ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE

Depuis la mort de Théodose I", la division du monde romain en deux empires, celui d'Orient et celuid'Occident, était devenue définitive. L'unité n'avait cependant pas^été absolument brisée ; lorsque l'un des deuxempereurs mourait, le survivant redevenait le maître de tout l'empire, à moins qu'il ne donnât lui-même un successeur à l'empereur disparu, ce qui. d'ailleurs, était la règle ^

Chacun des deux empires se divisait en un petit nombre d'immenses circonscriptions a.p^e,\ées préfectures du prétoire, du nom du magistrat qui était placé à leur tête. 11 y en avait deux dans l'empire d'Occident, dont l'une se nommait la préfecture des Gaules; elle comprenait d'ailleurs, outre la Gaule, laBretagne, l'Espagne et la Mauritanie Tingitane. Le préfet du prétoire des Gaules résidait à Trêves, jusqtf'ai» moment où l'avance des barbares l'obligea de se transporter à Arles. Ses pouvoirs étaient très larges % et les pays qu'il gouvernait

1 Otto Seeck, op. cit., t. 12, n"» 1-5, p. 1-191.

2 Les principales sources de renseignements sont ici :

1» Le Code Théodosien (éd. Mommsen, Libri Theodosiai sexdecim) et les Commentaires de Jacques Godefroy sur ce code (édit. Ritter). — 20 La Notitia dignilatum et administrationum omnium tain civilium guam militarium, in partibus Orientis et Occidentis (édit. Boecking ou Seeck); c'est une liste des principaux fonctionnaires, rédigée entre les années 411 et 413. — 3° la Notitia provinciarum et civitatum Gallix (dans Longnon, Atlas historique de la France,. texte explicatif, p. 14) ; cette liste des cités de la Gaule a été sûrement rédigée après l'année .375, et probablement au commencement du v" siècle.

3 Gaudenzi, Sui rapporti tra l'Italia e l'impero d'Orienté, 1886, p. 7.

* Voyez, dans les Variai de Cassiodore, VI, 3, une formule, inspirée sans doute

formaient une immense étendue. La position du vice-roi des Indes, pour la couronne d'Angleterre, peut aujourd'hui fournir un point de comparaison, pour se figurer quelle était sa puissance. Les préfectures étaient divisées en diocèses, ayant chacun à leur tête un vicarius du préfet du prétoire, sauf celui où résidait le préfet lui-même'. La Gaule proprement dite était divisée en deux diocèses, l'un dit Vie^inensis, et l'autre diœcesis GalUarum. Le diocèse était lui-même une circonscription très étendue, et il se subdivisait en provinces. Il y en avait, en dernier lieu, dix-sept en'Gaule, dix dans le diocèse des Gaules et sept dans l'autre, que, pour cela, on appelait aussi diœcesis septem provinciariwi. Elles étaient régies par des gouverneurs, portant le nom générique de prœsides ou redores, et exerçant, en principe, les mêmes pouvoirs : ils portaient pourtant des titres divers et avaient un rang honorifique différent, souvenirs, le plus souvent, d'un état antérieur par lequel avait passé l'administration provinciale. Enfin, chaque province se subdivisait en un certain nombre de civitates.ld nous arrivons à un élément qui ne représentait pas seulement une circonscription administrative plus ou moins factice, mais un organe essentiel de l'Étal romain. Les cités avaient été véritablement les unités constitutives de l'empire; et celuici, pendant les deux premiers siècles, n'était guère autre chose qu'un État fédératif, où les cités représentaient de petits États en principe autonomes, et où le pouvoir impérial figurait l'autorité fédérale. Puis, comme cela a été dit plus haut, les cités avaient peu à peu vu décroître leur autonomie; elles étaient devenues surtout des instruments de l'administration impériale, mais elles étaient toujours la base de l'édifice.

Chaque civitas comprenait une ville, qui en était le cheflieu, et un territoire [terrilorium], généralement étendu, qui en formait la circonscription ^ Mais, bien que ce territoire

par les traditions de la chancellerie impériale, et où sont énumérées les prérogatives du préfet du prétoire. On y lit en particulier ceci : « Quid est quod non habeat commissum cujus est vel ipse sermo judicium? Pêne est ut leges possit condere ».

1 Sur les vicarii, voir Otto Seeck, op. cit., t. II, p. 65 et suiv.

* M. Mommsen paraît avoir démontré que tout d'abord, sous la domination romaine, la civitas gauloise, conserva son ancienne organisation et sa division traditionnelle en pagi, les hommes libres répartis sur tout le territoire ayant des droits égaux. Mais il est certain que l'organisation municipale romaine se substitua à cet état de choses, qui ne fut que transitoire (Mommsen, Hermès. XVI, "p. 447

fût rattaché à la cité pour divers services publics, spécialement pour les impôts, et soumis dans cette mesure à l'autorité des magistrats de la cité, il ne faisait vraiment pas corps avec elle. La civitas axait une organisation municipale complète, qui représentait pour elle un véritable gouvernement propre; le territorium, au contraire, comprenant des hameaux ou des bourgs {vici, pagi) et de grands domaines fonciers, n'avait pas d'organisation municipale', et ses habitants n'étaient pas citoyens actifs de la cité dont ils dépendaient, cette qualité paraissant avoir été réservée à la population fixée et établie dans la ville et dans sa banlieue [siiburbamim)- . Les grands domaines du territoire, désignés par les noms de sallus, possessiones \ semblent même placés en dehors de l'action des cités *. Le régime municipal romain avait, par là, un caractère urbain très prononcé; l'organisation municipale était un privilège des villes, et cela établissait une véritable

et suiv.; XIX, p. 316; — Blumenstok, Entslehung des deulschen ImmobiUareigenlhums, Innsbruck, 1894, p. 51 et suiv.).

