le traité d'Utrecht, p. 101 (dépêche de Torcy) : « Los exemples des siècles précédents ont fait voir que ces sortes d'assemblées ont presque toujours produit des troubles dans le royaume, et les derniers Etats tenus en 1614 finirent par la guerre civile... Les Etats, n'a5'ant point été convoqués depuis plus de cent ans, s(^nt en quelque manière abolis dans le royaume. »

(143) Picot, Histoire des Etats généraux, V-, p. 275 et suiv.

(144) Saint-Simon, Mémoires, édit. Chéruel, t. XII, p. 220 et suiv. Fénelon, Letlre au duc de Chevreuse du 4 août 1710, Œuvres choisies, édit. Hachette, t. IV, p. 325.

(145) Fénelon, Plans de çiouvcrnement con'^ertés avec le duc de Chevreuse (novembre 1711), dans ses Œuvres choisies, édit. Hachette, t. IV, p. 402: Projets de Gouvernement résolus par Mgr le duc de Bourgogne dauphin, après y avoir mûrement réfléchi, publiés par M. Mesnard, 1860, et attribués à Saint-Simon, p. 5- 6.

(146) Discours de Louis XVI à l'ouvertuie des Etats généraux, le 5 mai 1789 : ce Un long intervalle s'était écoulé depuis les dernières tenues des Etats généraux, et, quoique la convocation de ces assemblée? parût . être tombée en désuétude, je n'ai pas balancé à rétablir un usa^e dont le royaume peut tirer une nouvelle force et qui peut ouvrir à la nation une nouvelle source de bonheur. »

LE POUVOIR LÉGISLATIF

Les Etats généraux n'étaient pas les seules assemblées où la France entière fût représentée, divisée en ses trois ordrets : il en était d'autres, également générales, qu'on appelait assemblées de notables. Elles ne différaient pas des Etats généraux par l'étendue de leurs pouvoirs; car ceux-ci, on vient de le voir, n'avaient en réalité que voix consultative. Les assemblées de notables ne pouvaient avoir moins, et parfois elles exercèrent des pouvoirs extraordinaires, aussi étendus que ceux exercés dans certaines occasions par les Etats généraux. Elles différaient de ceux-ci par leur composition, en ce que ce n'étaient pas des assemblées électives : les notables qui y siégaient étaient choisis et convoqués par le pouvoir royal (147). Mais, comme celui-ci, pour représenter le Tiers état, choisissait les officiers municipaux des principales villes, la composition des assemblées de notables ressemblait fort aux Etats généraux du xiv® siècle, alors que les représentants du clergé et de la noblesse étaient directement convoqués par !e roi et que les bonnes villes, figurant seules le Tiers état, étaient souvent représentées par leur^ officiers municipaux. Il en résulte que, pour ces temps anciens, il est assez difficile parfois à l'historien de discerner si'il a devant lui une tenue d'Etats généraux ou une assemblée de notables. La distinction ne se fit bien nette qu'à partir du moment où les Etats généraux devinrent une assemblée totalement élective. Les assemblées de notables furent surtout importantes au xvi® siècle dans la période où cessa une première fois le fonctionnement des Etats généraux, de 1484 à 1560. A leur place furent réunies dans des occasions importantes des assemblées de notables, qui n'étaient point^ d'ailleurs d'une composition uniforme. Parfois il ne s'agissait que de conseils du roi renforcés, où étaient convoqués, à côté des conseillers ordinaires, des prélats et seigneurs notables et surtout des magistrats des cours souveraines. Telles furent, par exemple, l'assemblée à laquelle fut soumis l'Edit de tolérance rédigé par le ChanQelier de l'Hôpital en faveur des protestants en 1562, et l'assemblée de Fontainebleau en 1560, où fut résolue la convocation des Etats généraux de 1560. Mais les assemblées de notables que l'on peut comparer aux Etats

(147) Procès-verbal de rassemblée de 1558, dans Du Tillet, Recueil des grands, . p. 106 : <c Les prevost et eschevins de la ville de Paris et autres marchands et gens du tiers état mandez... Les sieurs de Huffey, etc., et grand nombre de gentilshommes mandez... » A certaines assemblées de notables du xvi« siècle, il y eut peut-être une élection, ou délégation par des corps de villes ou des corps judiciaires; peutêlve en fut-il ainsi en 1506 pour les villes; peut-être y eut-il certaines élections en 1596...; sur ce dernier point, voir R. Charlier-Meniolle, L'Assemblée des notables tenue à Bouen en 1596, thèse de doctorat, P^ris, 1911. p. 47 et suiv.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

généraux comprenaient aussi des officiers municipaux des principales villes. Il y en eut de très importantes au xvi* siècle. Telles sont celles de 1506 sous Louis XII, où fut discutée la question de savoir si, quant au mariage de la fille du roi, serait exécuté ou non un traité conclu avec l'Espagne; beaucoup d'historiens y voient à tort de véritables Etats généraux; l'assemblée de Cognac en 1526, où Ton examina si le traité de Madrid devait être exécuté dans la disposition qui cédait la Bourgogne à Charles-Ouint et où figuraient des députés des Etats de Bourgogne; l'assemblée de Paris de décembre 1527, sur le même sujet (148); l'assemblée de 1558 (ancien style), réunie, au milieu de circonstances difficiles et qui vota même des subsides sous une forme particulière (149). Dans toutes ces assemblées les magistrats formaient un élément très important, presque prépondérant. De là cette idée fausse anciennement répandue, qu'ils y siégaient comme un ordre à part (150).

En 1596 une autre assemblée, très importante, se tint à Rouen (151) : il s'agifesait de rétablir Tordre dans les finances du royaume et de réparer les maux causés par la guerre civile. Henri IV donna aux notables les pouvoirs les plus étendus : « Je ne vous ai point appelés, leur dit-il, comme faisaient mes prédécesseurs, pour vous faire approùver leurs volontés; je vous ni assemblés pour recevoir vos conseils, pour les croire, pour les suivre, bref, pour me mettre en tutelle entre vos mains : envie qui ne prend guère aux rois aux barbes grises, aux victorieux. » (152). D'ailleurs, luette assemblée différait des notables ordinairement réunis en ce qu'elle était en partie élective: les corps judiciaires avaient élu leurs délégués, ainsi que les villes (153), et des cahiers avaient été rédigés dans les villes. Les notables sentirent leur force; ils demandèrent le librCiVote de l'impôt et ne le consentirent que pour trois ans. Ils firent plus, et - réclamèrent en partie l'administration et la disposition des impôts. Les revenus de l'Etat seraient divisés en deux paris égales.

(148) Isambert, Anciennes lois, XII, p. 285. Cette assemblée, où le seul élément représentant les villes était des officiers municipaux de Paris, est appelée le lit de iustice; mais c'était, croyons-nous, pour écarter toute idée d'Etats généraux.

(149) Du Tillet, Recueil des grands de la Cour, édit. 1601, p. 104 et suiv.; Maycr, op. cit./ 1. X, p. 268 et suiv.

(150) Montaigne, Essais, 1. I, ch. 22 : ce Qu'y a-t-il de plus farouche que de voir une nation où par légitime cousturae la charge de juger se ^ende et les jugemens soient payés à purs deniers comptants et où légitimement la Justice soit refusée à qui ne peut payer; et ait cette marchandise si grand crédit qu'il se fasse en une police un quatrième estât de gens manians les procès pour le joindre aux trois anciens de l'Eglise, de la noblesse et du peuple » Le début de ce passage vise la vénalité des charges et les épices.

(151) Mayer, t. XVI, p. 1-46; — Picot, op. cit., IVr, p. 109-169.

(152) Mayer, t. XVI, p. 13.

(153) Picot, op. cit., ÏV-, p. 113.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

Do l'une, destinée aux besoins de la politique courante, le roi aurait l'entière disposition; quant à l'autre, affectée aux dépenses permanentes résultant des lois, elle serait perçue et employée sous l'autorité d'une commission élue par les notables, et appelée conseil de raison (154). Le roi, quoique avec répugnance, accorda même cette demande sur l'avis prévoyant de Sully. Le Conseil de raison fut, non pas élu par les notables, mais nommé par ^e roi et pris parmi eux. Mais ceux qui le composaient ne tardèrent pas à sentir les- difficultés de la tâche qu'ils avaient assumée : il leur manquait l'expérience et les connaissances techniques. Ils vinrent d'eux-mêmes remettre leurs pouvoirs au roi et demander à être déchargés de leur tache, — Les Etats généraux de 1614 furent suivis d'assemblées de notables tenues l'une à Rouen en 1616, puis à Paris en 1618, l'autre à Paris en 1626 (155).

Les assemblées de notables qui, dans une période du xvi® siècle, avaient en quelque sorte remplacé les Etats généraux, devaient à la fin de l'ancien régime en marquer et précéder la résurrection. C'était là une marche naturelle; elle avait été proposée par Fénelon lorsque, dans l'entourage du duc de Bourgogne, il prévoyait les changements qui pourraient se produire à la mort de Louis XIV; il proposait alors de commencer par une assemblée de notables, avant de faire reparaître les Etats généraux sur la scène politique. C'est ce qui se fît aux derniers jours de l'ancien régime. Une assemblée de notables fut convoquée sous le ministère de Calonne, le 29 décembre 1786, et se réunit à Versailles le 12 février 1787 (156). Composée de princes du sang, prélats, nobles, magistrats des Cours souveraines et officiers municipaux des grandes villes, l'assemblée délibéra par bureaux, dont chacun comprenait un nombre à peu près égal de membres pris dans les catégories ci-dessus indiquées. Des séances plénières avaient lieu de temps à

(154) Le mol raison est ici pris dans le sens de comptes, comme dans Texpressîoc livre de raison. Tout cela est raconté dans les Economies royales de Sully (collection Michaud, t. I, p. 237 et sniv.) et ce récit est ^rénéralement eicceplé par les historien*» comme répondant à la réalité. Cependant la chose est contestée par certains, notamment par M. Noël Valois dans l'introduction de ses Arrêts du Conseil d'Etat pendant le règne de Henri IV. La raison principale est qu'aucune source contemporaine ne mentionne explicitement un fait aussi notable. Il est vrai que les Economies royales n'ont pas été écrites par Sully lui-même, mais par des secrétaires sur ses indications. Mais comment aurait-il toléré qu'une mention contraire à la vérité sur un tel point s'j- glissât, et comment auraît-olle pu éctiapper à «a connaissance ? La tradition constante en ce sens a été recueillie par Mézeray, et de multiples documents, contemporains des faits, rapportent le pTnn de division des revenus royaux en deux classes, dont Tune seulement serait ô la libre et entière disposition du roi, ce qui est la base même du Conseil de rr»î'=on. Voyez R. Charlier- Meniolle, op. cit., p 62-74.

(155) Picot, op. cit., IV», p. 253-269, 272-292.

