Grands officiers de la Couronne

La monarchie capétienne, continuant sans interruption la

1 Sur les grands officiers de la Couronne, voyez du Tillel,, Recueil des rois

i9ô LE DEVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL.

monarchie carolingienne, le monarque capétien eut autour de lui, comme organes de son gouvernement, les mêmes officiers qui avaient entouré et assisté les derniers Carolingiens, et, s'il créa des offices nouveaux, ils furent façonnés sur le modèle des anciens. Ces officiers présentaient, on l'a vu', ce caractère notable qu'ils étaient à la fois chargés d'un service domestique dans le palais du roi et d'un service public dans le gouvernement; ce sont les principaux d'entre eux. qui recevront le titre de grands officiers de la Couronne. Les plus importants dans la monarchie féodale étaient au nombre de cinq : le sénéchal, le connétable, le bouteiller, le grand chambrier et le chancelier.

Le sénéchal [senescalcus, dapifer) était, au début, Je plus puissant de tous. Outre ses fonctions domestiques, qui faisaient de lui l'intendant de la maison et le chef du service de table, il dirigeait la guerre et la justice. Son autorité même était telle que, lorsque la royauté sentit ses forces, elle se débarrassa de ce serviteur trop puissant. En 1191, le poste étant devenu vacant par la mort du titulaire, Philippe-Auguste résolut de ne plus le remplir, et cette décision fut maintenue sous ses successeurs : à partir de cette époque, le sénéchal disparut et ses attributions passèrent en partie au connétable et en partie au chancelier.

Le connétable, comme l'indique son nom latin, cornes stabuli, avait pour service domestique la direction de l'écurie

de France, p. 26S et suiv. ; — Loyseau, Traité des offices, l. IV, ch. ii et m ; — De Luçay, Les secrétaires d'État depuis leur institution jusqu'à la mort de Louis XV ; et, pour la période féodale, Luchaire, Manuel des institutions françaises, p. 518 et suiv.; — colonel Borelli de Serres, Recherches i Quelques droits des grands officiers, t. I, p. 371 et suiv.

1 Ci-dessus, p. 65. Voici quels étaient 'sous Charlemagne les grands officiers domestiques, Hincm» de Heims, Ad proceres regni pro institutione Carlomann régis de ordine palatii ex Adalardo, Opéra, édit., Sirmond, t. Ill, p. 207, ch. XVI. « Aprocrisiarius autem quem, nostrates Capellanum vel Palatii Custodem appellant, omnem clerutn palatii sub cura et dispositione sua regebat. Gui sociabatur summus C ancel larius qni a secretis olim appellabatur, erant, que illi subjecti prudentes et intelligentes acfideles viri qui pnpcepla regia absque immoderata cupiditatis venalitate scriberent et sécréta ili fideliter custodirent. Postremo sacrum palatium per hos ministros disponebatur, per Camerarium videlicet. et Comitem palatii, Senescalcum, Buticularium. Comitem stabuli, Mansionarium, Venatores principale quatuor, Falconarium unum ». Les derniers officiers nommés dans ces passages sont toujours restés des officiers domestiques, plus tard des officiers de la maison du roi.

royale. Il hérita des attributions militaires du sénéchal et acquit, peu à peu, comme prérogative, le commandement de l'armée royale \ Mais ce commandement en chef ne lui appartenait qu'en guerre, non en temps de paix. Cette restriction, qui résultait de la nature des choses, lorsque l'armée royale n'était composée que des contingents temporaires, foifrnis par le service féodal, devint au contraire fort importante lorsque l'armée permanente eut été créée '.