• La question cependant est discutée. Voyez, sur ce point, Houdoy, De la condition et de l'administration des villes chez les Romains, p. 204 et suiv. Le texte qui paraît le plus favoriser l'opinion contraire à la nôtre est ce passage de Salvien (v siècle), De gubematione Dei, V, 4: « Quœ enim sunt non modo urbes sed etiam municipia atque vici, ubi non quot curiales fuerint tôt tyranni sint? » D'après cela, Jes vici auraient eu des décurions, un sénat municipal. Mais le texte n'a pas cette portée. Salvien ne parle que des civiiates, comme la suite l'indique : « Quis ergo, ut di.\i, locus est ubi non a principalibus civilalum viduarum et pupillorum viscera devorentur? » Par le mot vici, il veut désigner les plus petites cités municipales. On avait d'ailleurs reconnu aux vici la personnalité civile à fin d'acquérir et d'agir en justice, L. 73, §1, D., De légat., I; L. 1,§ 5, G. Il, 58(59); et le pouvoir impérial pouvait toujours transformer un vicus en civitas. Voyez encore, en sens contraire, et comme attribuant aux vici elpagi une jftiportance administrative plus grande et une organisation propre: Flach, Les origines de Vanoienne France, t. II, p. 31 et suiv. ; — Blumenstok, Entslehung d. Immobiliareig., p. 126 et suiv. ; mais voyez aussi d'Arbois de Jubainville, Recherches sur Vorigine de la propriété foncière et des noms de lieux habités en France, p. 10.

2 Esmein, Mélanges d'histoire du droit, p. 309. Voyez, en sens contraire, Kuhn, op. cit., II, p. 29 et suiv.

» L. 33, G. Th., XVI, 2; L. 3, § 1, C. J., V, 27; L. 14, G. J., XI, 62; L. 28, § 4, C. J., 1,3;— E.smein, Mélanges d'histoire du droit, p. 299 et suiv. — A la fin du ive siècle, le recouvrement de l'impôt foncier dû par les grands propriétaires est opéré non plus par les curiales, mais directement par l'officium du gouverneur de la province ; les grands domaines ne sont plus portés au cadastre de la cité, mais ont un cadastre spécial (H. Monnier, Études du droit byzantin, dans la Nouvelle revue historique de droit français etétranger, t. XVI, 1892, p. 336).

* Esmein, Mélanges, p. 299, 309 et suiv.; — Blumenstok, Entslehung d. Imm.^

antinomie entre celles-ci et les campagnes. Quelle était cette organisation ?

Pendant les deux premiers siècles de l'empire, elle avait représenté un gouvernement libre et autonome, reproduisant en petit le gouvernement de la Rome républicaine. Elle comprenait trois organes essentiels : des comices, avec un droit de suffrage plus ou moins étendu suivant les cités; des magistrats municipaux, élus par les comices, un sénat ou curie, composé des magistrats sortis de charge, et complété, au besoin, par l'adjonction des citoyens les plus riches et les plus honorables. Les sénateurs municipaux s^appelaient décurions] plus tard, ils portèrent fréquemment le titre de ciiriales. Mais, dans le cours du iii'^ siècle, des modifications profondes transformèrent cette organisation. Les comices, dans les cités, cessèrent de se réunir, et le droit d'élire les magistrats municipaux passa à la curie; en même temps, la régie s'établit que celle-ci ne pouvait les choisir que parmi ses membres^ Gomment ce changement se produisit-il? Je ne puis le rechercher ici'; mais, une fois produit, il en entraîna un autre. Dorénavant, la curie ne pouvait plus se recruter parmi les anciens magistrats, puisque, pour devenir magistrat, il fallait d'abord être décurion. Un nouveau mode de recrutement s'imposait; on le trouva dans l'hérédité : le fils du décurion fut décurion comme l'avait été son père. En établissant cette règle, on suivait d'ailleurs des précédents : la ten-

1 Voici ce que dit le jurisconsulte Paul, qui vécut sous Septime Sévère, Caracalla et Alexandre Sévère (L. 7, § 2, D., L. 2) : « Is qui non sit decurio duumviratu vel aliis honoribus fungi non potest, quia decurionum honoribus plebeii fungi prohibentur ».

2 Voyez, sur ce point, Kuhn, op.cil,\\, p. 236 et suiv. M. Otto Seeck, op. cit., Il, p. 184, 187 et suiv., 313 et suiv., expose ainsi la suite des faits. Les dépenses qu'entraînaient les magistratures municipales gratuites (largesses aux citoyens, dépenses pour la cité) firent que, le patriotisme local diminuant et les riches citoyens émigrant à Rome, le nombre des candidats à ces magistratures diminua, si bien que souvent il n'y en eut pas autant que de places à remplir. Comme le montre la Lex Malacitana (c. 51) le duumvir, qui présidait les comices dut alors désigner d'office des candidats pour les magistratures auxquelles il ne s'en présentait point, lesquel-s étaient naturellement obligés de les accepter. Mais le duumvir était responsable pécuniairement s'il en avait désigné dont la fortune n'était pas suffisante. Au lieu de les faire élire par les comices, ce qui était une pure formalité quand il y avait juste autant de candidats que de places à remplir, il préféra les faire approuver par un vote de la majorité de VOrdo, qui prenait alors cette responsabilité. C'est ainsi que les comices auraient disparu, n'étant plus réunis.

dance s'était montrée de bonne heure à faire entrer de préférence dans la curie les fils des décurions ', avant même qu'ils eussent exercé une magistrature. Mais ce qui n'était qu'un fait et une habitude devint une règle de droit précise et inipérative. Le fils légitime du décurion fut décurion dès sa naissance et nécessairement, sauf à attendre l'âge compétent pour exercer ses fonctions ^ Pour ses fils naturels, le décurion put leur assurer la légitimité en les agrégeant à sa curie ^ Le sénat, d'ailleurs, se complétait par Vallectio de nouveaux membres, pris parmi ceux dont la fortune atteignait le taux nécessaire pour être décurion*; L'administration des cités était mise ainsi aux mains d'une noblesse locale héréditaire, renforcée par les plébéiens qui arrivaient à la fortune. On ne comprendrait point qu'on fût arrivé à un pareil système qui devait souvent fournir un personnel bien peu capable, si l'on ne savait quelles sont devenues les attributions les plus importantes de ces curiales du Bas-Empire ^ Us^ont, avant tout, les instruments et les esclaves, pour ainsi dire, de l'administration impériale^ : c'est d'eux qu'elle se sert pour diriger en bas tous les services qui assurent le fonctionnement de la machine administrative '. KUe les emploie en particulier

i Pline le Jeune, Ejtist. X, 83.