(156) Procès-verbal de V Assemblée des notables tenue à Versailles en Vannée 178 , Paris, Imprimerie royale, 1788.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

autre, généralement des séances royales. Des projets très importants furent soumis aux notables. Outre un projet, qui créait dans les pays d'élections des assemblées provinciales et de district électives et y créait dans les campagnes de véritables municipalités, de multiples projets sur les inipôts étaient présentés par Galonné. C'étaient des réformes profondes, qui auraient supprimé en grande partie les inégalités géographiques, les duretés, les privilèges que présentait alors le régime fiscal. On proposait d'établir comme principal impôt (à la place des vingtièmes) une imposition territoriale, impôt foncier pesant également sur toutes les terres sans exception, même sur celles du domaine de la Couronne, même sur les biens ecclésiastiques, qui auraient été pour la première» fois directement imposés. C'était un effort sérieux de l'ancien régime pour se réformer lui-même, sauf en ce qui concerne l'organisation politique. Les notables, auxquels le déficit des finances fut pleinement révélé, montrèrent à la fois une grande indépendance pour réclamer des éclaircissements sur les finances, et un singulier attachement aux principes et aux privilèges anciens. Ils firent à Calonne une opposition parfois contradictoire dans ses termes, mais énergique. Calonne lutta avec un talent et une habileté de discussion remarquables, presque comme un ministre responsable devant un Parlement moderne; mais il succomba devant les intérêts coalisés contre lui. Il fut destitué au cours 'même des travaux de l'Assemblée et bientôt remplacé par Loménie de Brienne, l'un des notables (157). L'Assemblée se sépara sans avoir donné des résultats importants, si ce n'est l'ébranlement qu'elle produisit, et qui accéléra la Révolution (158). Loménie de Brienne reprit et pro mulgua, modifiés, quelques-uns des projets soumis aux notables, ceux sur l'organisation pro\inciale, sur l'imposition territoriale et sur l'impôt du timbre. Les deux derniers causèrent un conflit grjave avec le Parlement de Paris, dont il sera parlé plus loin.

Une seconde assemblée de notables se tint l'année suivante, îo 5 octobre 1788. Elle était composée des mêmes personnes cjue celle de 1787; on les avait simplement rappelées pour gagner du temps. Mais les événements avaient marché rapidement. La convocation des Etats généraux était décidée et imminente et c'était pour les consulter sur les règles des élections et sur le fonctionnement des Etats généraux (règles presque oubliées après une interruption de 175 ans) que l'on réunissait de nouveau les notables. Ils délibérèrent par bureaux, comme la première fois, répondant à un

(157) Procès-verbal, p. 239. Il était alors nommé simplement chef du' Conseil ies finonces; c'est un peu plus tard qu'il devint Contrôleur général ot principal ministre

(158) La dernière séance se tint le 25 mai 1787.

LE POUVOIR LÉGISLATIF 505

questionnaire qui leur fut soumis. Ces réponses sont très intéres- Scontes (159).

§ 3, — Les droits politiques des parlements et autres cours souveraines

Lès Parlements de l'ancienne France ont joué, on le sait, un rôle politique des plus actifs et des plus importants. On tenait dès le xvï® siècle que leurs attributions strictement judiciaires n'étaient pas les seules qu'ils pos-^^édaierit et que leur autorité s'étendait aussi, dans certains cas et sous certaines formes, aux affaires publiques (160). Eux-mêmes prétendaient avoir part à la police et à la réformalion de l'Etat, par une ancienne et constante coutume (161). Ils se disaient en particulier les gardiens des lois londamenlales ou principes londamentaux de la monarchie. On entendait par là certaines règles de droit public, considérées comme si essentielles que le roi lui-même, pleinement investi du pouvoir législatif, ne pouvait y déroger. De ce nombre étaient, de l'aveu de tous, les règles sur la dévolution de la Couronne, celles qui faisaient la monarchie française héréditaire et non seigneuriale (162), et l'inaliénabilité du domaine de la Couronne : à côté de ces points précis, on tendait à considérer aussi comme lois fondamentales le principe que la monarchie française était nou despotique, mais réglée et modérée; seulement, ici on tombait dans le vague et les Parlements avaient beau jeu (163).

Comment des corps judiciaires avaient-ils pu se transformer ainsi en corps politiques ? La principale cause se trouvait dans la confusion des pouvoirs, qui est un des traits distinctifs de l'ancien régime, et dans ce fait que la coutume était la source principale du droit public, transformant souvent en règle ce qui origi-

'(159) Procès-verbal de V Assemblée tenue à Versailles en 1788, Imprimerie royale,

(160) La Roche-Flavin, Treize livres des parlements, 1. XIII, ch. xvii, n° 1

<c Les parlements n'ont pas été seulement établis pour le jugement des causes et procès entre parties privées, mais ont été aussi destinés pour les affaires publiques et vérification des édits.

(161) Histoire du temps, ou véritatlle récit de ce qui s'est passé dans le Parlement de Paris, depuis le mois d'août 1647 jusqu'au mois de novembre 1648. Paris, 1649, p. 143 : ce La police et la réformation de l'Estat, qui est de droict public un privilège et une attribution qui a esté donnée au Parlement, aussi ancienne que Je Parlement mesme... »

a62) Lebret, De la souéeraineié, 1. I, ch. iv, p. 7, 8. Ci-des»us, p. 320 et suiv.

(163) Loyseau, Des seigneuries, ch. ii, n* 9, .parlant des' lois qui bornent la puissance du souverain, énumère les lois de Dieu, celles de la nature ce et finallement les loix fondamentales de l'Estat, pour ce que le prince 'doit user de la souveraineté selon sa propre nature et en la forme et condition qu'elle est establie. » Edit de décembre 1770 (Isambert, Ane. lois, XXII, -506) : « Ce qu'ils appellent les principes fondamentaux de la monarchie. »

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

nairement avait été un abus. Ici, d'ailleurs, les rois eux-mêmes avaient anciennement favorisé cette confusion entre le gouvernement et la justice. Ils avaient pris souvent le Parlement comme conseil de gouvernement aux xiii® et xiv® siècles, venant lui sou mettre des projets et demander des avis : alors même qu'il y eut un conseil particulier de gouvernement dans le Grand conseil ou Conseil étroit^ souvent encore les rois, aux xiv® et xv® siècles, réunissaient en un seul corps le Parlement et ce Conseil, ou tout au moins des membres pris dans l'un et dans l'autre, pour délibérer sur quelque sujet important (164), et pendant longtemps la parenté proche des deux corps s'attesta par un certain nombre de traits. Dans la crise que suscita le grand schisme d'Occident, à la fin du xiv® et au commencement du xv^ siècles, la Royauté associa le Parlement d'une façon presque constante aux actes politiques que les circonstances exigeaient. Il y avait là un entraînement héréditaire du Parlement de Paris vers la politique. Enfin, ce qui permit aux Parlements de devenir une véritable force politique pouvant entrer en lutte avec la Royauté, ce fut la vénalité et l'hérédité des charges, qui assura aux parlementaires la plus complète indépendance. ■

Pour jouer ce rôle politique, assez mal précisé, auquel on les reconnaissait appelés, tantôt les Parlements utilisaient leurs attributions judiciaires, tantôt ils exerçaient des droits tout différents, extrajudiciaires, des attributions vraiment gouvernementales ou administratives.

En premier lieu, leur compétence judiciaire étant générale, illimitée en principe, les Parlements pouvaient être saisis de questions de droit public impliquant parfois les intérêts politiques les plus graves et qu'ils tranchaient par un arrêt (165). On a des exemples pour le Parlement de Paris au xv® siècle (166), et, lorsqu'en 1643 Anne d'Autriche et en 1715 le duc d'Orléans lui demandèrent de leur donner la régence sans conditions, ils ne firent qu'invoquer ce principe (167). Mais pour que l'application en fût possible, il fallait que le Parlement fût saisi par le pouvoir royal de la question. On ne le voit inter^^enir spontanément de cette manière qu'en temps de guerre civile, par exemple par le célèbre

(164) Noël Valois, Inventaire, Introduction, ch. i.

(165) En vertu du principe que les différends entre seiîîneur et vassal sont jugés par la cour du seigneur, le roi faisait anciennement juger par sa cour de la légitimité de ses droits contestés par ses sujets^ C'est ainsi que Philippe le Bel scumet au jucremenl de sa cour, sur appel ou doléance des seigneurs, la question de la légalité des impositions qu'il avait ordonnées pour la guerre de Flandre. Artonne, T.e mouvement de 1314, Bîb. de la Faculté des lettres de Paris, 1912, App. n* 2. p. 164.

(166) Bodin, Les six livres de la République, 1. I, ch. viii. p. 137.

(167) Ci-dessous, p. 518 et 519.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

arrêt de la loi Salique du 28 juin 1593 et par celui du 24 mars 1594 (168).

En second lieu, et cette fois spontanément, les Parlements pouvaient utiliser leurs attributions judiciaires dans le domaine politique, en poursuivant devant eux, le cas échéant, les hauts fonctionnaires, pour crimes ou délits faciles à trouver dans .l^ancien droit. Ces poursuites, il est vrai, pouvaient être facilement arrêtées par le roi, à qui il suffisait d'évoquer l'affaire devant son Conseil pour en dessaisir le Parlement; mais l'éclat que celui-ci désirait, l'éveil qu'il avait voulu donner à l'opinion publique ne s'en étaient pas moins produits (169).

Mais les droits politiques les plus importants des Parlements étaient extrajudiciaires. C'étaient le^Jdroit d'enregistrement et de remontrances^ eQje droit de {aire des arrêts de règlement.

C'était un principe acquis et certain que les lois émanées de la volonté royale, édits, ordonnances, déclarations, lettres patentes, ne devenaient exécutoires que lorsqu'elles avaient été enregistrées au Parlement (170). Cet enregistrement n'était point une simple formalité; la loi était préalablement vérifiée^ c'est-à-dire discutée, et le Parlement, pouvait refuser l'enregistrement ou ne l'accorder qu'en partie, réservant ou modifiant certains articles (171). Lors-

(168) Ci-dessous, p. 517.

