LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

Les gouvenieuis, conformément à leur origine, n'avaient en propre, comme fonction, qu'un commandement militaire : le droit do commander aux troupes cantonnées dans leur gouvernement et de faire cesser, par la force, toute résistance aux lois, tous troubles et rébellions (8). Ils n'avaient en principe aucune juridiction, et nos anciens auteurs voyaient dans cette règle comme le principe d'une utile séparation des pouvoirs (9). Mais, d*autre part, ils étaient les représentants directs du pouvoir royal dans leur gouvernement, et, à ce titre, ils s'appelaient les lieutenants généraux du roi (10). Aussi étaient-ils chargés de transmettre les volontés du roi et avaient-ils le droit de réunir le Parlement, les corps et collèges des villes pour délibérer, s'il y avait lieu, sur les affaires publiques (11). Au xvr® siècle et au commencement du xvii^, leur pouvoir de fait s'étendait très loin. Ils levaient parfois de leur propre autorité des impositions dans leur province (12); ils permettaient, contrairement aux lois, l'exportation des céréales (13); ils s'arrogeaient le droit de juger les personnes et de les condamner même à mort et sans appel, ou, en sens inverse, ils accordaient, comme aurait pu le faire le roi, des grâces et rémissions qui arrêtaient l'action des tribunaux répressifs (14).

(8) Du Tillet, îiecueil des rois, p. 305 : « (Leur est) commandé de ne s'entreroeflre du fait de la justice ordinaire, mais ayder ès exécutions d'icelle ès cas où iî ne poùrroit sans leur aide autrement estre pourvu pour les rebellions, s'ils en sont requis; contre les sujets rebelles n'obéissans et nsans de voye de fait peuvent user des armes et force jusqu'à la mort. y> Il ajoute : « Il y a deux sortes d*armes : les unes sont pour la guerre et défense du pays, sur lesquelles lesdifs gouverneurs et lieutenans ont commandement. Il y en a d'autres pour les exécutions de justice et police ordinaire, comme sergens, archers, sergents du guet et de ville ayant serment aux séneschaux, baillis, prévôts des marchands et eschevins. Si lesdits lieutenants et gouverneurs avoient pouvoir de leur défendre de s'employer à servir à ce qu'ils sont destinez, les exécutions de justice et police ordinaire seroient empeschées par ceux qui les doibvent ayder au besoin. »

(9) Du Tillet, JRecueil des rois, p. 304 : « Aussi très prudemment à ceux qui ont les armes insolentes jusques à faire cesser les lois, l'administration de la justice a esté déniée; et pour la bonne conduite des deux, Tadminisiration de la justice a esté laissée aux juges et à ceux auxquels est la force commise, commande la confortemain è ladite justice. » — Lebret, De la souveraineté, 1. II, ch. v, p. 52 : a: T e pouvoir des gouverneurs est grandement limité. Car, è présent ils n'ont de juridiction sur les sujets du roi que pour s'assurer de la personne des délinquants, et pour empêcher que les soldats ne se débandent et ne fassent des désordres dans la campagne. » — Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. tv, n* 80.

(10) Du Tillet, Flecueîl des rois, p. 304 : ce II y a des gouverneurs de la Rochelle, Touraine, Péronne, Mondîdier, Roye et autres, qui n'ont auctorité que de baîllifs et ne prennent le titre de lieutenans-généraux comme font les autres gouverneurs. »

(11) Du Tillet; loc. cit., p. 304 : En (leurs) pouvoirs y a un article louable d'assembler le parlement ou aucuns d'îceluy et les autres corps et collèges des villes pour advîser à ce qui est utile. Si ledit article ne les lie, il les advertit. »

(12) Cela ressort bien nettement des ordonnances qui le prohibent et qui sont citées plus loin

(13) Du Tillet, Becueil des rois, p. 305.