2 L. 122, C. Th., XII, 1 : « Qui statim ut nati sunt, curiales esse cœperuat ». D'après M. Otto Seeck, op. cit., II, p. 312 sq., c'est seulement à partir du règne de Dioclétien que les fils de décurions auraient été de droit et nécessairement membres de VOrdo. Auparavant ils auraient été protégés par une règle d'après laquelle un fîliusfamilias, n'aurait pas pu pendant la vie de son père recevoir une magistrature municipale ou entrer dans la curie sans le consentement de celui-ci (p. 313). Cette règle aurait été abrogée par Dioclétien (p. 314) et les fils de*décurions, ayant la fortune nécessaire en la personne de leur père, auraient été incorporés à la curie s'ils n'avaient aucune excuse pouvant les en dispenser. Mais les textes que cite M. Seeck pour établir ce changement de législation (L. 5, C. J. X, 32; L. 7, C. Th., XII, 1) ne paraissent point probants; le principe qu'il proclame, à savoir que la puissance paternelle ne régit point la condition du fils quant au droit public, semble au contraire ancien.

4 L. 13, 33, C. Th., XII, 1.

5 Dès le Haut Empire les villes perdent le droit de contracter des emprunts et d'établir à leur profit de nouveaux impôts sans l'autorisation de l'autorité supérieure. Leurs finances passent sous le contrôle des curatorex impériaux. Otto Seeck, op. cit., II, p. 169.

6 Dans Salvien, De gubernatione Dei, V, 4, ils sont qua.l\ûés judicibus obsequentes. Les judices dont il est ici question sont les gouverneurs des provinces.

7 Voyez, dans Kuhn, op. cit.. Il, p. 244, la liste des munera ou des charges qui pouvaient leur être imposées.

pour faire, sous leur responsabilité personnelle et celle de la curie, la répartition et la levée des principaux impôts' et pour exécuter ces réquisitions de personnes et de choses qui jouent un si grand rôle dans le régime du Bas-Empire. Dans ces conditions, ce qui importe surtout, c'est d'avoir un corpsde décurionssuffîsamment nombreux et solvables, la curie ayant elle-même un riche patrimoine. Aussi toutes les précautions sont-elles prises pour atteindre ce but. Les curiales ne peuvent point vendre leurs immeubles sans un décret du juge^; ils ne peuvent pas, sous des peines sévères, quitter la ville pour résidera la campagne ^ S'ils laissent leurs biens à des héritiers qui ne soient pas décurionS;, un quart du patrimoine est attribué à la curie *. Lorsque leur héritage va à leurs filles, celles-ci subissent la même réduction du quart, si elles n'épousent pas des curiales*. Au contraire la capacité propre des curiales importe assez peu. Aussi admet-on parmi eux, à côté de Vinfans^, l'illettré ■ et la personne notée d'infamie*. Mais, en même temps, la qualité de décurion, au lieu d'être principalement un honneur, est devenue avant tout une lourde charge, et les habitants des cités sont tentés de s'y soustraire. La loi y pourvoit, comme on l'a dit plus haut. En même temps qu'elle fait entrer de force dans la curie le citoyen qui arrive à la fortune, elle décide que, une fois décurion, on l'est nécessairement et à perpétuité; on est attaché à la fonction. Vainement les curiales cherchent-ils à échapper au joug en entrant dans l'armée % dans le clergé '", dans les fonctions de l'administration impériale*', même dans la classe des ouvriers de l'Etat '- ou dans celle des colons '•* ; toujours, sauf de bien rares exceptions, la loi poursuit ces déser-

ï L. 8, 117, G. Th., XII, 1; L. 20, G. Th., XII, 6; L. 12, 16, G. Th., XI, 7.

9 L. 11, 13,G. Th., XII, 1.

"> L. 3, G. Th., XVI, 2; cf. L. 49, 59, 99, G. Th., XII, 1.

«' L. 13, 48, G. Th., XII, 1.

<3 Novelles de Majorien. tit. VII (édit. Hœnel, p. 315).

K mi

teursi et les ramène à la curie. Cette application du système des classes fut, sans doute, l'une des premières '".

Sous un semblable régime, les abus devaient être très grands, surtout en ce qui concernaitla répartition des impôts. Les décurions, talonnés par l'administrationimpériale, tyrannisaientàleur tour les petitesgens; contribuables eux-mêmes, ils cherchaient à faire peser sur le peuple le plus lourd du fardeau de l'impôt, d'autant plus qu'ils étaient, d'autre part, obligés de ménager les hommes puissants, les hauts fonctionnaires en activité ou en retraite qui avaient des biens dans la circonscription de la cité. Ce n'est pas seulement Salvien qui nous expose ces abus dans le tableau si sombre qu'il a tracé de la Gaule dans la seconde moitié du V siècle^; ils apparaissent aussi dans les lois qui cherchent à y porter remède*. Le mal était si grand qu'au iv° siècle on créa un nouveau magistrat municipal dont la seule fonction fut d'abord de dénoncer et d'empêcher ces injustices : le defensor cimtatis} . On trouve la première mention des deferisores en l'année 364, à propos de rillyrie, et il est probable qu'il n'y en eut d'abord que dans quelques cités; on en institua ça et là avant de créer un defensor dans toutes les civitates. Ils furent spécialement chargés de défendre la plèbe des villes contre les exactions des poteîîliores, et ils portent souvent le titre de defensor plebis; cependant ils devaient prêter aussi leur appui aux décurions eux-mêmes ^ Mais, ce qui montre combien une telle fonction

< Les lois qui conliennent et appliquent cette règle sont très nombreuses aux titres du Code Théodosien (XII, 1) et du Code de Justinien (X, ^ [31]), De decurionibus et filiis eorum. Le mot desertot^es est appliqué aux magistrats municipaux (L. 20, C. J., X, 32). On en arriva à prononcer Vaddictio à la curie à titre de peine; les constitutions impériales furent obligées de prohiber cette pénalité singulière (L. 66, 108, C. Th., Xll, 1). Voir sur tous ces points, Otto Seeck, op. cit., II, p. 314, sq.