(169) Les poursuites de ce genre ont été fréquentes dans l'ancien régime. En voici deux exemples frappants, car ils concernent deux ministres. Le premier est un arrêt du Parlement de Paris du 8 . janvier 1649, rapporté dans les Mémoires de M"^ de Motleville (colloclion Michand ot Poiiîoiilnt, 2* série, t. X, p. 234) : f< La cour, toutes les chambres assemblées... attendu que le cardinal Mazarin est notoirement l'auteur de tous les désordres de l'Etat et du mal présent, l'a déclaré et déclare perturbateur du repos public, ennemi du roi et de son Etat, lui enjoint de se retirer de l'a cour dan?? ce jour et dans la huitaine hors du royaume, et, ledit temps passé, enjoint à tous les sujets du roi de lui courr-3 sus; fait défense à toutes personnes de le recevoir. » Le second arrêt est du î^arlement de Paris, du 10 août 1787 : « le Parlement donne acte au procureur général du roi de la plainte qu'il rend des déprédations commises dans les finances, soit par des échanges et acquisitions onéreuses à l'Etat, soit par l'extension des emprunts au delà des sommes portées dans le«i édits et déclarations registrés en la cour, soit par des manœuvres pratiquées dans la refonte des monnaies, soit par les fonds du trésor royal fournis pour soutenir des agiotages funestes à l'Etat, soit par des abus d'autorité et autres de tous genres commis par M. de Galonné dans l'administration des finances..., lui permet d'informer des dits faits. » Voyez Raudot, La France avant la Bévolution^ p. 193. Alors, il est vrai, Calonne n'était plus ministre.

(170) La Roche-Flavin, Treize livres, 1. XIII, ch. xvii, n*» 3 : ce Telle est la loy du royaume gue nuls édits, nulles ordonnances n'ont effect, on n'obéit à iceux ou plustost on ne les tient pour édicts et ordonnances s'ils ne sont vérifiés aux cours souveraines tt par la libre délibération d'icelles. » — Ouy Coquille, Institution^ p. 7; — Pasquier, Ttecherches, p. 60, 567.

(171) La Roche-Flavin, lac. cit. : Après en avoir délibéré, quelquefois est ordonné

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

qu'il refusait ainsi d'enregistrer, il en donnait les raisons dans des remontrances, qu'il adressait au roi par écrit ou qu'il lui faisait présenter oralement par des députés. Chaque Parlement avait indépendamment pour son ressort le droit d'enregistrement, et tous étaient égaux en ce point (172) : il pouvait en résulter que telle loi fût obligatoire dans le ressort dè certains Parlements et ne fût pas dans certains autres (173). Ce n'étaient pas seulement les lois, mais aussi les traités conclus par le roi avec les puissances, qui, pour devenir obligatoires, devaient être enregistrés en Parlement. Mais ici il semble que, dans l'opinion commune, il suffisait de l'enregistrement par le Parlement de Paris pour la France entière (174). Enfin, par rapport aux lois, le droit d'enregistrement n'appartenait pas seulement aux Parlements, mais aussi aux autres cours souveraines. Cours des comptes. Cours des aides, Grand Conseil, mais, forcément, avec une moindre étendue : les seuls édits, en effet, qvi'on leur adressait à fin d'enregistrement, étaient ceux qui statuaient sur des matières rentrant dans leur compétence, les seuls qu'elles eussent à appliquer (175). Tel était ce droit

que la publication s'en fera, quelque?;fois sont faictes remonstrances à Sa Majesté; et si elle (la cour) commande la publication estie faicte, souvent elle contient quelques modifications qui sont de pareil effect que les -édicts mesmes et dépendances d'iceux. » D'après le même auteur (ihfd., il pouvait y avoir des particuliers opposants à la publication des édits.

(172) La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. viii, n* 1 : ce Les Parlemens de France sont tous esgaux en authorité et jurisdiction... J'ai veu souvent refuser (au Parlement de Toulouse) plusieurs édicts, en nombre de plus de quatre-vingts receus au Parlement de Paris, bien qu'il y eust jusques à six, voire sept jussions. »

(173) La Roche-Flavin, Icc. cit. : « Ayant le Parlement de Paris ordonné par arrest que les Jésuites videroient la France,., nous prohibasmes l'exécution dudit arrest, ce qui maintint les Jésuites dans toute nostre province de Languedoc et partie de la Guyenne de nostre ressort, t.

(174) Dupuy, Du Parlement, à la suite du Traité de la majorité des rois, II, p. : (c Les princes étrar^gers traitans avec nos rois n'ont jamais manqué... de stipuler particulièrement et expressément que les traietez seront vérifiés et publiés dan^ le Parlement de Paris seulement, et quelquefois dans tou's les Parlemens" du royaume ». Voyez les exemples qu'il cite. Il faut d'ailleurs distinguer entre les traités. Ceux qui entraînaient, pour leur application, quelques modifications au droit français, public ou privé, devaient nécessairement être enregistrés comme les lois et par chaque Parlement, puisqu'ils apportaient un changement à la législation C'est ainsi que devaient être enregistrés les concordats. Ainsi les lettres par lesquelles Louis XI, en 1461, avait accordé au pape Pie II l'abrogation de la Pragmatique sanction (Isamhert, Anciennes lois, X, 393), furent bien enregistrées au Parlement de Toulouse (Sti/lus curii^ parlamenti, édit. Du Moulin, 6a pars., n** 46^; mais le Parlement de Paris refusa de les enregistrer, de même que, plus tard, le concordat conclu en 1472 avec Sixte IV (Isambert, Anciennes lois, X, 850). Pour les traités dont l'exécution n'entraînait aucune modification du droit français, en droit leur enregistrement aux Parlements n'était pas nécessaire. On ne les y portait que pour leur donner plus de solennité, pour éviter peut-être cette caducité dont anciennement ils étaient frappés à la mort du roi qui les avait conclus. Ci-dessus, p. 321, note 37. On comprend qu'il suffit alors de les faire enregistrer par le Parlemeiît de Paris.

■ 175) La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvii, n° 3: — Guy Coquille, Institution,

LE POUVOIR LÉGISLATIF 509

d'enregistrement qui, rigoureusement appliqué, aurait eu pour effet, comme le dira Louis XV, de réduire le pouvoir royal à la proposition des lois (176). Il faut voir comment on expli qiie son introduction et corom^t^slen accommodait la Royau^.

Les jurisconsultes et parlementaires français du xvi® au xviii® siècle avaient une thèse très simple pour expliquer et justifier le droit d'enregistrement. Elle était historique et consistait à remonter du Parlement de Paris aux Parlements féodaux et à la Caria régis. Il avait été un temps (177) où le roi ne pouvait faire une loi obligatoire dans tout le royaume sans obtenir Tassentiment des prélats et barons réunis à cet effet dans la Curia ou Parlement : <ze droit, le Parlement de Paris l'avait conservé, en se transformant et devenant sédentaire; il l'avait transmis aux Parlements de province créés à son image. On remontait même plus haut encore, pour donner à ce droit une antiquité plus vénérable; on soutenait que le Parlement féodal, en discutant et consentant les lois, avait succédé aux attributions des Placita mérovingiens et carolingiens (178), dont on exagérait le pouvoir, en en faisant de véritables assemblées législatives au lieu de simples corps consultatifs. C'était là une théorie ingéinievise, mais' insoutenable : dans la chaîne qu'on établissait il y avait des solutions de continuité multiples et évidentes. Les Parlements féodaux étaient autre chose que les Placita carolingiens, et surtout le Parlement, composé de magistrats nommés par le roi, était tout autre chose que la réunion des barons et des prélats dans la Curia régis.

Cette théorie, d'ailleurs, qui fut, au xviii® siècle, la charte invoquée par tes Parlements, était grosse de conséquences. Il en résultait logiquement, en effet, que le droit de A^érification des Parlo-

p. 5 : ce Les lois et ordonnances des roys doivent estre publiées et vérifiées en Parlement ou en autre cour souveraine selon le subject de l'affaire, autrement les sujets n'en sont liez, et quand la cour adjouste à l'acte de publication que ça este de l'exprès mandement du roi, c'est une marque que la cour n'a pas trouvé WAH raisonnable. »

(176) Edit. de 1770 (Isambert, Ane. lois, XXII, 506) : ce Ils élèvent leur autorité à côté et même au-dessus de la nôtre, puisqu'ils réduisent par là notre pouvoir législatif à la simple faculté de leur proposer nos volontés, en se réservant d'en empêcher l'exécution.

(177) Ci-dessus, p. 468 et suiv.

(178) Voyez sur cette théorie, Pasquîer, Recherches de la France, 1. II, ch. ii et suiv.; p. 44 et suiv.; — La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvn, n" 1 : ce Tout ainsi que sous Charlemagne et ses successeurs on n'entreprenoit ch6se de conséquence au royaume que l'on n'assemblât le Parlement, composé de princes, prélats, h.'-rons et plus apparens du royaume, pour avoir rœil sur ceste affaire; aussi, ce Parlement ayant esté arresté, fut trouvé bon que les volontés générales de nos rois n'obtinssent point lieu d'édits, sinon qu'elles fussent émologuées et vérifiées en ce lion. V. L'ouvrage souvent cité de Le Paige, Lettres historiques sur les Parlements, a été spécialement composé pour établir cette thèse; voyez surtout I, p. 86 87, 170, 265-274: II, 4 et suiv.

010 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

iTients était aussi ancien que la monarchie; que, fondé sur celte coutume traditionnelle, il était lui-même l'une des lois fondamentales (179), et que, par suite, la Royauté ne pouvait ni le supprimer, ni le restreindre : la pratique même du lit de justice^ tel qu'il sera décrit plus loin, devenait d'une correction douteuse.

Aussi le pouvoir royal ne pouvait admettre celte thèse; et, pour expliquer les droits reconnus au Parlement, une autre doctrine, officielle en quelque sorte, avait cours dans l'ancienne France. Elle les faisait simplement reposer sur une concession du pouvoir royal, plutôt tacite que formelle et conforme au génie de l'ancienno monarchie. Elle admettait chez les fonctionnaires royaux, au moins supérieurs, un pouvoir et un devoir de conseil à l'égard du roi; le cas échéant, lorsqu'ils recevaient de lui un ordre qui leur paraissait contraire a la loi commune ou à la justice, ils lui devaient des remontrances même répétées. Bodin, qui a spécialement développé cette théorie (180), la corroborait par une autre application de la ^meme idée généralement admise. Le chancelier, lorsque le roi faisait présenter au sceau quelque mandement contraire aux principes, .devait refuser de le sceller et ne céder qu'à la dernière extrémité; les exemples de semblables résistances étaient assez nombreux et célèbres (181).

Cette thèse supposait chez le roi la possibilité de supprimer ou de restreindre le droit d'enregistrement et de remontrances (182). Elle s'accordait ^parfaitement avec la pratique des lettres de jussion et du lit de justice.

Considérée au point de vue historique, cette explication contenait une grande part de vérité, exagérée cependant. En réalité, ce droit s'était formé par la coutume et par voie d'empiétement, avec la tolérance du pouvoir royal. La lecture pviblique de l'ordonnance par le Parlement et la transcription du texte sur ses regis-

(179) La Roche-Flavin, Treize livres des Parlements, 1. XIII, ch. xvii, n°' S et 23 : <c TeUe osl la loi du royaume... en France; telle a toujours été la commune observance fondée sur les anciennes lois du royaume... Il est vrai que, par Vuru* des lois londameï\lales de ce loyaume, les prédécesseurs rois ont donné le pouvoir aux Parlements de les vérifier (les lois), homologuer, refuser, limiter ou restreindre.