Le chancelier n'était pas, au début, un bien grand personnage; sous les premiers Capétiens, la fonction était même partagée entre deux personnes, il y avait un chancelier en titre, l'archevêque de Reims d'ordinaire, dont la situation n'était guère qu'honorifique; mais le directeur réel de la chancellerie était le chef des notaires chargés de dresser les diplômes contenant l'expression des volontés royales ^. Son importance grandit sous Philippe-Auguste et Louis VIII; il succéda aux attributions judiciaires exercées jadis par le grand sénéchal*. A partir du xiv" siècle, il dirige l'action juridique et politique du pouvoir royal; il passe, sous la monarchie tempérée, au premier rang des grands officiers de la Couronne. Arrivée à son complet développement, la dignité de chancelier emportait trois prérogatives principales :

1" Le chancelier avait la garde et la disposition du sceau de France. Il en résultait que tous les actes de la volonté royale, qui, pour avoir force obligatoire, devaient être revêtus du sceau de France, passaient nécessairement par ses mains et

1 Du Tillet, iZecwei? des lois, p. 272 : « En la chambre des comptes y a un registre bien anciea auquel est contenu que le connestable de France est au-dessus de tous autres qui sont en Test (excepté le roi. s'il y est), soit ducs, barons, comtes, chevaliers, escuyers, sodoyers, tant de cheval que de pied, de quelque estât qu'ils soient, et tous luy doivent obéir. » — Loyseau, Des offices, L IV, ch. ii, n" 18 : « L'autre prérogative est que dans les armées il a le commandement sur toutes personnes, mesme sur les prince.s du sang, comme il est contenu en ses lettres ».

2 Loyseau, Des offices, I. IV, ch. ii, n° 19 : « Son commandement n'est principalement qu'en la campagne, c'est-à-dire es armées et non sur les places, ni mesme sur les gouverneurs des provinces ».

' Luchaire, Manuel des institutions, p. 522.

+ Le chancelier anciennement était toujours un clerc, qui servait en même temps à la chapelle du roi, et c'était là son service domestique. Ce n'est qu'à partir du XIV* siècle que la charge fut donnée à des laïcs (Luchaire, op. cit.).

étaient ainsi soumis à soncoutrôle*. Ce contrôle, sous la monarchie tempérée, n'était point de pure forme, mais souvent effectif; on voyait parfois le chancelier refuser d'apposer le sceau à un acte signé au nom du roi et préparé par un secrétaire d'État, parce qu'il le considérait comme contraire aux principes ^ Pour certains actes, le chancelier en avait la pleine disposition, les dressant lui-même et les scellant au nom du roi'.

1 Loyseau, Les offices, 1. IV, ch. ii, n»* 28, 32 : « Pour le regard de la première (prérogative), c'est celle qui dépend du sceau, en conséquence de laquelle il dresse ou du moins il donne la forme aux édits et toutes autres lettres patentes du roy, lorsqu'il y a apposé le sceau de France... Le chancelier a cela de plus que le connestable et surintendant des finances, à sçavoir que le connestable n'a pouvoir qu'en ce qui concerne la guerre, ni le surintendant qu'en ce qui concerne les finances, au lieu que le chancelier a à voir et sur celles de la guerre et sur celles de finance en ce qu'il faut qu'elles passent par le conseil ou par le sceau, de sorte qu'il est vray qu'il est comme le controlleur et correcteur de toutes les affaires de France ». — Lucien Périchel, La grande chancellerie de France dex origines à 1328, thèse de doctorat, Paris, 1912.

2 La Roche-Flavin, Treize livres, I. XIII, ch. xvii, n° 18 : « Le chancelier de Philippe II, duc de Bourgogne, quitta les sceaux phistost que de passer des lettres iniques. Le duc voyant sa constance révoqua son commandement ». Voyez dans Tessereau, Histoire de la gravide chancellerie, p. 75, le serment prêté par le chancellier Du Prat entrant en charge : « Quand on vous apportera à sceller quelque lettre signée par le commandement du roi, si elle n'est de justice et de raison, ne la scellerez point encore que ledit seigneur le commandast par une ou deux fois; mais viendrez devers iceluy seigneur et luy remonstrerez tous les points par lesquels ladite lettre n'est raisonnable ; et après que aura entendu tous lesdits points, s'il vous commande de la sceller, la scellerez ; car alors le péché en sera sur ledit seigneur et non sur vous ». On trouve rapportés dans l'ouvrage de Tessereau divers cas où en fait le chancelier refuse d'apposer le sceau, par exemple, p. 165 : « Le roi (Henri III), estant de retour en France, voulut remettre au duc de Savoye les villes de Pignerol, Savignan et autres places; mais le chancelier de Birague ayant fait difficulté de sceller les pouvoirs pour faire ladite restitution. Sa Majesté se fit apporter les sceaux, les fit sceller en sa présence, dont elle donna le brevet de décharge qui suit audit chancelier ». — Lebret, De la souveraineté, 1. III, ch. u, p. 93 : « Les propriétaires des terres érigées en titre de duché, de marquisat et de comté... venans à décéder sans hoirs mâles procréés de leur corps, elles sont unies au domaine, sans pouvoir plus après en être séparées... et bien que cela ait été ci-devant négligé, toutesfois monsieur le garde des sceaux fit observer ce règlement, quand il fut question d'ériger en duché le marquisat de Villars, dont il ne voulut sceller les lettres que cette condition n'y fût insérée ».