- Ulpien, au Digeste (L. 2, § 8, D., L. 2) parle déjà de ceux qui « ad decurionatus honorem inviti vocantur >..

" Voyez spécialement De gubernatione Dei, V, 4.

* L. 1, C. J., X, 22; L. l, C. J., X, 25; L. 1, C. J., XI, 58.

s Sur ce qui suit, voyez Chénon, Étude historique sur le « defensor civitatis », dans la Nouvelle revue historique de droit français et étranger, 1889, p. 321 et suiv., 515 et suiv. ; — Otto Seeck, op. cit., II, p. 173 et suiv. La plupart des constitutions qui concernent le defensor sont réunies au Code Théodosien (édit. Mommsen), I, 29.

' L. 7, C. Th., I, 29 : » Plebem lantum vel decuriones ab omni improborum insolenlia tueantur t.

était délicate et difficile à remplir, ce sont les variations par lesquelles passa la législation quant au mode employé pour désigner le titulaire. Nommés d'abord par le préfet du prétoire, sauf qu'il ne pouvait les prendre dans certaines catégories de personnes, celles contre lesquelles vraisemblablement ils auraient à défendre le peuple, les defeiisores furent plus tard élus par les cités, sauf la confirmation de Taulorité impériale. Mais le principe de l'élection admis, on varia quant au mode de suffrage. Le suffrage universel, l'élection partons les habitants de la cité, paraît avoir été le système d'abord pratiqué, et ce fut lui qui l'emporta en définitive '.Mais, entre temps, fonctionna un collège électoral restreint, comprenant seulementle clergé, les^o/ior«^«ou fonctionnaires impériaux sortis de charge, les curiales et \e?, possessores on propriétaires fonciers^ En définitive, l'institution du defensor n'atteignit point le but en vue duquel elle avait été créée. La législation impériale l'en faisait elle-même d('îvier, en conférant au defensor des attributions et des fonctions analogues à celles des officiers municipaux, en faisant du û?^/ensor jusqu'à un collecteur d'impôls^

Cette protection, instituée par la loi, s'était montrée inefficace. D'ailleurs, ceux quiavaient besoind'être protégés s'étaient eux-mêmes cherché des protecteurs : Ils les avaient trouvés chez les grands qui possédaient la puissance de fait, par lafortune ou la position sociale. Par unehabitudequi n'avait jamais cessé dans la société romaine, mais qui reprenait alors une force nouvelle, ils se faisaient les clients de ces polenteSy et, moyennant ce dévouement, ils obtenaient leur protection. Ce phénomène se produisait surtout parmi le peuple des campagnes, en dehors des cités : là, des cultivaleurs isolés, des

ï Lex romana Wisigothorum (édiL Ha.mel) : L. 1, C. Th., I, 10 Interpretatio -^ — Novelles de Majorien, lit. III (Code Théodosien, édit. Hanel, p. 300).

2 L. 8, pr., C. J., I, 55.

3 L. 12, C. Th.^ XI, 7. Il est vrai que, dans ce texte, il est chargé de percevoir l'impôt des minores possessores à la place des |décurions. Otto Seeck, op. cit., II, p. 175. Pour empêcher les abus <( Théodose I fit élire les defensores, par les villes elles-mêmes, réservant seulement la confirmation à la Cour. Mais dans les idées de ce temps un fonctionnaire électif était bien au-dessous de ceux qui avaient été nommés par l'Empereur, par ses préfets. Ainsi le defensor vint-il grossir le tas des curateurs et des duoviri. Ces trois fonctions subsistèrent les unes à côté des autres, avec des devoirs spéciaux à remplir, mais aucune d'elles n'exerçait plus un pouvoir réel -sur l'administration de la ville ».

hameaux etdes bourgs entiers, se mettaient sousla protection du grand propriétaire voisin, qui, souvent, avait rempli de hautes charges dans l'empire. Cela s'appelle alors les patrocinia vicorum, et ils nous ont été décrits, pour la Gaule, par Salvien' et, pour l'Orient, par Libanius. Mais cen'étaientpas les seules personnes qui cherchaient et obtenaient protection, les curiales en faisaient parfois autant, et nous les voyons chercher asile et patrocinium chez un potens^ ou se faire ses procuratores^ . Les lois des iv' et v^ siècles prohibent sévèrement ces ;oa^rocm2«*, qui créent des autorités privées en concurrence avec celle de l'État; mais ces défenses sont vaines : ce n'est plus qu'un rappel de principe. J'aurai l'occasion de revenir un peu plus loin sur ce sujet.

Pour termineravecl'organisation administrative de la Gaule, il faut dire un mot d'une institution, dont on a parfois exagéré l'importance, mais qui introduisait une certaine vie provinciale, à côté du mécanisme administratif, ie veux parler des assemblées de province el de diocèse". Les plus anciennes de ces assemblées remontent aux premiers temps de l'empire et elles tirèrent leur origine, du moins en Occident, du culte païen et officiel de l'empereur, du culte de Rome et d'Auguste, qui fut, dans une certaine mesure, un agent de civilisation et un moyen de gouvernement. Dans chaque province où il était institué, ce culte était représenté par un flamine^ et donnait lieu périodiquement à des fêtes, oii se réunissaient les délégués des diverses civitates de la province. Le flamine était le président naturellement désigné de cette assemblée de délé-

1 De gubernatione Dei, V, 8.

2 L. 76, C. Th., XII, 1; — Novelles de Majorien, tit. I (édit. Haenel, p. 297).

3 L. 92, C. Th., XII, 1.

* C. Th., XI, 24, De patrociniis vicorum.