(180) Les six livres de la Bépubliqun^ 1. III, ch. iv, p. 415; 1. VI, ch. iv, p. 965.

(181) Voyez ci-dessus, p. 432, note 10, le trait du chancelier de l'Hôpital, rapporté par Bodin, 1. I, ch. viii, p. 132, et le serment du chancelier Du Prat en 1514, dans Tesserçau, Hisloire de la firande chancellerie, p. 75.

(182) Lebret, De la souvrrainelé, 1. I, ch. ix : ce L*on demande si le roi peut faire et publier tous ces changements de lois et d'ordonnances de sa seule autorité, sans Tadvis de son conseil ni de ses cours souveraines. A quoi l'on répond que cela ne reçoit point de doute, pour ce que le roi est seul souverain dans son royaume et que la souveraineté n'est non plus divisible que le point en la géométrie. Toutefois

11 sera toujours bien un grand roi de faire approuver ses lois et ses édits par îes Parlemens et les raitres principaux officiers de la Couronne, qui sont obligés par serment de le servir et de le conseiller avec tôute sorte de fidélité. »

LE POUVOIR LÉGISLATIF 511

très étaient des formalités qui, en soi, se concevaient fort bien : c'était le moyen par lequel se faisait anciennement la promulgation de la loi, et c'était le plus simple qu'on pût employer à une époque où l'imprimerie n'était pas connue. La même transcription était opérée, dans leurs circonscriptions respectives, par les baillis et sénéchaux; et les cours gardaient sur leurs registres le texte qu'elles devaient appliquer. Mais comment cette simple formalité se changea-t-elle en une discussion de la loi et en un contrôle exercé sur le pouvoir royal (183) ? Ce fut certainement par un empiétement des magistrats, mais la Royauté dut s'en accuser en partie. En effet, se défiant justement des entraînements et des sollicitations qui pourraient la porter à abuser de la justice retenue, dès le commencement du xiv® siècle, elle recommanda aux baillis et à tous les gens de justice de ne pas mettre ses ordres à exécution, lorsqu'il se trouverait qu'ils contenaient quelque disposition contraire au devoir de leur charge (184). A partir du xiv® siècle, visant spécialement les lettres de grâce et les ordres royaux qui enjoignaient de surseoir aux arrêts, les ordonnances prescrivent aux Parlements de n'en tenir aucun compte lorsqu'ils sont contraires à la justice et au droit (185). Sans doute, dans ces textes, il ne s'agissait pas des lois proprement dites, mais bien des ordres spéciaux ou des lettres accordées par le roi au profit des particuliers : on conçoit néanmoins combien facilement les Parlements en purent prendre prétexte pour exercer, par rapport aux lois elles-mêmes, une vérification semblable. Au xviii* siècle, ces textes sont constamment invoqués par eux pour justifier leur pouvoir de vérification. Dès la fin du xiv® siècle, ce pouvoir s'exerça, d'abord sur de véritables privilèges, puis sur des lois proprement

(183) M. VTaugis, Histoire du Parlement de Paris, I, p. 522 et suiv., a essayé de montrer comtnent Je droit du Parlement a passé peu à peu du simple enregistrement, garantie de publicité et d'authenticité, dont la validité de la décision du. prince ne dépend pas, à une vérification ucropsaire à la valeur même d<3 l'acte législatif. Il énumèrc une série dVxemples progressant de la simple formalité d'enregistroment à la délibération, puis à la réserve et à la correction. Seulement tous ces exemples sont à peu près de mémo. date.

(184) Ordonnance de mars 1302, art. 21 (Ord., I, 361) : fc Precîpimus quod omnos senescalli, baillivi, prepositi et quicunque alii justiciariî in regno nostro ronstituti mandata regia cum débita reverentîa suscipiant et diligonter executioni débite demandent, nisî aliqua vera et justa causa et légitima obsistat, quominus juxta juramentum suum ea facere aut exequî minime teneantur. »

(185) Ordonnance de novembre 1318, art. 25, 26 (Ord., I, 669^; Ordonnance de février 1319, nrl. 8 (Ord., t. I, p. 619); Ordonnance de décembre 13,M, art. 10 (Ord., II, 280>. Cotte disposition fut souvent répétée dans la suite; les principaux textes ont été réunis au xviii* siècle dans un petit volume intitulé : ^Tonumens précieux de la sagesse de nos rois, 1753. On peut remarquer que Claude Seyssel, dans sa Grant monarchie de France, ne parle que de la vérification des lettres de justice et de grAce, .non de celle des ordonnances, 1. T. ch \.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

dites au commencement du* xv® siècle (186). Au cours du xv® on voit bien parfois le roi annulant les réserves faites par le Parlement lors de la vérification (187), mais le droit n'en prend pas moins racine. Il est parfaitement établi dans la seconde moitié de ce siècle; il suffît d'en citer une preuve célèbre : Louis XI ne put obtenir du Parlement de Paris que celui-ci enregistrât l'abrogation de la Pragmatique sanction et le Concordat conclu avec Sixte IV, et ce Concordat ne put recevoir son exécution. J'ai déjà dit d'ailleurs que ces droits des Parlements, quelque exorbitants qu'ils paraissent, se rattachaient à un principe, à une tradition de l'ancienne monarchie, dont on trouve d'autres applications et qu'on peut appeler le pouvoir du conseil. Les officiers et magistrats supérieurs, qui étaient en contact immédiat avec le roi, pouvaient et devaient même lui faire des remontrances sur les actes qu'il se disposait à at^complir et qu'ils considéraient comme contraires à la justice et à l'utilité publique. Ceux des officiers ou magistrats supérieurs dont l'intervention était nécessaire pour la perfection de tels actes pouvaient et devaient même la refuser et résister tant qu'il n'était pas certain que le roi imposait une volonté éclairée et définitive. Le Chancelier fournit à cet égard un parallélisme démonstratif. Il pouvait au xvi® siècle encore refuser, en pareil cas, de sceller les lettres patentes, comme les Parlements refusaient d'enregistrer les lois. Les formules et les formes sont semblables de part et d'autre, ainsi que les remontrances, les protestations et réserves, lorsque le roi impose sa volonté.

Ce droit du Parlement tempérait singulièrement le pouvoir royal : aussi ce dernier ne le reconnaissait point comme contenant une véritable participation au pouvoir législatif: c'étaient de simples conseils que le roi avait permis aux Parlements de lui présenter à l'occasion des lois qu'il leur adressait (188). Cependant comme, somme toute, le refus d'enregistrement était exercé et même très fréquemment dans les temps difficiles (189), le pouvoir royal avait dû chercher im moyen pour résoudre à son avantage les conflits qui pouvaient en résulter.

(186^ Lettres de jiission de 1392 (Isambert, Ane. lois, VI, 703: cf. VIII, 614^. — Pasquier, Recherches, 1. II, ch. iv, p. 61 et 418. — La Roche-Flovin, op. rif., 1. XTII, ch. xvTT, n* 14.

087) Lettres du roi de 1453 (Orâ., XIV, 261V

(188) Lebret, De la souveraineté, 1. I, ch. tx, p. 19 : ce L'on demande si le roi peut faire et publier tous ces changements de loix et d'ordonnances de sa seule autorité, sans ravis de son conseil ni de ses cours souveraines. A quoi Ton répond que cela ne reçoit point de doute... Toutefois il sera toujours bien séant à un grand roi de faire approuver ses loix et ses édits par .«^es Parlemens. »

(ISO) La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvii, n* 14 : rr Et depuis l'an 1562, jusqu'en l'an 1589, que les rois estoient moindres ou mal conseillez et que les troubles et guerres civiles ont eu cours, nous en avons veu un grand nombre et je croy plus de cent refusés. »

LE POUVOIR LÉGISLATIF

Lorsqifuii semblable refus était opposé et que le roi ne cédait pas aux remontrances qui lui étaient adressées, il envoyait à la cour des lellres dites de niti:^iun^ qui conleiiaieut l'ordre formel d'avoir à enregistrer sur l'heure et sans modification (190). Mais souvent ces lettres n'avaient aucun effet : la cour y répondait par de nouveUes remontrances, auxquelles le roi répliquait par de nouvelles lettres de jussion, et la chose pouvait durer longtemps gur ce ton (191). Souvent cependant le Parlement cédait, en mettant sur ses registres que l'ordonnance avait été lecta et publicata de expresso mandato domini regis^ par voie de protestation (192), Mais si le Parlement persistait, il fallait trouver un moyen pour le ramener à l'obéissance. En 1566, l'Ordonnance de Moulins avait coupé court en prohibant les itératives remontrances, faisant une nécessité légale de l'enregistrement après que les premières remontrances avaient été inutilement présentées (193). Mais cette loi ne fut point exactement observée, et le dernier remède était le lit de iustice, c'est-à-dire le roi se rendant au Parlement et faisant sous ses yeux, et sans délibération, transcrire l'ordonnance sur les registres. De bonne heure, dès le commencement du xv*^ siècle, on vit ainsi un roi ou un régent forcer la main au Parlement (194). Mais, au xvi® siècle, la chose avait été ramenée à une théorie juridique dissimulant le coup de force et le ramenant aux formes du droit. Le lit de iustice, c'était en réalité le roi venant tenir luimême sa cour, comme l'avaient fait ses prédécesseurs de la branche capétienne pendant près de trois siècles. Par le fait, les membres du Parlement perdaient leur autorité propre; ils n'étaient plus que de simples donneurs de conseil, et le Parlement résidait tout entier pour un moment dans la personne du roi. Par sa présence et son action propre, celui-ci faisait disparaître, tant qu'il sio^enit. ceux qui n'étaient que ses délégués (195). f/^è^ U^}ç Kaa Vvv.A/vv^aAvr

(190) Voyez la forrrule des lettres de jussion, dans Id^J^oii/^jié^^ cellerie, 1. I, p. 278. C'étaient des lettres de cachet.

(191) Voyez ci-dessus, p. 508, note 172.

(192) La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvii, n° 14 : Auquel cas pour faire apparoir que ce n'estoit de Tintention ni par délibération de la cour, le registre esloit chargé du très exprès commandement du roy présent et résidant avec son chancelier à Jadite publication. » Il ajoute, n» 16, qu'en ce cas la cour fait encore délibération « que fchasque année seront continuées très humbles remonstrances an roi de révoquer cet édit », et il en donne un exemple pour le Parlement de Toulouse.

- (193) Art. 2 : ce Après que sur icelles remontrances leur aurons fait entendre nosfre volonté, voulons et ordonnons estre passé outre à la publication, stns aucune remise à autres secondes.