3 Loyseau, Des offices, I. IV, ch. ii, n" 30 : « Mesmement, il y a plusieurs expéditions d'importance que le chancelier peut faire de son autorité sous le nom du roy, sans lui en parler ». — Degrassalius, Regalium Francix, lib. I, p. 143 : « Est aliud sigillum ad rescripta cujus custos et judex est magnus cancellarius Francix'... qui solus expedit et sigi'Iat litteras nomine régis, quamvis illas rex noa videt ».

2° Le chancelier avait, comme disait Loyseau, la surintendance de la justice, était le chef de la magistrature. Gela se voyait à deux traits : il expédiait les lettres de provision à tous les officiers royaux et statuait sur leur délivrance ou leur refus*, et, toutes les fois qu'il venait au Parlement ou autre cour souveraine, il en prenait la présidence ^ ..X

3° Le chancelier était l'inspirateur de la législation royale. C'était lui qui proposait le plus souvent et qui faisait rédiger les ordonnances. Cette tradition constante fut, il est vrai, interrompue sous Louis XIV; le grand mouvement législatif, qui se produisit alors, fut dirigé par Colbert, contrôleur des finances, non par le chancelier Séguier; mais, sous Louis XV, le chancelier Daguesseau reprit glorieusement la tradition ancienne.

Enfin, et cela marquait bien la situation de premier ministre qu'il occupait en droit, le chancelier présidait, à la place du monarque^ plusieurs sections du Conseil du roi ; c'est un point sur lequel nous reviendrons plus loin.

Les destinées du grand chambrier et celles du bouteiller furent à peu près les mêmes. Très influents au début, quoique sans attributions gouvernementales bien déterminées, à raison de leur charge domestique qui les mettait en relation constanteavec le roi, ils perdirent leurimportance politique lorsque le gouvernement fut vraiment organisé. Alors l'un redevint un simple officier domestique de la maison du roi; l'autre céda la place à des officiers du même genre qui s'étaient substitués à lui dans l'accomplissement effectif de son service intime. En effet, le grand chambrier, dès le xni* siècle, n'a plus qu'un titre honorifique et lucratif, et le service de la chambre est

1 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, a» 22 : « C'est luy qui baille le titre, c'està-dire les lettres de provision, à tous les officiers, lesquelles il put refuser ou différer, comme il luy plaist ».

2 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n»' 32, 90 : « C'est pourquoy il a droit de présider au Parlement quand il y va, soit pour la vérification des édits, ou pour l'élection des officiers d'iceluy lorsqu'icelle luy estoit laissée ». — « Il est le chef de toutes les justices et il préside en toutes les cours souveraines quand illuy plaist s'y trouver ».

3 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n" 31 : « Il est notoire que c'est le chancelier qui préside au conseil du roy, et qui d'ordinaire y tient le premier rang, comme représentant Sa Majesté en son absence. Mesme en sa présence et des princes du sang, c'est luy qui en prononce les arrests et résultats et qui a soin de les faire dresser et recevoir ».

fait par les chambellans', dont l'un deviendra grand chambellan. Aussi, l'office de grand chambrier fut supprimé en lo4o^ Quant au bouteiller, il devint le grand échanson; et grand chambellan et grand échanson ne furent plus que des officiers domestiques, placés sous l'autorité du chef de la maison du roi, le grand-maître de France % qui avait sous lui tous les services intérieurs du palais et qui reçut le titre de grand officier de la Couronne, mais sans devenir jamais un ministre de la chose publique^.