(14) Loyseau, Des seigneuries, ch. iv, n* 34; Des offices, 1. IV, ch. iv, n*' 80 et suiv. — Quant aux jugements dont il est question, les gouverneurs recevaient par-

l'administration des PROVINCli:S

Sans doute, les ordonnances prohibaient sévèrement ces abus (15); mais elles n'étaient point exactement obéies. Sans doute, aussi, pour assurer leur indépendance et même leur supériorité, les Parlements avaient le droit de vérifier les commissions des gouverneurs (16); mais leur résistance était le plus souvent brisée. Il est vrai que la fonction de gouverneur n'était pas un office proprement dit, mais une simple commission : le titulaire était donc toujours révocable par le roi; il ne pouvait disposer de sa fonction en la résignant, et elle n'était pas héréditaire (17); mais c'était le droit plutôt que le fait. En fait, les gouverneurs étaient t vie, et leur charge, après leur mort, passait le plus souvent à q:5^if0'im de leurs fils (18). Aussi Loyseau voyait-il en eux le germe d'une nouvelle féodalité politique (19). En cela, il se trompait. T.eur puissance, si grande pendant les troubles de la Ligue, puis affaiblie pous Henri IV, reprit une nouvelle force sous Louis XIII, et Richelieu trouva en quelques-uns d'entre eux ses principaux adversaires. Mais, en définitive, ils devaient être matés; il-", furent strictement réduits à leurs fonctions militaires; même le plus souvent au xviii® siècle, ils furent privés de toute autorité effective (20), n'ayant pas même le droit de résider dans leur Gouvernement (21). Leur charge était devenue une véritable sinécure; mais, très largement rétribuée (22), elle constituait Tune des faveurs les plus recherchées par la haute noblesse. S'ils étaient

fois des commissions spéciales leur donnant ce pouvoir (La Roche-Flavin, Treize livres, 1. XIII, ch. xxxi, n* 3).

(15) Ordonnance de mars 1388, art. 42; Ordonnance de Blois, 1579, art. 273-275 (Isambert, Ane. lois, VI, 661; XIV, 441).

(16) T.a Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xxxi, n°» 1-3.

(17) Loyseau, Des o/ficeSy 1. IV, ch. vi, n°" 37 et suiv.: Ordonnance de Blois de 1579, art. 272.

(18) Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. iv, n*" 52, 59, 60 : ce îts n'ont accoustunié n'estre révoquez par les rois... Après leur mort, leurs enfants prennent à iniure si le j?ouvernement est conféré à un autre, ne se reputans pas ^orouverneurs, mesmes aspîreroient volontiers à se faire seigneurs absolus. »

(19) Loyseau, ibid., n*" 71, 72 : « Et puis dire que faute d'avoir entretenu cette révocation, la seule puissance des gouverneurs... est suffisante pour nous faire retomber aux mesmes hazards du passé. Comme on a Teu pendant l'anarchie de ces derniers troubles la France presque en train d'estro cantonnée en autant d'Estats souverains qu'il y avoit de gouverneurs, si pour nostre éternel maïbour la Ligue eut esté victorieuse. » Puis, parlant d'Henri IV, dont il dit qu'il n'y eut « jamais en France roi plus absolu que lui », il ajoute : « Ce mal ne manquera point de recommencer à la première guerre civile... et Dieu veuille que ce ne soit point pendant la minorité de ses enfants. »

^20) Les pouvoirs militaires appartiennent alors à des commandants. P. Vîollet, Le roi et ses ministres, p. 361.

(21) . D'Argenson, Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France, Amsterdam, 1764, ch; vu, art. 29, p. 239 : « Les gouverneurs de provinces et de places sont réduits à un titre utile, mais sans fcfnction, s'ils n'ont des lettres de commandement avec résidonce: uh même département ne peut avoir deux maîtres (le gouverneur et l'intendant). »

(22) Voyez le règlement du 18 mars 1776.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

ainsi déchus de leur ancienne grandeur, c'est que de nouveaux représentants généraux du pouvoir royal s'étaient établis dans les provinces, d'abord à côté d'eux, puis les supplantant; ceux-là, c'étaient les Intendants des provinces, Tun des instruments les plus actifs de la monarchie absolue et administrative.