(194) Pasquier, Recherches, 1. II, rh. iv

(195) La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvii, n» 26 : ce Quand le roy est présent à la publication des édits, le chancelier ou président... dit en ceste sorte r Le roy vous dit que sur le repîy des lettres sera mis qu'elles ont esté leues, publiées et enregistrées, ouy sur ce son procureur, san=^ y mr^tlro le requérant ny

HiST. DU Dr. 3^

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

Le lit de justice, d'ailleurs, ne terminait pas toujours le conflit. Les magistrats, quand la voix leur était rendue, trouvaient do nouveaux moyens de résistance, dont la plupart avaient l'apparence d'actes révolutionnaires. Ils déclaraient qu'ils ignoreraient dans l'administration de la justice la loi enregistrée contre leur volonté; ou encore ils donnaient en masse leur démission, sûrs qu'elle ne serait pas acceptée dans ces conditions; ou enfin ils suspendaient radministration de la justice, n'ouvrant pas les audiences jusqu'à ce qu'il leur fût donné satisfaction (196). Le gouvernement, de son côté, avait à sa disposition des armes du même g^nre : il faisait empris^onner par lettres de cachet quelques^ uns des meneurs, ou il exilait le Parlement tout entier et en corps dans une petite ville du ressort, ou enfin il menaçait de suspendre Iq perception de la Paulette. Aussi, pour éviter ces difficultés et ces conflits, quand il s'agissait d'une loi purement politique ou administrative, qui ne pouvait donner lieu à des lit»ig<îs portés devant les Parlements, au lieu de lui donner la forme d'une ordonnance ou d'un édit, le roi procédait-il souvent par un simple arrêt de son Conseil, qui, au fond, avait alors la même forro et évitaU de passer devant le Parlement (197).

Les Parlements et autres cours souveraines participaient aussi, dans un certain sens, à la législation par 1^ droiT de' rendre des arrêts de règlement. Ces arrêts ne se rattachaient point à la justice contentieuse et n'étaient point rendus pour trancher un litige entre deux parties. C'étaient de véritables règlements, ayant force obli-

y consentant y>,, car l'advis ny présence du procureur ne sert de rien, le maistre ^ présent. Comme aussi le roi présent, le Parlement ny antre magistrat ne peut user d'auqun cofrimandement My wexercice de justice de luy mesme : Adveniente principr i ^*^cessat mngL9tr*ntus. » — L'Hommeau, Maximes générales du droit français, 1. I, 3 : a Quelque ^jrande puissance qu'ayent les magistrats souverains, elle n*a aucune force quand le rny souverain parle et comman le, voire mesme la seuïe présence du roy fait cesser toutes les puissanc^es des magistrats. De sorte que où le roi cl présont, tous les magistrats îi'ont point de puissance, non plus qu*en la présence du soleil approohant de l'horizon, toutes les lumières célestes n'ont point de clarté, au contraire or perdent du tout. C'est pourquoy, quand le roi entre dans ses palais de justice. ' lèvent et cessent de rendre justice, tandis que le

roi est présont. »

(196) Ces moyens furent surtout employés au xviii^ siècle: ils sont visés pour In -îupart dans rédit de 1770 (Isamhert, Ane. lois, XXII, p. 503-504).

(197) L'Hommeau, Maximes, I, 5 : « Aujourd'huy, pour éviter aux longueurs des vérifieations des édits du roy et diffîcultez qu'y apportent les cours souveraine?, les affaires d'Estat se passent sans édits, par arresi du privé conseil du roy, < n sorte qu'il ne se fait plus guère de vérifications d'èdits ès cours -souveraines: mais, pour dire la vérité, les affaires ne s'en portent pas mieux On trouvera :m résumé avec extrait de pièces, des conflits ]»arlementaires du xvin" siècle dan y,',,., r ^V- M T rs- qiicrelh\<^ r-rj ''nim.^rs et vnricmcn faire !^ sous T.ouis XV. T9I3

LE POUVOIR LÉGISLATIF 515

gatoire dans le ressort du Parlement qui les avait faits, et seulement dans ce ressort; ils n'avaient de l'arrêt que la forme, le Parlement n'en ayant point d'autre pour exprimer ses décisions. Ils statuaient pour l'avenir par disposition générale et à l'égard de tous, comme la loi elle même. Comment les Parlements avaientils acquis ce droit si remarquable ? Il s'expliquait historiquement et rationnellement. La cause . première et générale s'en trouvait dans une confusion^ propre à la coutume féodale, entre le droit de justice et le droit de réglementation. Ils paraissent alors inséparables : ,qui possédait le droit de justice avait, dans la même mesure, le droit de réglementation; celui-ci était la conséquence et Tappendice de celui-là (198). Celte confusion disparut, il est vrai, dans le cours du ternps. Il en résulta que les justices sei^^neudMes^elJjiférieLires£erdij:^njLj^^ (199). Les bajlHages et

sénéchaussées le conservèrent longtemps^ et ne le perdirent qu au cours du xvj^'^ècle.' Le Parlement le conserva et cela pôur^deiJLî^ raisons. En premieii lieu, le Parlement pendant longtemps, ce fut en droit le^Tor^ui-meTTTe^qiii était censé faire siennes les décisions prises par ses conseillers : il était tout naturel, dans de semblables conditions, que le Parlement statuât souvent par dispositions réglementaires (200), et, de fait, nous trouvons en grand nombre dans les Olim des règlements de cette espèce. Ayant pris cette attribution, le Parlement la conserva quand il eut acquis une autorité propre. D'autre part, elle fut confirmée, dès le xiv^ siècle, par l'interprétation qu'on donna à certains textes des lois romaines. îl , y était dit à propos du Sénat : Non ambigilur senatum fus facere posse (201), et le droit romain reconnaissait aussi au Préfet du prétoire un joouvoir cftiasi législaiil (202) : on appliqua cela au Parlement, qui traditionnellement prenait le titre de Senatus et qui représentait la plus haute autorité judiciaire dans la monarchie française, comme le Préfet du prétoire la représentait dans l'Empire romain (203).

(198) Ci-dessus, p. 4G4.

(199) Cependant on pourrait croire qu'à la fin du xiv* siècle Boutîllier reconnaît encore aux justices seigneuriales le pouvoir réglementaire {Somme rurale, I, tit. II, p. 7) : « Commune observance est un establissement que le seigneur a estably en sa cour, outre les us, stile ou rit qui y est, pour ce qu'aucunes fois est de nécessité que les juges fassent aucuns establissements pour obvier ou refréner la malice des subtils, v Mais il en donne seulement comme exemples des mesures d'ordre intérieur : « Comme si un juge ordonnoit en la cour qu'un jour on plaideroit les causes d'office et l'autre on plaideroit des causes des parties singulières ou un jour des causes criminelles et l'autre jour des causes civiles. »

(200, Voyez ci-dessus, p. 358, 370-1.

(201) I, 9, D, De leg., 3.

(202) Ci-dessus, p. 4, note 16. ' *

(203) Johannes Faber, Breviarium Codicis, sur la loi dernière au Code De legibus. — Aufrerhis, sur les Decisiones capcllœ Tolosanœ, qu. 406 et 480, Lyon, 1017, p. 351 et le?

516 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

Une fois le droit établi et devenu traditionnel, on le justifiait autrement, par une délégation du roi, qui, ne pouvant tout connaître, ni pourvoir par des lois à tous les besoins qui se révélaient, avait permis aux Cours souveraines d'y suppléer par des règlements obligatoires dans leur ressort (204). Elles possédaient ainsi un pouvoir réglementaire pour tous les objets rentrant dans leur compétence, et leurs règlements constituaient une véritable législation; mais on disait que celle-ci était simplement jpjLovisoire et ^^plétoir^. Elle était provisoire, parce qu'elle était faite en attendant une loi et pour en tenir lieu dans l'intervalle : de fait, certains articles très importants des anciennes ordonnances ont été inspirés par un arrêt de règlement de tel ou tel Parlement, que le législateur s'est approprié en le généralisant. Cette législation était purement supplétoire, en ce que les Parlements pouvaient bien statuer ainsi dans le silence de la loi et de la coutume, pour combler une lacune qu'elles présentaient; mais ils ne pouvaient modifier les dispositions légales ou coutumières (205). Les Parlements faisaient ainsi des arrêts de règlement sur des points rentrant dans le droit privé ou dans le droit criminel. Ils en faisaient également sur la police, qui étaient de véritables règlements administratifs : cela venait de ce que, dans l'ancien droit, la police ne fut jamais séparée de !a justice. Mais, ici, les Parlements avaient des concurrents dans les autorités municipales et administratives, qui avaient un pouvoir d^ réglementation semblable. Les Parlements (et les autres cours souveraines pour les objets de leur compétence) étaient les seules juridictions royales qui pussent statuer par arrêts de règlement : les tribunaux de bailliage ne le pouvaient plus (206).

(204) Loyseau, Des seigneuries, ch. m, n" 12 : « Le roy, ne pouvant tout sçavoir ni estre partout, et par conséquent ne lui estant pas possible de pourvoir à toutes les menues occurrences qui arrivent en tous les endroits de son royaume et qui requièrent estre réglées promptement, permet à ses principaux officiers, soit ries cours souveraines, soit des villes, de faire des règlemens, chacun au fait de leurs charges, qui ne sont pourtant que provisoires et faits sous le bon plaisir du roy, auquel seul appartient faire lois absolues et immuables.

(205) Lebret, Traité de la souveraineté, 1. I, ch. ix, p. 20 : ce L'on fait encore cette demande, savoir si les cours souveraines ont aussi le droit de fnire des lois. A quoi l'on répond qu'elles peuvent bien faire des règlemens publics, selon les occasions qui se présentent aux formes de la justice et de la police et par provision seulement : mais qu'elles ne peuvent rien définir par une loi générale, mêmement contre les lois et ordonnances qui sont déjà reçues; et c'est ainsi que l'on doit entendre et recevoir en Fiance ce mot du jurisconsulte : Non ambigitur senatum lus faccre posse. x^

(206) La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xxni, n° 7 : « Parce que ce seroit un désordre et discordance en une province ou ressort d'un Parlement si chaque siège de séneschal ou bailliage avoit diverses observances, à très bonne raison les Parlemens ne veulent pas que les baillis, sénéchaux ou juges des lieux entreprennent de faire en leurs sièges des règlements particuliers sur le faict de la justice... et partant on dit que les règlemens appartiennent aux Parlemens en premièré instance. »

LE POUVOIlt LÉGISLATIF

Bien que l'activité politique des Parlements ait été presque constante, à partir du xvi^ siècle, on peut distinguer quatre périodes principales pendant lesquelles elle a été surtout énergique et marquée par des faits importants.