5 Voyez sur cette institution : P. Guiraud, Les assemblées provinciales dans l'empire romain, Paris, 1887; — E. Beurlier, Le culte impérial, son histoire et son organisation depuis Auguste jusqu'à Justinien, Paris, 1891, spécialement deuxième partie, ch. i.

fi Eq 1888, il a été trouvé à Narbonne une inscription mutilée contenant un fragment de loi très intéressant sur le flamen provincial et la flaminica, sa femme. Elle est reproduite au Corpus inscriptionum latinarum de Berlin (XII, 6038) avec des notes de MM. Hirschfeld et Mommsen. Voyez aussi, sur ce texte, P. Guiraud, Un document nouveau sur les assemblées provinciales de Vempire romain, 1889, et le Bulletin critique des 15 mars et 15 mai 1888 (articles de MM. Héron de Villefosse et Mispoulet; ; — Mispoulet, dans la Nouvelle rerruf historique de droit français et étranger, 1888, p. 353 et suiv.

gués. Celle-ci constituait aussi une association autorisée et protégée par la loi, mais non un corps administratif proprement dit. Elle avait des biens, dotation du culte impérial, et délibérait sur leur gestion; mais là se bornaient ses attributions officielles. Seulement, par la force des choses, ces réunions des notables de la province amenaient un échange d'idées entre eux et des communications adressées à ^administration impériale. Celle-ci leur accorda le droit de traduire les vœux delà population et de faire valoir ses plaintes. Elles pouvaient faire présenter ces vœux, par des délégués, au préfet du prétoire ou à l'empereur. Elles contrôlaient aussi, d'une manière indirecte, l'administration des gouverneurs, lorsqu'ils étaient sortis de charge. Aux uns, elles décernaient des honneurs et des statues; contre les prévaricateurs, elles pouvaient intenter, conformément au droit commun, le crimen repetundarwn et choisissaient quelques-uns de leurs membres pour soutenir en leur nom l'accusation. Aux iv" et v^ siècles, ces assemblées provinciales subsistent ; avec le christianisme, elles perdent leur ancien caractère religieux, le culte de l'empereur étant aboli, mais elles paraissent devenir un organe régulier de Tadministration romaine. Elles semblent avoir le droit de se réunir librement' ; elles ont des réunions ordinaires et extraordinaires-. Cela devient une assise solennelle tenue dans un lieu public où tous peuvent assister; mais seuls ont séance et voix délibérative les représentants des cités, et, à côté d'eux, au premier rang, les honorati^ ou fonclionnnaires impériaux sortis décharge qui habitent la province ^ Lorsque fut établie la division supérieure du diocèse, la législation impériale lui donna une assemblée du même genre ou du moins en permit la réunion spontanée*. Pour la Gaule, en particulier, lorsque le siège du préfet du prétoire eut été transféré à Arles, le préfet Petronius eut l'idée de donner au concilium des septem provinciœ une périodicité régulière, et, en 418 une célèbre

' L. 1, C. Th., XI], 12. Cette constitution des empereurs Constantin et Constans ne vise, il est vrai, que les provinces africaines.

» L. 12, IS, C. Th., XII, 12.

3 L. 12, 13, C. Th., XII, 12; — Sidoine Apollinaire, Epist. I, 3 (édit. Baret), alias, I, 6.

*L. 9, C. Th., XII, 12.

conslitution d'Honorius régularisa celle instilution '. Ce concilium comprenait les judices, c'est-à-dire les prœsides ea fonctions, les honorati, et des curinles des cités ; d'après un passage d'Hincmar de Reims, reproduisant sans doute d'anciens documents, il aurait aussi compris les évèques\ Mais son activité paraît avoir été irrégulière et peu durable.

En décrivant l'organisation administrative, j'ai, en même temps, décrit dans ses grandes lignes l'organisation judiciaire car, jusqu'au bout, dans le monde romain, les attributions administratives et judiciaires ont été réunies dans les mêmes mains. Chacun des fonctionnaires que j'ai décrits était, en même temps, un juge, et, en principe, administrait à la fois la justice civile et criminelle. Le juge de droit commun était le gouverneur de la province. Les magistrats municipaux, des cités exerçaient aussi le pouvoir judiciaire, mais leur compétence élait limitée de deux côtés, assez étroitement. Ils ne connaissaient que des litiges peu importants, et, en matière criminelle, ils procédaient seulement à l'arrestation des accusés et à une première instruction préparatoire; d'autre part ils n'avaient pour justiciables que les habitants de la cité et desa banlieue^ Dans ce système, pour beaucoup de personnes la justice était éloignée du justiciable, car les provinces avaient une grande étendue. Il est vrai que les gouverneurs, suivant une tradition ancienne et non interrompue, faisaient périodiquement des toui'aées dans la province, tenant des assises aux principaux lieux de leur ressort*. La juridiction du préfet ou du vicaire se manifestait surtout par la procédure de l'appel. #

L'appelestledroit pour unepersonne de porter à nouveau en tout ou en partie, devant un juge supérieur, la cause déjà tranchée par un juge inférieur, dont le jugement peut alors être réformé. Ainsi entendu, l'appel n'existaitpassouslaRépublique romaine; mais il fit son apparition avec l'Empire. Dès le

1 Haenel, Corpus leguni ante Justinianum latarum, p. 238; — Pardessus, Dipîomata, Chartx, p. 3 et suiv.

2 Hincmari Opéra (édit. Sirraond), II, p. T-'W : « Ut de his (seplem) provioclis honorati vel possessores, judices et episcopi prœfatarum provinciarum... ad concilium forense vel ecclesiasticum convenirent ».

3 Esmein, Mélanges, p. 309, et Quelques renseignements sur r origine des juridictions privées, p. 13.

* L. 11, 12, C. Th., I, 16; — Novelles de .Majorieo, lit. II et IV.

règne d'Auguste, il fut admis que le citoyen pourrait appeler à l'empereur'. Puis celte voie de droit se régularisa, en ce sens que l'appel suivit, en la remontant, la hiérarchie des fonctionnaires. C'est ainsi qu'il se présente dans le droit des iv" et v° siècles. Du magistrat municipal, on peut toujours appeler au prseses de la province. Quant à l'appel intenté contre le jugement ànprœses, il faut distinguer. Si la province est située dans un diocèse à la tète duquel est un vicarhis, on appelle du prœses au vicarius et de celui-ci à l'empereur; si, au contraire, elle est située dans le diocèse oili réside le préfet du prétoire, on appelle du prœses au 'préfet, mais ce dernier juge sans appel, comme l'empereur lui-même dont il tient la place^

La fiscalité développée, les lourds impôts sont un des traits distinct! fs du Bas-Empire, et, ce qui caractérise encore ce système, c'est la prédominance de l'impôt direct sur l'impôt indirect. Par l'impôt direct, l'Etat demande, périodiquement et d'ordinaire chaque année, au contribuable, soit une somme fixe, soit une contribution aux dépenses publiques, proportionnelle au capital ou au revenu possédé. Les impôts directs sont naturellement perçus d'après des listes nominatives dressées à l'avance. Il y a impôt indirect, au contraire, lorsque l'État perçoit une certaine somme, fixe ou proportionnelle à la valeur, à l'occasion de l'acquisition, de la consommation ou de la circulation des objets qui représentent la richesse. Ici, c'est un acte volontaire du contribuable, au moins en apparence, qui donne lieu à la perception de l'impôt. Les deux formes d'impôt figuraient dans le système de l'empire romain mais la première, je l'ai dit, était prédominante.