L'Intendant fut, en effet, la cheville ouvrière de l'administration provinciale; il y apporta l'unité et la centralisation. Sa fonction essentielle fut d'être contrôleur de tous les services publics. Les autorités anciennes subsistent : Gouverneurs, Parlements et autres corps judiciaires. Bureaux des finances, officiers des Elections; mais elles fonctionnent sous la surveillance de l'Intendant, qui dirige leur action et souvent empiète sur leurs attributions. On cite, à ce sujet, un mot frappant de Law^, le financier : « Jamais, disait-il au marquis d'Argenson, je n'aurais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni Parlements, ni États, ni Gouverneurs. Ce sont trente maîtres des requêtes, commis aux provinces, de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. » (23). L'Intendant ne concentrait pas seulement l'administration entière dans une seule main, il la rattachait en même temps par un lien étroit au gouvernement central. Les Intendants étaient ordinairement des maîtres des requêtes, c'est-à-dire des membres détachés du Conseil du roi; dans tous les cas, ils étaient en communication constante avec les secrétaires d'État, le Contrôleur général et le Conseil des dépêches. Ils demandaient €rt, recevaient des instructions pour chaque affaire délicate; s'ils entraient en conflit avec les autorités locales ou les particuliers, le litige était toujours évoqué devant le Conseil du roi, qui statuait aussi comme juge d'appel sur les arrêtés qu'ils rendaient : ainsi se préparait, dès l'ancien régime, la séparation des autorités administrative et judiciaire, que devaient proclamer les lois de la Révolution (24). Tel fut le rôle historique et politique des Inten-

(23) De Tocqueville, L'ancien régime et la Révolution , 1. II, ch. ir, Œuvrr.s complètes, t. IV, p. 54.

(24) Cf. I.ebret, De la, souveraineté, 1. IV, ch. iv, p. 139 : « On doit tenir... pour les autres droits du roi... que la connaissance en appartient à ses officiers selon l'attribution qui leur est faite par les édits et ordonnances; en quoi Ton ne doit pas comprendre les choses qui concernent l'administration et le gouvernement de l'Etat, dont la connoissance est réservée à la seule personne du roi, sans qu'aucun autre s'en puisse entremettre que par son ordre et commission. »

l'administration des PROVINCi:S

daiits (25) : il faut dire maintenant quelle fut leur or^igine et quels étaient leurs pouvoirs.

On a souvent attribué à Hichelieu la création des Intendants (26). En effet, un Ëdit de 1635 institua des officiers de ce nom (27); mais, en réalité, il n'y a de commun que le nom. Les fonctionnaires établis en 1635 sont tout simplement des présidents des Bureaux des finances, érigés en titre d'office. Les intendants proprement dits sont plus anciens; il en existe dès la seconde moitié du xvi^ siècle. Richelieu les a admirablement utilisés, mais ne les a point inventés, et cette institution, comme tant d'autres, se dégagea naturellen^ent de certains précédents. Dès le règne de Saint Louis, le pouvoir royal sentit le besoin d'exercer un contrôle sur les officiers locaux au moyen d'enquêteurs extraordinaires, qui venaient sur les lieux recevoir les plaintes et les observations des habitants. Ces enquêteurs fonctionnèrent activement dans la seconde moitié du xiii^ siècle (28); on les retrouve aussi au xiv'' siècle sous le nom de réformateurs (29). Dès le xiv^ siècle, des missions du même genre sont données aux maîtres des requêtes (30). Ai» XVI® nous avons de nombreuses mentions de ces inspections ou, comme on disait alors, de ces chevauchées des maîtres des requêtes : elles doivent avoir lieu tous les ans, et le royaume doit être divisé à cet effet en un certain nombre de départements (31). Cela fut certainement un des précédents de l'institution des intendants. Par 1-à s'expliquent le contrôle permanent qu'ils exerçaient

(25) Sur ce point, consulter rouvrage cité de Tocqueville, L'ancien régime et la

Hcvolution , passim.