La première se place en pleine guerre civile, à la mort du roi Henri III, lorsque la Ligue était maîtresse de Paris (207). Dès le 11 février 1589, Henri HI avait transféré le Parlement de Paris à Tours, donnant l'ordre aux officiers de se rendre dans cette ville (208); mais il n'avait été obéi que par quelques-uns. De là, deux Parlements rivaux : l'un resté à Paris, plus nombreux et dévoué à la Ligue; l'autre siégeant en province (209), celui d'Henri III et plus tard Henri IV. Le Parlement ligueur, après la mort d'Henri III, exerça véritablement l'autorité souveraine, conjointement avec le duc de Mayenne, le lieutenant général : il ordonnait par ses arrêts la levée des impôts (210) et homologuait de la même manière les décisions prises par l'Union. Mais, peu à peu, il se forma dans son sein un tiers parti favorable à la reconnaissance d'Henri IV, à de certaines conditions. Le Parlement rendit alors deux arrêts politiques et célèbres. L'un, du 28 juin 1592, est dit arrêt de la loi Salique : il visait les négociations engagées par la Ligue pour appeler au trône de France un prince étranger qu'on aurait marié à une princesse du sang de France, ou une princesse étrangère, et, invoquant les lois fondamentales et surtout la loi Salique, il déclarait par avance nul et de nul effet tout ce qui serait arrêté dans ce sens (211). L'autre arrêt, du 27 mars 1594, révoquait les pouvoirs de Mayenne, ordonnant aux ligueurs de reconnaître Henri IV pour roi; il cassait et annulait tous les actes accomplis par lès Etats généraux de la Ligue et prononçait leur dissolution définitive (212).

La seconde période se place au début du règne do Louis XIV, et ce fut l'initiative de la régente qui invita le Parlement à entrer

f^Olfi Voir Maiigis, Histoire du Parlement de Pans, II, 1914, ch. m à vir.

(208) Isambert, Ane. lois, XIV, 633. Le Parlement avait d'ailleurs engagé officiellement Henri III à rentrer dans Paris, lorsqu*il avait quitté cette ville ^en 1588 (La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xrv, n* 1).

* (209) A Tours et à Châlons. Il y eut ainsi une sorte de démembrement du ressort. (Maugi§, op. cit., p. 179 et suiv.)

(210) C'était d'ailleurs un droit que les théoriciens reonnaissaient au Parlement en cas d'extrême nécessité (La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. i.tti, n° 5).

(211) Isambert, Ane. lois, XV, 71 : « Dès à présent ladite cour déclare tous traités faits et à faire pour l'établissement de prince ou princesse étrangers nuls et de nul effet et valeur comme faits au préjudice de la loi Salique et autres lois fondamentales de l'Etat. »

(212) Isambert, Ane. lois, XV, 85.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

en scène. Peu avant sa mort, dans un édit du 20 avril 1643 (213), qu'il avait fait enregistrer au Parlennent, Louis XJII avait institué Anne d'Autriche régente, nriais en lui adjoignant sept conseillers, qui eu réalité avaient toute Tautorité. Anne d'Autriche s'adressa au Parlement pour avoir la régence sans conditions. Celui-ci, maigré l'Edit dii 20 avril qu'il avait enregistré, se prêta à cette demande et accorda à la reine-mère « Tadminiêtration absolue, f.leiii" et entière, des affaires du royaume pendant la minorité ». Cela se fît dans la forme d'un lit de justice où comparut le roi enfant (214). C'était faire du Parlement l'arbitre de l'Etat; aussi n'hésita-t-il pas à user largement de ses pouvoirs ordinaires. Il refusa d'enregistrer successivement un certain nombre d'édits qui créaient des taxes nouvelles, si bien qu'en 1645 la régente fît tenir au petit roi un nouveau lit de justice où Ton enregistra en sa présence dix-neuf de ces édits. Mais le Parlement préparait une plus vaste entreprise et une résistance énergique. En 1647, éclata toute une série de conflits avec le gouvernement, et le Parlement s'unit pour la lutte avec les autres cours souveraines de la capitale, le Grand Conseil, la Cour des comptes et la Cour des aides. Cela se fît par une ligue proprement dite, en forme d'arrêt, que l'on appela Varrêt d'union des cours souveraines (215). Celles-ci, par une entente complète et sans faire aucun appel à ^a force, prétendirent amener le pouvoir royal à composition. Du 30 juin au 12 juillet 1648, elles rédigèrent toute une série d'articles, qui constituaient comme une charte constitutionnelle, dont elles demandaient l'acceptation au roi (216). Elles réussirent, et les articles, d'abord acceptés en partie, passèrent en bloc dans une Déclaration royale du 31 juillet 1648 (217). C'était une victoire remarquable qui pouvait être d'autant plus féconde qu'elle avait été entièrement pacifique; mais elle ne tarda pas à être compromise. La guerre civile s'ouvrit, en effet : la première Fronde de 1648 à 1649, et la deuxième en 1650. Le Parlement de Paris, qui avait pris parti pour la Fronde, se trouva parmi les vaincus, et, le 21 octobre 1652, il devait enregistrer une Déclaration, qui exceptait de l'amnistie accordée par le roi à raison des troubles, un certain nombre de présidents ou conseillers, et qui défendait expressément au Parlement de s'assembler pour délibérer sur les affaires de

(213) Id„ ibid., XVI, 550.

(214) Isambert, Ane. lois, XVU, 2 et siiiv. Cela supposait évidemment que, comme la transmission de la Couronne, et par voie de conséquence, l'organisation de la régence était considérée comme échappant à Tautorité du roi.

(215» Voyez cet arrêt du 13 mars 1648 dans VHisioirç du temps, p. 80. (216) Ces articles sont dans VHîstoîre du temps, p. 158-175, et dans T^.v b ^t. Ane. lois., XVII, 72 et suiv.

(217} Isambert, Ane. lois, XVII, p. 84-89.

LE POUVOIR LÉGISLATIF 519

TEtat (218). C'était lui enlever toute initiative en matière politique^ mais ses droits d'enregistrement et de remontrances restaient intacts. Ils furent un peu plus tard gravement entamés. L'ordonnance de 1667, sur la procédure civile, qui enlevait aux Parlements le titre de cours souveraines, auquel ils tenaient tant, complétée, précisée par une Déclaration de 1673, statua sur ce point. Ces textes ne supprimèrent point la nécessité de l'enregistrement pour rendre la loi exécutoire, ni le droit de remontrances des Parle^ ments, mais ils rendirent l'un et l'autre inoffensifs (219). Ils instituaient ce qu'on a appelé le système de V enregistrement préalable : c'est-à-dire que les Parlements devaient enregistrer immédiatement, purement et simplement, sans réserves ni modifications, l'édit qui leur était adressé; ils pouvaient néanmoins présenter à ce sujet des remontrances au roi dans un délai très court, et, quelle que fût la réponse, il leur était défendu de les renouveler. C'était rendre illusoires les remontrances, puisqu'elles n'intervenaient qu'après l'enregistrement accompli; les. Parlements avaient perdu, non pas le droit d'opérer, mais celui de refuser l'enregistrement. L'ordonnance de Moulins avait, nous l'avons vu, établi un régime analogue, quoique moins rigoureux, et n'avait point été respectée. Cette fois, on vivait sous le gouvernement personnel de Louis XIV : le roi fut obéi et les remontrances célèbres auxquelles donna lieu l'enregistrement de la Déclaration de 1673 furent les dernières dans lesquelles le Parlement osa élever la voix sous ce règne.

A la mort de Louis XIV, il devait reconquérir tous ses droits, grâce à une occasion favorable; on se trouvait dans une situation analogue à celle qui s'était présentée en 1643. Le nouveau roi était mineur et le roi défunt avait réglé la régence, comme jadis l'avait fait Louis XIII. Cette fois, ce n'était pas dans une Déclaration, préalablement enregistrée, qu'était contenue cette réglementation, mais dans le testament de Louis XIV. Ce testament (220) instituait un conseil de régence dont il désignait tovis les membres, et déclarait que « toutes les affaires qui doivent être décidées par l'autorité du roi, sans aucune exception ni réserve », seraient

(218) Déclaration du 21 octobre 1652 (Isambert, Ane. lois, XVII, 299). oc Faisons très expresses inhibitions et défenses aux gens tenans notre dite cour de Parlement de Paris de prendre ci après aucune connaissance des affaires générales de notre Etat et de la direction de nos finances, ni de rien ordonner ni entreprendre, pour raison de ce, contre ceux à qui nous en avons confié r administration à peine de dôso béissance. »

(219) Ordonnance de 1667, tit. I, art. 2-6. Le système de l'ordonnance de 1667 consistait en ce qu'un court délai était accordé aux Parlements pour enregistrer ou faire des remontrances; s'ils le laissaient passer sans faire Tune ou l'autre chose, la loi était censée enregistrée de plein droit (Déclaration du 24 février 1673, Isambert. Ane. lois, XIX, 70).

(220) Isambert, Ane. lois, XX, 623.

520 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

réglées par ce conseil « à la pluralité des suffrages, et sans que le duc d'Orléans, chef du Conseil, puisse, seul et par son autorité particulière, rien déterminer, statuer et ordonner ». Par là, le duc d'Orléans était expressément réduit au rôle de président du Conseil de régence; il n'hésita pas à saisir le Parlement, soutenant que la régence lui appartenait par droit de naissance, en vertu des lois fondamentales du royaume, et que le roi défunt n'avait pas pu l'en priver, pas plus qu'il ne lui aurait été possible de disposer de la Couronne (221). Le Parlement, écartant le testament, accorda au duc d'Orléans la régence sans autres conditions que celles qu'il avait lui-même exposées à la cour (222). Mais, en revanche, une Déclaration royal© du 13 septembre 1715 rétablit le Parlement dans ses droits anciens quant à l'enregistrement et aux remontrances (223). Lefe Parlements, surtout ^"celui de Paris, ne tardèrent pas à faire un fréquent usage de leur liberté restaurée. Le règne de Louis XV, jusqu'en 1770, fut fertile en conflits entre eux et le pouvoir royal, conflits pleins d'incidents et où souvent les deux partis allaient jusqu'à l'extrême usx^ge de leurs droits tradition nels (224). Deux causes surtout les excitèrent.