L'impôt direct permanent, frappant les biens ou les personnes, s'était longtemps présenté chez les Romains comme une conséquence de laconquête, comme un tribut payé par le vaincu au vainqueur; il n'avait porté que sur les provinces. Mais, peu à peu, il s'était régularisé et consolidé et avait été étendu

< Mommseq, Rômùches Staatsrecht, 11^, p. 930 et suiv,

' Cela résulte des textes réunis au Code Théodosien; voyez, en particulier, L. 16 n. Th., XI, 30, et le Commentaire de Godefroy.

à rilalie au commencement du iv^ siècle'. Cet impôt provincial, fruit de la conquête, avait pris naturellement deux formes : celle d'une capilation proprement dite, c'est-à-dire d'un tribut payé;par les habitants à tant par tête, et, d'autre part, celle d'un impôt foncier, redevance due par les terres, dontla propriété avait passé au peuple romain, bien qu'il laissât aux particuliers un droit de jouissance perpétuelle, héréditaire et aliénable. 11 semble que ces impôts sous le Haut Empire aient été arrêtés à des sommes fixes ; ils s'étaient anciennement payés tantôt en céréales, tantôt en argent, puis le paiement en argent semble avoir été généralisé.

Malgré les changements profonds qui furent introduitsdans le système des impôts à partir de Dioctétien, il nous paraît que cette dualité subsista dans le système définitif. Avec la doctrine commune depuis Savigny, nous croyons à la persistance de deux impôts directs distincts, l'un personnel, la capitatio plebeia, l'autre foncier la jugatio ou capitatio terrena^. Mais à partir de Dioclétien, ils se tranformèrent profondément. Le produit n'en était plus arrêté à des sommes invariables, mais calculé d'après les besoins de l'Empire. Chaque année était promulguée une ordonnance impériale, mdictlo indiquant ce qui serait perçu pour l'année suivante. Ces sommes étaient réparties entre les préfectures, les diocèses, les provinces et les cités, ha. capitatio terrena on jugatio était un impôt foncier; elle avait eu pour origine le tribut en argent ou en fruitsque le peuple romain levaitsur le sol provincial, comme prix de la jouissance perpétuelle qu'il en laissait aux propriétaires de fait, car on sait qu'en dr^it lui seul en était le véritable propriétaire. Devenu un impôt général, c'était un impôtde répartition, c'est-à-dire que le pouvoir impérial ne déterminait pas directement et d'emblée la somme que devait payer chaque propriétaire d'après l'importance de sapropriété ; ce qu'il déterminait périodiquement, c'était la somme totale que devait fournir la capitatio terrena pour tout l'empire, et cette somme, par une série de répartitions successives, finissait par être distribuée entre tous les propriétaires. La circonscription dernière pour cette répartition était le ter-

* Aurelius Victor, Cxsares, ixxix; — Lactance, De mort persec, c. xxm. 2 Pour ces expressions, voir Jacques Godefroy, sur le Code Tliéodosien, XIII, 10 paratitlon, édit., P.itter, t. V, p. 126-7, Tli., XI, 1, para-titlon.

LES INSTITUTIONS HOi\JAliNES EN GAULE. 17

ntorium de la civitas, et pour l'assiette de l'impôt, toutes les propriétés l'oncières, comprises dans ce territoire', étaient, par voie de groupement ou de décomposition, ramenées à une unité imposable appelée caput ou jugiim. Charfue c«/?t<f représentait une même valeur, et, dans la répartition, il devait luiétre attribué la même sommed'impôls.Selonla nature et la fertilité du sol, le caput comprenait une étendue plus ou moins grande de terrain; il pouvailcompi«endre plusieurs propriétés distinctes, appartenant à des maîtres difTérents, tandis que les propriétés importantes contenaient un certain nombre de capita. D'ailleurs, à côté de sa part dans l'impôt foncier proprement dit, ou jiigalio, le propriétaire foncier payait aussi un impôt à raison des animaux ou des esclaves qu'il avait sur sou fonds ^.

La capitaiio humana ou pleheia avait eu également pour origine la conquête. Anciennement, c'était sans doute une capitation proprement dite, c'est-à-dire une somme fixe que devait payer, dans cbaque province, cbaque tète de provincial. Mais, en se généralisant et s'étendantàl'empire entier, ellepril, elle aussi, le caractère d'un impôt de répartition. Pour formelle caput ou unité imposable, on réunissait souvent plusieurs personnes enun groupe, en tenant compte dusexe ',etpeut-ètrc de l'âge *, et probablement sur ce point les règles différaient suivant les provinces^ Cette capitaiio, comme l'indique l'épithète de plebcia. qui lui est donnée, devait être payée par tous ceux

' Peut-être les propriétés urbaines, prsediu urbana (et suburbana), non comprises dans le cadastre général, payaient-telles un impôt autre que la capitatio ter rena et distinct de celle-ci. Voyez H. iMonnier, Études de droit byzantin, VI-ki^oIt^, dans la Nouvelle revue hialorique de droit français et étranger, t. XVL 1892 p. 449 et suiv,, 499 et suiv. — Cf. ce passage de Grégoire de Tours, sur l'exemption d'impôt accordée par l'empereur Léon à la ville de Lyon. De gloria co7ifessorum, éd. Krusch, c. 63: « Tribulum petitum civitati concedit unde usquehodie circa muros iirbis iUius in tertio miiliario non redduntur in publico ».