(26) Sur les Intendants, voir Hanotaux, Origines de Vinstitution des intendants des provinces; — d'Arbois de Jubainville, L'administration des intendants, p. 4-25; Ch. Godard, Les pouvoirs des inlendanis sous Louis XIV, particulièrement dans les pays d'élection; — Paul Ardascheff, L'administration provinciale en France danr les derniers temps de Vancien régime (1774-1789); les intendants des provinces, t. I et II, 1906 (en russe); traduction française par Jousserandot, II, 1906, et un volume do pièces justificatives, Yourieff, s. d.; P. Ardascheff a résumé ses idées dans la Bévue d'histoire moderne et contemporaine (1903), sous le titre Les intendants de province â la fin de Vancien régime, p. 5 à 38; P. Viollet, Le roi et ses ministres, p. 524 à 580; M. Viollet donne une bibliographie complète des études locales jusqu'en 1911. Y ajouter depuis : S. Canal, Les origines de l'intendance de Bretagne. Ann. de Bretao^ne, 1911; de Beaucorps, Une vrovince sous Louis XIV, l'administration des intendants d'Orléans, 1686-1713, Mém. de la Société hist. d'Orléanais, 1911: Croquez, L'intendance de la Flandre icallonne sous Louis XIV, 1667-1708; M. Lhéritier, Tourny, intendant de Bordeaux, thèse lettres, 1920.

(27) Isambert, Ane. lois, XVI, 442.

(28) Luchaire, Manuel des institutions, p. 553 et suiv.

(29) Johannes Faber, Ad instituta, De mandato, p. 230 v" : ce Ouid de reforma toribus qui mittuntur de ruria Franciae ad provincîas reformandum. Non video cur non duret eorum offîcium post mortem mittentis. )^

(30) Guillois, Becherches sur les maîtres des requêtes de l'hôtel, 1909, p. 166-8: P. Viollet, Le roi et ses ministres, p. 530.

(31) Ord. Orléans, 1560, nrt. 33, 34; Moulins, 1566, nrt. 7: Ord. d(^ 1629, art. 58. — Guyot, Traité des droits, {onctions, etc., ch. xxxii, 1. III, p. 120 et suiv.

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sur tous les fonctionnaires royaux et la tradition constante qui les faisait prendre parmi les maîtres des requêtes; c'étaient les anciens chevaucheurs, devenus des inspecteurs permanents et résidents. Aussi les tournées d'inspection des maîtres des requêtes disparaissent-elles avetî l'établissement des intendants. Cependant, les deux institutions coexistent d'abord parallèlement, au moins dans certaines régions (32). . Ce qui fut le véritable prototype des intendants, ce sont les commissaires extraordinaires qvie les rois envoyaient parfois dans une province avec de pleins pouvoirs pour y établir l'ordre ou y opérer des réformes difficiles. A la fîii du XVI® siècle, le pays étant désorganisé par les guerres civiles, l'emploi de ces commissaires extraordinaires devint plus fréquent, parce qu'il était plus îiécessaire; bientôt quelques-uns furent maintenus à poste fixe et devinrent les premiers intendants. Dans le titre officiel que portaient ceux-ci figure une rubrique qui rappelle cette origine; ils étaient qualifiés commissaires départis dans le> généralités du royaume pour l'exécution des ordres du roi.

En 1629, l'institution des Intendants était déjà suffisamment généralisée pour que le Code Michau la réglementât (33). Mais elle était extrêmement mal vue par les Parlements, qui sentaient venir des maîtres dans ces fonctionnaires d'apparence modeste (34); aussi l'un des articles qui furent imposés au roi par les cours souveraines de Paris, en 1648, réclamait-il la révocation des Intendants (35) : le roi, en effet, les révoqua en bloc, sauf quelques rares exceptions (36). Mais ce fut une éclipse momentanée, on plutôt la suppression ne fut pas même exécutée.

(32) Guyot, Traité des dtoits, fonctions, etc., ch. t. III, p- 121, 122.

(33) Art. 81 : « Que nul ne puisse être employé ès charges d'intendants de justice ou finances que nous députons en nos armées ou provinces, qui soit domestique, conseil ou employé aux affaires, ou proche parent des généraux desdites armées ou des gouverneurs desdites provinces. »

(34) Voyez aussi sur la résistance des Parlements de province, Guyot, op. cit., t. III, p. 121 et suiv.; — Hanotaux, Origines de Vinstilution des intendants, p. 41 et suiv., 2G4 et suiv.