Ce fut d'abord une querelle religieuse, celle que fît naître la célèbre bulle Unîgenilus. En 1671, un Oratorien, le Père Ouesnel, avait publié un ouvrage intitulé : Rélleccions morales sur le Nouveau Tesiament. Ce livre fut dénoncé comme entaché de jansé-

(221) Isambert, Ane. lois, XXÎ, 5 : <c Je suis donc persuadé que suivant les lois du royaume... la régence m'appartient; mais je ne serai pas satisfait si, à tant de litres qui se réunissent en ma faveur, vous ne joignez vos suffrages. Je vous demande donc... de délibérer... sur le droit que ma naissance m'a donné et sur celui que le tesiament pourra y aj(.)iater. »

(222) Arrêt du 2 septembre 1715 (Isambert, Ane. lois, XXI, 24} : « Déclare M. le duc d'Orléans régent en France pour avoir en ladite qualité radministration des affaires du royaume pendant la minorité du roi..., ordonne qu'il pourra former le conseil de régence, même tels conseils inférieurs qu'il jugera à propos et y admettre les personnes qu'il en jugera les plus dignes. » Ces derniers mots font allusion aux ccnseils, destinés à prendre Tautorité des secrétaires d'Etat, dont il a été parlé plus haut, p. 442 et suiv. Le duc d'Orléans, pour se bien faire venin du Parlement, lui avait en même temps présenté le plan de ses conseils. Quant au Conseil de régence, il avait déclaré ce qu'il esloit dans la résolution de se soumettre à la pluralité des suffrages, estant toujours disposé à préférer les lumières des autres aux siennes propres », demandant seulement que l'on exceptât ce de ce qui serait soumis à la pluralité des voix la distribution des charges, emplois, bénéfices et grâces, sur quoy pourtant U consulteroit le Conseil de régence. ^>

(223) Isambert, Ane. lois, XXI, 40 : ce Nous avons cru ne pouvoir rien faire de plus honorable pour elle (cette compagnie) que de lui permettre de nous représenter ce qu'elle jugera à propos, avant que d'être obligée de procéder à Tenregistremonl d^s édits et déclarations que nous lui adres=;ons, et nous sommes persuadé qu'elle usera avec... sagesse et... circonspection de l'ancienne liberté dans laquelle nous la rétablissons. »

(224) On ppul suivre année par année et presque jour par jour la suite et les incidents de ces conflits dans l'ouvrage remarquable de notre cher confrère, M. Rocqnain • ^''esprit révolutionnaire avant la Tiévolution.

LE POUVOIR LÉGISLATIF 521

nisme à Louis XIV; le roi obtint, en 1713, du pape Clément XI, une bulle (commençant par le mot Unigenitus) qui condamnait cent une prux^ositions contenues dans le livre du Père Quesnel. Cette bulle fut enregistrée au Parlement, comme elle devait l'être pour avoir force en France (225), mais elle souleva une vive réprobation dans bien des esprits. Deux i3artis se formèrent, les acceptants et les opposants. Mais, tant que vécut Louis XIV, il n'y eut point d'éclat public et le feu couva sous la cendre. Après 1715, il éclata : la question fut incessamment agitée dans des brochures, dans les mandements des évêques; souvent, des paroles on passait aux actes, le clergé refusant aux opposants l'administration des sacrements. Le Parlement prenait parti et intervenait fréquemment, soit spontanément, soit sur des appels comme d'abus émanant des particuliers; il poursuivait et condamnait les brochures ou les mandements, ou bien encore il citait les ecclésiastiques ^ux-* mêmes à raison des refus de sacrements. Le pouvoir royal intervenait aussi de temps en temps, tantôt en faveur d'un parti, tantôt en faveur de l'autre; et alors il évoquait d'ordinaire devant le Conseil du roi les causes brûlantes dont le Parlement était saisi, ou intimait à celui-ci l'ordre de cesser les poursuites commencées; ou bien encore c'était une Déclaration imposant à tous silence sur lu question et que le Parlement n'enregistrait pas sans remontrances. Cela donna lieu à une fermentation de l'opinion publique, qui serait mal comprise, si l'on ne savait que la bulle Unigenitus n'était, en réalité, qu'un prétexte. Les titres d'acceptants et d'opposants recouvraient deux tendances religieuses divisant les Français sur la question fondamentale des rapports entre l'Eglise et l'Etat. D'un côté, étaient les Ultramontains représentés pas les Jésuites et par une grande partie du haut clergé; de l'autre bord, les Gallicans, qui comptaient dans leurs rangs la plupart des magistrats parlementaires et presque tout le clergé du second ordre. Cependant les querelles religieuses peuvent être considérées comme finies à partir de 1762, lorsque le Parlement de Paris, et après lui les autres Parlements, eurent prononcé l'expulsion des Jésuites. Mais il restait une autre source de conflits, les augmentations d'impôts nécessitées par la dilapidation des finances et par la guerre de Sept ans (1756-1763). Les Parlements, en vértfiant les édits qui augmentaient les impositions ou en créaient de nouvelles, prétendirent en réalité contrôler les finances de l'Etat (226); ils y étaient

(225) Isamberl, Ane. lois, XX, 616.

(-226) La Roche-Flavin, op. cit., I. XIII, ch. xvn, n- 19 et suiv., montre que telle était déjà la pensée des Parlements du xvi^ siècle : « Entre autres édits qui doivent le plus estre refusés par les Parlements sont ceux qui introduisent de nouveaux et extraordinaires subsides... il ne faut avoir esgard ni aux beaux prétextes ni aux

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

comme naturellement invités par ce fait que, les Etats généraux n'étant plus convoqués, les contribuables étaient à Fentière merci du pouvoir royal, si les Cours souveraines ne se faisaient leurs interprètes et leurs défenseurs (227).

Pendant cette longue suite de conflits, les Parlements furent amenés à exposer la théorie de leurs droits dans leurs remontrances multipliées (228). Ils acceptèrent la thèse historique alors en faveur, et qui a été rapportée plus haut (229), et ils y ajoutèrent un corollaire important, ce qu'on appela . le système des classes. Cela consistait à déclarer que tous les Parlements de France ne faisaient qu'un seul, corps. Ayant été tous successivement démembrés du Parlement de Paris, ils devaient être considérés, non comme des corps distincts, mais comme les diverses classes d'un Parlement unique (230). Il en résultait que tous devaient être solidaires pour la défense de leurs droits, l'attaque dirigée contre l'un d'entre eux s'adressant en même temps à tous les autres. Enfin, ils contestaient la légalité même des enregistrements obtenus par le moyen du lit de justice (231). Néanmoins, jusqu'en 177(3, tous les conflits eurent leur solution accoutumée. Mais, au mois de décembre de cette année, Louis XV tint au Parlement un lit de justice pour l'enregistrement d'un Edit, que j'ai eu bien souvent l'occasion de citer, et dans lequel il affirmait en sa personne le pouvoir absolu et de droit divin et condamnait les doctrines sur lesquelles les Parlements étayaient leurs privilèges (232). Cet acte fut suivi de la démission en masse des membres du Parlement; ce n'était point là un fait sans précédents; mais ce qui était nouveau, c'est que le roi, cette fois, poussé par le chancelier ATaupeou, était décidé h briser toute r^^i^fnnce. Dans la

spécieux noms des imposts pour le^ vérifier, car les princes trouvent des noms doux et agréables aux choses bien amères... Je ne veux en ces refus comprendre les imposts, aydos, tailles et subsides anciens sans lesquels un Estât ne se peust soustenlr. »

(227) I/idée était effectivement soutenue aux xvir* et xvin' siècles que les Parlements avaient succédé aux droits des Etats généraux. Voici ce que je lis dans un faclum publié en 1717 à l'occasion de Taffaire des princes légitimés : ce Les délibérations de ces Etals ne sont regardées comme des lois qu'après qu'elles ont été enregistrées dans tous les Parlements. C'est donc une marque bien constante que le^ Parlements, qu'on dit représenter les Etats, sont môme leurs^ supérieurs. »

(228) Flammermonl, JRemontrances du Parlement de Paris au xviii' siècle, 3 vol. Collection des documents inédits sur Vhistoîre de France.

(229) Ci-dessus, p. 508 et suiv.

(230) Edit de décembre 1770 risambert. Ane, lois, XXII, 504) : « Elles se sont considérées comme ne composant qu'un seul corps et un seul Parlement divisé en plusieurs classes, répandues dans les différentes parties de notre royaume. Cette nouveauté... se reproduit dans leurs arrêts sous les termes de classes, d'unilé, d'indivisibilité. »

(231) Ibid. : <c On les voit qualifier ces enregistrements de transcriptions illégales et contraires ce qu'ils appellent les principes fondamentaux de la monarchie. »

(232) Sur tout ce qui suit, voir Flammermont, Les Parlements et le cfiancelier Maupeou.

LE POUVOIR LÉGISLATIF 523

nuit du 19 avi 20 janvier 1771, des agents du roi passèrent au domicile des magistrats et demandèrent s'ils maintenaient leur démission, exigeant une réponse par oui ou par non. Tous la maintinrent. La réplique ne se fît pas attendre : le 20 janvier, ils ,étaient exilés de Paris et un arrêt du Conseil déclarait leurs charges confisquées (233). Le vide immense que laissait la disparition de ce corps de magistrats fut comblé aussitôt. Dès le 23 janvier, les officiers du Conseil du roi (conseillers et maîtres des requêtes) étaieiit provisoirement délégués pour rendre la justice au Parlement et les avocats au Conseil du roi autorisés à y plaider (234). Au. mois d'avril, un Edit supprimait le Grand Conseil, qui n'avait jamais été qu'une juridiction inutile, et appelait son personnel « à servir dans le Parlement de Paris », ainsi reconstitué (235). Le Parlement n'était pas d'ailleurs frappé seulement dans le présent; des précautions étaient prises pour qu'il ne pût reconstituer sa puissance. Son immense ressort était dénlembré : on y créait à côté de lui, sous le nom de Conseils supérieurs, six Cours souveraines (236) La création de, Conseils supérieurs semblables était indiquée par l'Edit pour le ressort du Parlement de Normandie. Elle fut même réalisée dans, le ressort d'autres Parlements. C'était amoindrir cotisidérablement son importance, et par suite son personnel devait être diminué. Le Parlement de Paris ne fut pas seul frappé : la Cour des aides de Paris, qûî avait fait cause commune avec lui, le fut également ot fut supprimée (237): enfin les divers Parlements de province, qui, fidèles au système des classes, avaient hautement protesté, furent frappés dans les derniers mois de 1771: ils furent transformés en Conseils supérieurs du nouveau type ou virent leur personnel renouvelé. Parfois une Cour souveraine autre que le Parlement, une Chambre ^es comptes, par exemple, fournil le nouveau personnel. D'ailleurs, quant à Tenregistrement des lois par les Cours souveraines, rien ne fut changé, si ce n'est qu'il fut prescrit de ne point rendre les remontrances publiques (238).

Ces transformations étaient combinées de manière à réaliser

(1?33) Isambort, Ane. lois, XXII, 510.

(234) Lettres patentes du 23 janvier 1771 et déclaration du 22 février (Isambert, Ane. lois, XXII, 510-511).

(235) Isambert, Ane. lais, XXII, 523.

(236) Edit *de février 1771 (Isambert, Ane. lois, XXII, 512^ art. 1 : ce Nous avons . labli... dans les villes d'Arras, de Blois, de Châlons, de Clermont-Ferrand, de I.yon et de Poitiers, un tribunal de justice, sous la dénomination de Conseil supérieur, qui connoitra au souverain et en dernier ressort de toutes les matières civiles et criminelles dans toute l'étendue des bailliages qui formeront un arrondissement. »

(237) Edit d'avril 1771 risambert, XXTÎ, 522>. Voyez, comme exemple. Roman, Le eoup d'Etat du chaneclier Maupeou en Provence, 1771-1774 {Nouvelle revue historique, "l909).