' L. 1, pr., C. ,1., X, 36 (35) : « Jugationibus tantum non humanis vel anima |iu mcensibusneijuemobilibusrebusjubemusindici ». Il s'agit là d'un supplément d'impôt, que le législateur veut I aire porter sur Vdjugatio. — Cf. Zachariœ, Zm/- iCewntnissdes runtisclien Steuerwesens. 1,863. — Matthias, Die rôniische Grundsteuer, 1882, spécialement p. 10 et suiv. Quant aux conceptions différentes de la capitatio terrena produites par MM. Fustel de Coulanjjes et Glasson, voyez : Esmein dans la Nouvelle revue hislorique de droit français et étranger, 1889, p. 303 et suiv.

* L. 3, pr., D., L. 15.

5 Exemple : L. 2, C. Th., XI, 23.

E. — HisT. DU Db. -Z

qui étaient classés parmi les plebeii et l'on verra un peu plus loin quels étaient ceux-là. Cependant 0:1 a soutenu qu'il fallait se rattacher à un autre criterùan; qu'elle était payée par tous ceux, mais par ceux-là seulement, qui, n'étant pas propriétaires fonciers, ne supportaient pas la capilatio terrena. La capilatio plebeia, bien qu'on ait également soutenu le contraire', existe et persiste dans l'empire romain aux iv^ et v^ siècles. Seulement remise en fut faite à tilre perpétuel par Constantin à la plebs iirbana^ aux plébéiens des villes-, et, postérieurement, elle futégalementabolie au profit de la plèbe rurale dans certaines provinces. En dehors de ces deux formes principales, l'impôt direct était levé également sur les capitalistes, prêteurs d'argent, et sur les marchands ^

Pour la répartition de ces impôts, la somme totale, que chacun d'eux devait produire, était fixée périodiquement par le Conseil de l'empereur, et ce dernier émettait tous les ans un ordre général (m«f/c/io) fixant la somme d'impôts qjji devait être perçue l'année suivante, et que le Conseil avait répartie entre les préfectures et sans doute aussi entre les diocèces, provinces et cités. Le terme indictio devint ainsi synonyme d'année*. Au IV' siècle à partir de Constantin on compte les indicliones successives par périodes de quinze ans [prima, secunda... quinta décima indictio)'^, ce qui laisse supposer que dès lors la contribution des diverses parties de l'Empire était fixée pour quinze ans.

D'ailleurs, dans le cours de cette période, pouvaient inlervenirdes augmentations [siiperindictiones) ou des remises accordées par le pouvoir impérial. Tous les ans, 1^ préfet du prétoire déterminait exactement ce que devait fournir chacune des provinces et chacune des cités ^ Dans le territoire de chaque cité, c'étaient lescuriales qui faisaient la répartition dernière entre les contribuables, et, là, il paraît bien certain que

• Voyez, sur ce point, Esmein, i^Qs\d, Nouvelle revue historique de droit français et étranger, 1889, p. 306.

2 Au moins en Orient. L. 1, C. J., XI, 49 (48) et 52 (51).

* Godefroy, C. Th., XI, 1, paratitlon, édit. Ritter, t. IV, p. 3 : « Ad hanc collectionem faciendam indictio a principe singulis annis, unde annus et indictio pro eodem.

» Godefroy sur la loi 6. C. Th., XI, 28. 6 L.4, C. J., X, 23. Cf. Novelie, 128- pr.

les règles du droit et de la justice n'étaient pas toujours observées. Les petits n'étaient pas épargnés, et il n'était même pas rare qu'ils eussent à payer deux fois '.

Ce que devaient les contribuables de l'impôt direct, ce n'était pas, d'ailleurs, toujours une somme d'argent. Souvent, ils devaient des objets en nature, des species : des céréales [a?inonse), des fruits secs, des viandes salées, des vêtements, des métaux en lingots, selon les pays-. Ces produits, accumulés dans des magasins publics, étaient destinés à l'armée, aux fonctionnaires impériaux, aux libéralités que l'empereur faisait parfois au peuple. On fît fournir ainsi aux propriétaires contribuables jusqu'à des conscrits pour l'armée.

Les impôts indirects avaient joué un grand rôle dans les finances du Haut-Empire : il en existe encore beaucoup au Bas-Empire, bien que leur importance dans le système ait diminué. Les plus notables sont les droits de douane ou de péage {portoria), qui étaient perçus sur les marchandises, soit aux frontières de l'empire, soit à l'intérieur, quand elles passaient de certaines régions à d'autres^ Ces impôts indirects étaient ou affermés à des publicains, selon une ancienne tradition de l'administration romaine, ou administrés en régie par des procuratores.

A côté des impôts proprement dits, les habitants de l'empire étaient soumis, pour le service public, à des réquisitions fréquentes et variées, qui portaient tantôt sur leurs biens, tantôt sur leurs personnes. Les unes étaient un fardeau des possessores ou propriétaires, les autres, de véritables corvées imposées aux plébéiens* : il s'agissait, par exemple, de fournir les chevaux pour la poste impériale ou des maisons pour le

1 L. 2, G. Th., XI, 26.

2L. 1, G.J., X,23; L.6, C. Th. XI, 7 ; C. Th., XI, 14, De conditis in publicis horreis; L. 23, C. Th., XII, 6. — En principe, le contribuable qui devait une species ne pouvait se libérer en argent : L. 3, C. Th., XI, 21. — Grégoire de Tours {Vitx Patrum, II, 1, édit. Krusch, p. 669) rapporte, d'après les documents qui remontent à l'époque romaine, une application intéressante de cette règle « Hoc :(sanctus lilidius) obtinuit ut Arverna civitas, quœ tributa in specie triticea ac vinaria dependebat, in auro dissolveret, quia cum gravi labore penui inferebantur impérial! ».

* Les principaux impôts indirects sont énumérés dans une constitution curieuse de Constantin, L. 1, § 4-7, G. J., XII, 47.

* On trouve une ample énumération de ces munera dans la loi 15, C. Th. , XI, 16.