(35) Guyot, op. cit., t. III, p. 119. — Déclaration du 18 juillet 1648 {Histoire du temps, p. 393) : <c Nous révoquons toutes les commissions extraordinaires qui pourroient avoir esté expédiées peur quelque cause et occasion que ce soit, mesmc les commissions des intendants de la justice dans les généralités de notre royaume. » — On trouve en particulier de semblables commissions extraordinaires dans le dernier tiers du avi* siècle, à l'effet de réformer dans diverses provinces la répartition des tailles (Ordonnance de mars 1583, art. 17; — d*Arbois de Jubainville, op. cit., p. 14, 194 et suiv.); — Viollet, Le roi et ses ministres, p. .540 et suiv.

(30) Histoire du temps, p. 394 : ce Excepté dans les provinces du T.ansruedoc, Bourgogne, Provence, Lyonnois, Picardie et Champagne, esquelles provinces les intendants par nous commis ne pourront se mesler de l'imposition et de la levée de nos deniers, ny faire aucune fonction de jurisdiction rontentieuse, mais pourront seulement ès dites provinces estre près des gouverneurs pour les assister en Texécution de leurs pouvoirs. T. es plans de réforme de Fénelon et de Saint-Simon (ci-dessus, p. 447. n. 82 et 83) comportaient aussi la suppression de Tinstitution des intendants et In rontréo rl»»^ îrnnverneurs en pleine activité.

l'administration des provinces ^ 575

Dans le cours du xvii® siècle il en fut établi partout, dans les Pays d'Ëtats comme dans les Pays d'élections. On ne créa point pour eux de circonscriptions nouvelles; on utilisa pour leur établissement la circonscription supérieure en matière d'impôts, la Généralité; cependant, il n'y avait pas toujours une correspondance exacte entre l'intendance et la généralité. A la veille de la Révolution, il y avait trente-deux intendants.

La circonscription de l'intendant étant fort étendue (37), l'intendant ne pouvait pas par lui-même voir à tout; il dut nécessairement se faire remplacer. Il usa pour cela du droit de délégation qui appartenait, en principe, aux commissaires du Prince; et celui qu'il choisissait pour le remplacer fut appelé Subdélégué^ parce que l'intendant était lui-même le délégué du roi (38). Ces subdélégués n'étaient point des fonctionnaires; ils étaient choisis et révoqués par l'Intendant comme ses simples mandataires. Cependant, en 1704, la Royauté, par un Ëdit, transforma leurs fonctions en office proprement dit, afin de pouvoir les vendre; mais cela n'eut aucun succès (39), et ces offices de Subdélégués furent supprimés partiellement en 1713 et totalement en 1715 (40). On revint au système de la simple délégation par l'Intendant de ses pouvoirs. Le Subdélégué, n'étant donc pas un fonctionnaire, ne pouvait, en principe, rien décider par lui-même; à moins d'un ordre général ou spécial de l'Intendant, il ne pouvait que lui faire un rapport (41). Lorsqu'il statuait par délégation, en vertu des principes généraux, on pouvait appeler de ses ordonnances à l'Intendant; enfin, il n'avait pas d'appointements, mais seulement des indemnités de déplacement (42). On appelait Département la circonscription à laquelle était préposé un Subdélégué; mais celle-ci, naturellement, n'avait pas de fixité, n'ayant pas d'existence léorale. L'Intendant, comme il pouvait à volonté supprimer ses Subdélégués, pouvait aussi modifier leurs départements (43).

(37) Dans le plan du n.arquis d'Argenson, op. cit., édit. 1764, p. 237, il est dit : « Le royaume sera divisé en rtépartenients moins étendus que ne le sont aujourd'hui les généralités...; à la tête de chaque déparlement, il y aura un intendant de police et finances. »

(38) Guyot, op. cit., t. III, p. 441.

(39) C'est pourtant ce que proposait de nouveau d'Argenson, op. cit., p. 240 : ce Les intendants auront sous eux plusieurs subdélégués distribués par départements qui seront appelés subdélégations; ils seront officiers royaux. »

(40) Guyot, op. cit., t. III, p. 441-443.