(238) Pour >on ancien ressort, le Parlement de Paris conservait seul le droit d'enre gistrement.

dlieureuses réformes, tout en frappant un corps politique. Les Conseils supérieurs étaient établis sur un type modeste et économique; et surtout, pour les magistrats qui les composaient, la vénalité des charges était supprimée et la gratuité de la juslice était assurée par la suppression des épices (239). Les nouvelles charges créées au Parlement de Paris n'étaient pas non plus vénales (240) et les fonctions de procureur et d'avocat étaient révinies (241). C'étaient là des réformes utiles, intéressantes et bie^i motivées. De même, le texte officiel faisait observer que, par la création des Conseils supérieurs dans le ressort du Parlement d^ Paris, la justice était rapprochée des justiciables; et la suppression de la Cour des aides de Paris, qui rendait aux juges de droit commun la connaissance des questions d'impôt, était également présentée sous un jour favorable. Mais l'opinion commune ne vit que le dernier coup porté aux libertés publiques; on appela cet acte le coup d'Etat du chancelier Maupeou. De fait, en brisant la résistance des Parlements, il avait fait tomber le dernier contrepoids du pouvoir royal. Mais le résultat fut tout autre qu'il t:^ pi'évoyait. L'indignation publique se manifesta par une immense littérature de pamphlets et de brochures, dans lesquels, plus hardiment que jamais, on discuta la constitution coutumière de l'ancienne France, et par là le coup d'Etat de Maupeou fut une préparation directe de la Révolution.

L'œuvre proprement dite du Chancelier fut éphémère. L'un des premiers actes de Louis XVI fut de la jeter à bas pour rétablir l'état de choses antérieur. Dans un lit de justice, le 12 novembre 1774, le nouveau roi vint faire enregistrer toute une série d'Edits qui opéraient cette restitutio in iniegrum (242). Les anciens officiers du Parlement de Paris, cassés en 1771, étaient remis dans leurs charges; la Cour des aides de Paris et le Grand Conseil étaient rétablis; les Conseils supérieurs étaient supprimés, ainsi que les avocats-procureurs créés à Paris. Quelques modifications dans l'organisation du Parlement étaient seulement introduites; Pt. quant aux remontrances, le système de l'ordonnance de Moulins était reproduit, défendant les itératives remontrances (243). Les Parlements de province furent successivement rétablis dans le cours de Tannée 1774 (244). Mais, chose notable, le Parlement de

(239) Edit créant les Conseils supérieurs (Isambert, Ane. lois, XXII, 513-514), arl. 2 et 3, et préambule.

(240) Isambert, Ane. lois, XXII, 522.

(241) Edit de mai 1771 (Isambert, Ane. lois, XXII, 528).

(242) Isambert, Ane. lois, XXIII, 43-86.

(243) Ordonnance sur la discipline du Parlement, 1774, art. 24-27 (Isambert, Ane. lois, XXIII, 54).

(244) Isambert, Ane. lois, XXIII, p. 43, note 3.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

Paris ne j3rofita d'abord de sa liberté reconquise que pour faire opposition à un certain nombre de mesures libérales, que l'opinion publique imposa au gouvernement personnel de Louis XVI, comme nous le constaterons lorsqu'elles passeront successivement sous nos yeux. C'est seulement en 1787 qu'il reprit la direction du mouvement politique, comme interprète de l'esprit public. Après la première réunion des \^otables, en exécution de leurs délibérations, le gouvernement de Louis XVT rédigea un certain nombre ae projets de lois importants. Plusieurs étaient conformes au vœu général (liberté du commerce des grains, établissement des assam blées provinciales, conversion en argent de la corvée royale); mais il y avait aussi des Edits fiscaux. L'un, d'ailleurs assez bien combiné, établissait une imposition territoriale (245), un autre créait un impôt nouveau du timbre (246). Le Parlement refusa de les accepter. Le roi les fît enregistrer dans un lit de justice; mais le Parlement protesta dans des remontrances rendues publiques, faisant appel aux Etats généraux, dont il fut ainsi le premier à demander la réunion (247). La Royauté se crut assez forte encore pour user de ses anciens procédés, et le Parlement fut exilé à Troyes. Mais la Cour des aides et la Cour des comptes le soutinrent en refusant également d'enregistrer les Edits; il finit cependant par céder et obtint son rappel en acceptant, è la place des impôts proposés, une autre combinaison financière. Ce n'était là qu'une trêve. Le 19 novembre, Louis XVI vint faire enregistrer, dans une séance royale, tout un système d'emprunts (248); le roi ayant laissé la liberté à chacun d'exprimer son opinion, le duc d'Orléans et les conseillers Sabatier et Fréteau, qui avaient dirigé la résistance, furent, le premier exilé, les deux autres enlevés et conduits dans des prisons d'Etat. De là une nouvelle et plus ardente agitation parlementaire (249). Le roi espéra la terminer par un acte analogue à celui du chancelier Maupeou (250) : il tint, en effet,

(245) Id.. ibid., XXVIII, 392.

(246) Id., ibid., XXVIII, 400.

(247) Id., ibid., XXVIII, 429. Arrêt du Conseil qui casse les arrêts du Parlement de Paris des 7, 13, 22 et 27 août 1787 : « Le Parlement, par son arrêté du 13 eu même mois, a essayé de persuader au peuple que c'étoit par -une déférence volon taire pour les désirs du roi que de tout temps il s*étoit prêté à enregistrer es impôts; qu'il n'avoit aucun pouvoir à cet égard et qu*il n'en pouvoit pas recevoir du roi; que cette erreur avoit duré assez longtemps et qu'il déclaroit que le roi ne pourroit à l'avenir obtenir aucun impôt, sans au préalable avoir convoqué et entendu les Etats généraux du royaume. » Voyez les Mémoires du chancelier Pasquier, qui, alors âgé de vingt vns, était conseiller au Parlement de Paris, t. T, p. 23 et suiv.

(248) Sur cette séance royale, et en quoi elle différait d'un lit de justice propromont dit, voyez Mémoires de TrAlcyrrind. t. î, p. 1^5; — Mémoires dn chancelier Pa.^quirr, T. p. 28.

{249> Mémoires du chancelier Pasquier, I, p. 29,

'250) Voici ce qu'en disait à Joseph II Marie-Antoinette, dans une lettre du 24 avril

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

un lit de justice, le 8 mai 1788, pour faire enregistrer six Edits ou Déclarations. Les uns étaient des mesures libérales : réformes humaines dans la procédure criminelle (251), suppression de certaines juridictions d'exception en matière fiscale et domaniale (Elections, Greniers à sel. Bureaux des traites, etc.); les autres étaient dirigés contre les Parlements. C'était d'abord la transformation d'un grand nombre de bailliages et de sénéchaussées en Grands bailliages jugeant en dernier ressort les procès civils jusqu'à concurrence de 20,000 livres; en même temps, un certain nombre de baiUiages simples étaient transformés en présidiaux. Comme une conséquence naturelle, en apparence, le nombre des offices était réduit au Parlement de Paris. Enfin, Tenregisfrement des ordonnances était établi sur de nouveaux principes. Il était enlevé aux Parlements et Cours souveraines pour être transféré à un corps nouveau appelé Cour plénière (252). Celle-ci était composée de la Grand'chambre du Parlement de Paris, grossie des pairs de France, princes du sang et conseillers d'honneur; d'un certain nombre de grands officiers de la Couronne ou plutôt de la Maison du roi (253), et de délégués pris dans les principaux corps ou classes de fonctionnaires : Archevêques, Evêques, Maréchaux de France, Gouverneurs de provinces. Conseil d'Etat, Parlements de province. Chambre des comptes et Cour des aides. Ces délégués, généralement au nombre de deux, étaient choisis par le roi et nommés à vie. Par cette création, le gouvernement prétendait rétablir dans leur pureté les traditions anciennes, en rendant l'enregistrement à un corps unique, .comme avait été le Parlement de Paris à l'origine (254). Le Parlement n'accepta point son abaisse-

1787 : 0 Xoiis sommes au moment de faire de grands changements dans les Parlonients. Depuis quelques mois les ordres et réponses du roi ont annoncé une grande siiile et fermelé de principes. Les Parlements sonl étonnés et inquiets... On ponsp à les borner aux fonctions de juges et à former une autre assemblée, qui aura le droit d'enregistrer les impôts et les lois générales au royaume. »

(251) Esmein, Histoire de la procédure criminelle, p. 399

(252) Isambert, Ane. lois, XXVIII, 560. L'idée de cette Cour plénière, qui apparaît déjà dans les lois de 1774, était empruntée principalement aux Lettres historiques sur les fonctions du Parlement de Le Paige. Là, en effet, est exposée une thèse historique curieuse, qui est reproduite dans le préambule de TEdît de 1788, rétablissant une Cour plénière. D'après cette lliès'3 l'ancienne constitution française aurait connu trois sortes d'assemblées : le Parlement, ou Cour ordinaire du roi, la Cour plénirrc et les Etats généraux, assemblées extraordinaires. Le Parlement, et les Etats généraux s'étaient conservés (sauf l'interruption des Etats généraux); la Cour plénière aurait au contraire disparu. Louis XVI déclarait vouloir rétablir le système intégral. Il est remarquable que M. Flach, Origines de Vancienne France, l. III, p. 433 et, suiv., croit aussi retrouver an xi* siècle, auprès du roi : I, une Cour plénière: II, une Cour restreinte, ou Grand Conseil; III, la Cour du Palais,

(253) rhose curieuse, les officiers choisis étaient : lo firand aumônier, le grand maître, le grand chambellan et le srrand écuyer.

(254) Isambert, Auc, lois, XaVIII, 562 : Une cour imique étoit originairement dépositaire des lois, et la rétablir, n>c;i y^as nltérer, c'est faire revivre la constitution de la monarchie. »

LE POUVOIR LÉGISLATIF

ment. Dès le lendemain, il prenait un arrêté dans lequel il déclarait « tenir pour maxime constitutionnelle qu'il ne peut être levé d'impôts que de Toctroi et du consentement de la nation représentée par des députés librement élus et légalement convoqués ». Il était soutenu par la magistrature entière de la France; tous ^ les Parlements de France l'imitaient, et l'un d'eux, prévoyant une destitution en masse de ses membres, comme en 1771, déclarait « traîtres à la patrie ceux qui prendroient leurs places ou partie de leurs fonctions » (255). Une immense agitation s'ensuivit à Paris et dans les provinces; le pouvoir royal n'était plus de force à persister dans ses résolutions. Le 8 août, parut un arrêt du Conseil qui suspendait l'établissement de la Cour plénière et fixait au 1®' mai suivant la tenue des Etats généraux. Mais, en même temps, la carrière politique des Parlements était épuisée.

(255) Isambert, Ane. lois, XXVIII, 56S — Mémoires du chancelier Pasquier, I, p 37.