20 LES ÙHIGINES.

cautomiemenl des troupes; ou il fallait des hommes pour les travaux publics, et mille autres services de la même nature. Celte sorte de servitude remontait haut dans son principe. L'antiquité romaine avait toujours tenu que le citoyen était constamment et gratuitement à la disposition de sa cité, qui pouvait à volonté imposer toutes les tâches, mimera^ qu'exigeait l'inlérèl public ; c'était ce principe que l'empire avait invoqué et développé à son profit.

M. Otto Seeck, dans son Histoire de la fin du monde antique, a produit sur le développement et la nature des impôts directs romaios une thèse dont certains points sont kimineux et d'autres contestables.

D'après lui (11, 221 et suiv.), dans le Haut-Empire, l'impôt, que devait payer la population rattachée a chaque cité, suit comme capilalion, soit comme impôt foncier, aurait été arrêté à une somme fixe et, en même temps, les contributions antérieurement payées en nature, auraieotété généralement converties en argent; là où, par exception, elles se seraient maintenues, le chiffre en serait éga4ément devenu invariable (tant de centaines ou de milliers de boisseaux de blé, par exemple). En même temps aussi la cité serait devenue la débitrice dlrectedeson contingentd'impôtsenvers l'Empire. C'étaient les rfec^mprimi, les dix premiers membres de Vordo portés sur V album, qui étaient chargés de la répartition et du recouvrement. Mais, comme du même coupla cote personnelle des habitants et celle de chaque (■«/;?{? foncier étaient devenues invariables, et qu'au contraire la population pouvait baisser et la culture se restreindre, c'étaient les decemprimi qui étaient responsables du déficit en résultant. Cela faisait pour TEmpire, en cette partie, un budget fixe et assuré.

Mais quelque peu avant le règne Je Dioctétien, par suite d'une réforme monétaire profonde, qui aurait considérabl^nent abaissé la valeur réelle des monnaies tout en leur laissant leur valeur monétaire antérieure, on arriva à payer en natui-e lasoldedes soldats et officiers de l'armée, ainsi que le traitement des fonctionnaires civils. Pour se procurer les denrées et objets très divers que le système nécessitait, les Empereurs auraient soavent adressé aux contribuables des réquisitions générales de ces objets, indictionen. Elles aaraient été d'abord extraordinaires et momentanées; puis, cela serait devenu une pratique constante. Dioclélien, pour légulariser le système, rétablit le cens quinquennal, census, qui était tombé en désuétude, et qui fut dès lors toujours opéré par des fonctionnaires impériaux. Dans cette organisation, ce seraient les campagnes seules qui auraient supporté ces impôts, fournissant seulement des naturalia; les villes aaraient continué à payer les impôts fixes dont il a été parlé plus liaut- Pour les

campagnes, selon M. Seeck, il se serait constitué un système, clans lequel se seraient fondues en quelque sorte, la capitation personnelle et l'impôt foncier. Le caput, l'unité imposable, aurait été d'abord représentée par le cultivateur : esclave agricole, colon, fermier, petit propriétaire cultivant son bien; pour chacun d'eux aurait été due la somme d'impôt afférente au cap7it. En outre, tenant compte de certains textes précis S M. Seeck admet que la terre elle-même aurait directement supporté l'impôt, divisée en capita, dont l'étendue variait selon le mode de culture et la richesse du sol. L'estimation des censitores aurait aussi tenu compte des animaux se trouvant sur le fonds.

Après Dioclétien, sous Galerius, il se serait produit un grand changement. L'Empire aurait demandé par caput, non seulement des prestations en nature, mais aussi de l'argent. La conséquence aurait été que le systè-T.e se serait étendu aux villes, les propriétés urbaines étant aussi divisées en capita et leurs propriétaires tenus de fournir, non seulement de l'argent, mais aussi des naturalia, qu'ils devaient acheter, comme les habitants des campagnes devaient de l'argent, outre les ruituralia qu'ils fournissaient. En même temps les marchands et artisans des villes auraient été taxés.

Tel aurait été ce système, le système défmitif, et il n'aurait ainsi compris qu'un seul impôt direct, une seuleca/;e7aiw. En ce point il nous paraît inadmissible. Dans les textes du Code de Justinien, comme dans ceux du Code Théodosien, la capitatio plebeia, apparaît toujours com.me un impôt particulier, distinct de la capitatio terreMa. La preuve, c'est que des lois en font remise à la population des capitales, à la population des villes eu général^; cela se comprend très bien si c'est un impôt personnel, que paie la population urbaine, sauf les déçurions; cela ne se conçoit point s'il s'agit d'une pa'-tie de l'impôt foncier, car le dégrèvement n'eût guère profité à la plèbe des villes. La population des campagnes payait aussi la capitatio plebeia, sauf que des provinces entières en furent déchargées ^ Il est également impossible d'admettre qu'un petit propriétaire cultivateur, qui payait tant pour les arpents qu'il possédait et qui formaient, je le suppose, un crt^Mï foncier, payât une somme égale pour sa personne. Le seul rapport qui s'établit entre la capitatio plebeia et la propriété foncière, c'est que, la première, portant principalement en fait sur les colons et les esclaves agricoles, le propriétaire fut rendu responsable de celle des colons; mais il n'en résulte point que chaque colon ou esclave agricole ait compté pour un caput dans la capitatio terrena.

Ce n'est point la première fois que cette idée cependant a été émise.

' Spécialement \. 4, De censibus, Dig. L., 4. '•- L. 2; C. Th. XIII, 10; l 1. G. J. XI, 49. 3 L. 1; G. J. XI, 52.

M. Fustel de Coulanges a produit uae conception semblable à celle de M. Seecki. Bien auparavant Jacques Godefroy avait aussi soutenu l'unité delà capitatio. IMais il ne prétendait point compter chaque cultivateur comme un caput foncier. Il soutenait seulement que leur estimation se joignait à celle de la terre et que la portion de la capitatio qui y était afférente avait le même caractère que celle afférente aux animaux qui se trouvaient sur le fonds-. D'ailleurs il était obligé pour soutenir sa thèse, pour écarter l'existence d'une capitatio plebeia distincte, de donner parfois aux textes le sens le moins naturel^