(41) Mourlot, La {in de Vancien régime et les débuts de la Révolution dans la généralité de Caen, 1787-1790. 1013, p. 18.

(42) Guyot, op. cit., p. 441, 444, 445. Malgré cela ces postes ûtafcnt fort recheichcs, ils étaient souvent donnés à des hommes qui exerçaient d'aulros f< notions. Miîhac, Les subdélégués en Cha-mpagne, thèse 1911, p. 14 et 20.

(43) Milhac, op. cit., p. 12. Guyot, op. cit., t. III, p. 445 et suiv., où l'on trouve plusieurs commissions de subdélégués A^oir aussi la commission du subdélégué de Marmande en 1747 dans M. Lhéritier, Tourny, intendant de Bordeaux, p. 41.

LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL

Si iiiaintenant on veut déterminer les pouvoirs des Intendants, deux observations préalables sont d'abord nécessaires. En premier lieu, ces pouvoirs n'ont pas toujours été les mêmes. Les intendants de la seconde moitié du xvi® siècle et de la première moitié du xv!!"" siècle furent des fonctionnaires de combat; ils rencontrèrent des résistances énergiques de la part des Parlements ( \ de celle des Gouverneurs. Ils en triomphèrent, soutenus par le pouvoir royal; mais, par la force des choses, ils eurent besoin de pouvoirs extraordinaires, plus étendus que ceux qui suffisaient aux intendants du xv!!!"" siècle. Cependant, ces pouvoirs extraordinaires continuèrent pour la plupart à figurer dans les comniissions délivrées aux Intendants; mais ils n'étaient là que pour la forme; t'étaient des armes inutiles dont on ne faisait plus usage. D'autre part, les premiers intendants, envoyés dans des paj^s occupés par les troupes, étaient à la fois civils et militaires (44). Dans la suite, il y eut des Intendants militaires spéciaux pour l'armée; cependant, les Intendants des provinces conservèrent certaines attributions qui rappelaient leur premier état, spécialement en ce qui concerne les subsistances et le logement des troupes. Cela dit, leurs attributions définitives (45) se rangent sous un triple chef qu'indique leur titre officiel : ils étaieht appelés en effet Intendants de justice, police et finances (46).

Considérés comme Intendants de justice, ils pouvaient entrer et prendre séance dans les cours et tribunaux judiciaires, et même présider les juridictions autres que les Parlements/' Ils avaient un droit de surv^eillance sur tous les magistrats, pouvaient leur adresser des remontrances, et même les suspendre de l'exercice de leur charge, sauf à en référer au pouvoir royal. Enfin ils pouvaient juger eux-mêmes et en dernier ressort les crimes contre la sûreté de l'Ëtat, assenxblées illicites, séditions, monopoles, entreprises et levées de troupes, en appelant au jugement UK certain nombre de juges ou gradués en droit. Mais, bien que ce dernier pouvoir continuât à figurer dans les commissions (47), d'ordinaire, en pareil cas, l'Intendant se faisait autoriser par une commission spéciale.

Leurs attributions en matière de finances étaient des plus impor-

(44) Voyez rarticle 81 de Tordonnance de 1629, ci-dessus, p. 573, note 33.

(45) Sur ce qui suit, consulter le Traité de Guyot, ch. lxxxiii, en entier, et d'Arbois de Jubainville, U administration des intendants; voyez aussi les diverses commissions d'intendants rapportées par M. d'Arbois de Jubainville, op. cit., p. 194 et suiv., et celle donnée à Turgot le 8 août 1761, dans la Nouvelle revue historique de droit, t. XIII, 1889, p. 775.

(46) Guyot, op. cit., t. III, p. 119. Les premiers intendants e*n Champagne sont seulement qualifiés intendants de iustice (d'Arbois de Jubainville, op. cit., p. 16, 17, 194, 195); mais le terme était pris dans un sens très compréhensif.

(47) Il figure dans celle de Turgot, art. 2, loc. cit., p. 776.

l'administration des provinces

tantes; elles se référaient surtout à la répartition et au contentieux des impôts (48). Ils avaient, nous l'avons vu, compétence exclusive à cet égard quant aux impôts directs établis aux xvii*" et xviii® siècles, la Capitation et les Vingtièmes, et quant à la plupart des impôts indiretits créés dans la même période (49). Ils avaient aussi compétence exclusive, quant aux impôts anciens et nouveaux dans un certain nombre de provinces annexées aux xvii^ et xviii^ siècles, qui n'avaient jamais eu ou qui n'avaient pas conservé d'Ëtats provinciaux et où il n'avait pas été établi d'Elections : on appelait ces provinces pays (Vimposilion (50). Quant aux impôts anciens dans le reste du Pays, les autorités qui les administraient, avant l'établissement des intendants, avaient été maintenues dans leurs attributions; mais les Intendants eurent le droit de contrôler leurs opérations et d'y prendre part. Souvent ils procédaient d'office à la répartition de la taille entre les paroisses, et, par leurs commissaires, entre les taillables de chaque paroisse. Dans la mesure où ils avaient opéré la répartition, ils connaissaient alors du contentieux.

La Police était la source la plus abondante de leurs attributions; car, par ce mot, on entendait autrefois l'administration en général. En qualité d'intendants de police, ils pouvaient d'abord faire des règlements administratifs, concurremment avec les Parlements et les autorités municipales; mais le plus souvent ils en adressaient la demande et le plan au Conseil du roi, et celui-ci faisait, par un arrêt, le règlement demandé. Quant aux objets sur lesquels portait leur action administrative, ils étaient aussi nombreux qu'importants. Voici quelques-uns des principaux : Ils avaient la surveillance de tout ce qui concernait le commerce et l'agriculture: Ils exerçaient' sur les municipalités et communautés d'habitants la tutelle administrative (ni le mot ni la chose ne sont nouveaux); îeur autorisation était nécessaire pour les principaux actes qu'elles avaient à accomplir (51). Ils réglaient tout ce qui concernait la levée des milices. Celles-ci étaient obtenues par une conscription forcée, exercée sur les roturiers des campagnes par voie de tirage au sort; elles servirent aux xvii® et xviii® siècles à compléter l'armée active recrutée par l'engagement volontaire, et tantôt les miliciens furent incorporés dans les régiments actifs pour en combler les vides, tantôt ils formèrent des régiments à part, consti-

(48) Dès 1648, il en était ainsi {L'histoire du temps, p. 394) : ce L'année présente les deniers ont été imposez et en partie levez dans toutes les généralitez par les ordres des intendans. »

(49) Ci-dessus, p. 552, 562.

(50) Boulainvilliers, Etat de la France, t. III, p. 283, 384, 460.

(51) Guyot, op. cit., t. HT, p. 289 et suiv.; p. 289 : « Les communautés d'habitants sont sous la protection spéciale du roi; il n'est donc pas étonnant que les commissaires de Sa Majesté en soient, comme on l'a déjà dit, les tuteurs. »

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tuant une sorte de réserve. Les Intendants déterminaient, par leurs règlements, les conditions du tirage au sort, que les ordonnances fixaient d'une façon assez lâche, et ils y faisaient procéder par leurs subdélégués (52). Enfin, ils réglaient aussi en pleine liberté le service de la corvée royale. Celle-ci était une prestation en nature, en journées de travail, imposée aux taillables des campagnes pour la construction ou l'entretien des routes royales (53). On pouvait appeler devant le conseil du roi de toutes les ordonnances rendues par les intendants, sauf de celles qui se rapportaient à la répartition de la taille; pour ces dernières, l'appel était porté devant les Cours des aides (54). Par la force des choses, leurs pouvoirs, tels que je viens de les décrire, se trouvaient restreints dans les pays d'Ëtats (55); mais, en réalité, ils dictaient le plus souvent aux Ëtats la volonté du roi.

Voilà quels furent aux différentes époques les directeurs et les régulateurs de l'administration provinciale; mais l'action des agents royaux ne faisait pas tout dans cette administration. Il existait, dans une certaine mesure, des libertés locales. Celles-ci étaient représentées par deux séries d'institutions, les Ëtats provinciaux et les franchises municipales.