Si l'on a vu disparaître de bonne heure certains grands officiers de la Couronne, la monarchie féodale et même tempérée en créa de nouveaux °. Les plus anciens sont les maréchaux de France qui apparaissent de bonne heure, et qui, par leurs fonctions, semblent avoir été d'abord les lieutenants du connétable ^ Le développement de la marine amena la création du grand amiral qui fut officier de la Couronne, au moins à partir du règne de Charles W Le grand-maître des arbalétriers avait aussi cette qualité ; et, quand il eut disparu, elle passa au grand-maître de l'artillerie". Enfin, il fut créé deux

1 Du Tillet, Recueil des rois, p. 289 : « Le chambrier demeura pour tiltre, honneurs, droits et profils, son service departy à d'autres, sçavoir est auxdits chambellans, premier gentilhomme de la chambre et maistre de la garde-robe ».

2 Du Tillet, Recueil des rois, p. 290.

3 Du Tillet, Recueil des rois, p. 284 : « Cet office (grand queux de France) estoit et les grand bouteillier et panetier de France sont eacore soubz le grand maistre de France ». — Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n° 73 : « Pource que la charge de ces trois officiers de grand panetier, grand eschanson et grand queux dépendent naturellement de l'office de grand maistre de France, il y a apparence que les grands maistres les ont fait supprimer Ju moins quant au titre et aussi quant à la qualité d'offices de la couronne, dont toulesfois je ne trouve rien dans les livres ; mais j'ay veu Testât de la maison du roy d'à présent auqueJ ces trois offices ne sont point, mais s'y trouvent seulement employez le premier panetier, le premier eschanson, le premier tranchant ».

* Loyseau, Des offices. 1. IV, ch. ii, n» 11.

5 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n° 54 : « D'autant que ce titre a esté trouvé magnifique et avantageux par dessus tous les autres, cela a esté cause que plusieurs des grands officiers tant de la 'guerre que de la cour et maison du roy y ont voulu V avoir part; raesme il y eu aucuns d'érigez encore de noslre temps ».

6 Du Tillet, Recueil des rois, p. 273 : « Les mareschaux de France sont dessouz luy et ont leur osfice distinct de recevoir les gens d'armes, ducs, comtes, barons, chevaliers, escuyers et leurs compagnons, — ne peuvent ne ne doivent chevaucher ne ordonner bataille, se ce n'est par le conneslable, ne faire bans ou proclamations en l'ost sans l'assentiment du roy ou dudit connestable ».

7 Du Tillet, Recueil des rois, p. 280 et 281.

8 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n° 61.

autres grand S officiers, le colonel général de rinfanterie* et le colonel général de lacavalerie^

Les grands officiers de la Couronne avaient traditionnellement, comme émoluments, certains revenus du domaine royal. Mais ils possédaient une autre prérogative plus précieuse : ils disposaient, plus ou moins complètem^jn', des charges inférieures ou menus offices dépendant de leur département, et ce fut pour eux une source large de profils, lorsque ces charges devinrent vénales^ Mais ce qui caractérisait surtout la position de ces ministres ou officiers supérieurs, c'est le titre auquel ils possédaient leurs offices. Sous la monarchie féodale, ils avaient naturellement tendu à les inféoder, ce qui aurait conduit, en cas de succès, à les rendre héréditaires comme les fiefs*. Ils faisaient hommage au roi en cette qualité^; et, en fait, durant cette période, plusieurs de ces offices se transmirent assez longtemps dans une même famille. Le pouvoir royal de son côté résista à cette entreprise. Il saisit les occasions favorables pour interrompre cette possession, soit en laissant un office vacant à la mort du titulaire, soit même en cassant un grand officier, comme cela se vit plus d'une fois au xv* siècle ; il prétendait traiter ces offices comme charges amovibles. En définitive, il se dégagea un moyen terme entre ces prétentions contraires. Les grands offices de la Couronne ne furent point héréditaires, mais ils devinrent viagers % donnant ainsi l'inamovibilité à leurs titulaires'.

' Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n" 60 : « Le colonel de l'infanterie française que le feu roi Henri III en l'an 1584 érigea en office de la couronne en faveur de monsieur le duc d'Epernon ».

2 Lebret, Be la souveraineté, 1. Il, ch. v, p. 48.

3 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n»" 85, 114 : « J'estime que le plus beau droit qu'ayent à présent les officiers de la couronne, c'est la dispositions des menus offices de leur charge, depuis qu'ils se sont licenciez de les vendre ».

' Sur ce point, voyez Luchaire. Manuel, p. 519; — Du Tillet, op. cit., p. 272 et suiv.

5 Du Tillet, Recueil des rois, p. 272, 276, 278, 280, 285.

6 Guy Coquille, Institution, p. 4 : « Les conseillers faits (du roi) sont les officiers généraux de la couronne. Ces dignités sont à vie et non pas héréditaires ». — Loyseau, Des offices, 1. IV. ch. ii, n° 4 : « Les officiers de la couronne prirent cette dénomination du temps que les autres officiers du roy estoient destituables à volonté et ceux de la maison du roi estoient au moins muables à toute mutation de roy; et la prirent afin qu'estans tenus, non pour simples officiers du roy, mais pour membres et instruments de la couronne, qui est immuable et immortelle, ils ne fussent sujets à aucune destitution ny mutation ».

■^ Luchaire, Manuel, p. 523.

C'était là un trait fort remarquable, l'un de ceux qui distinguaient la monarchie tempérée. Cela ne s'établit d'ailleurs en droit qu'assez tard. Pour le chancelier il y a encore un exemple très net de révocation sous Louis XI, celui du chancelier Doriole'. Mais l'inamovibilité était reconnue au cours du xvi° siècle et la maxime s'établit que le chancelier ne perdait son titre qu'avec la vie.

C'était là chose grave, car au xvi" siècle le chancelier avait la position et la valeur d'un premier ministre. Pouvait-on imposer au roi Tobligation de garder un premier ministre qui avait perdu sa confiance?

On remédia à cet inconvénient, en respectant les principes, tout en donnant satisfaction à la volonté royale.

Le roi ne pouvait pas destituer le chancelier; mais on admit qu'il pouvait lui enlever sa prérogative la plus importante, celle qui faisait sa force, c'est-à-dire la garde et la disposition du sceau de France. Alors le roi tenait lui-même le sceau, ou, ce qui était plus ordinaire, il nommait un garde des sceaux spécial. Avant 1(! xvi^ siècle, on voit déjà de ces gardes des sceaux, fonctionnaires amovibles. Mais anciennement les gardes des sceaux n'apparaissent qu'au lieu du chancelier, lorsque la place de celui-ci est vacante. A partir du xvi'' siècle, on en voit créer, alors qu'il existe un chancelier, et afin d'opérer, dans la mesure du possible, la retraite de celui-ci ^ Pour le

1 Voyez dans du Tillet, Recueil des rois, p. 271 et suiv., des exemples multiple* de destitution de connétables, il est vrai dans des temps troublés. Pour la révocation du chancelier Doriole, Tessereau, Histoire de la grande Chancellerie, p. 51, Louis XI recommanda à son fils de ne pas destituer Guillaume de Rochefort, qu'il avait nommé à la place de Doriole.

2 Lebrel, De la souveraineté, 1. IV, ch. i, p. 130 : « Il a ce privilège (le chancelier) qu'on ne peut le priver de sa charge qu'avec la tète et sans^ui faire premièrement son procez, comme on le pi'atiqua à l'endroit du chancelier Poiet, du temps de François I«^ Car, bien que le roi puisse de son autorité absolue lui oster les sceaux, quand il le juge être à propos pour son service, néanmoins le caractère de la dignité lui demeure jusquesàsa mort. » — Piganioldela Force, op. cit., p. 343, 344. La création d'un garde des sceaux à côté d'un chancelier avait souvent aussi pour cause la maladie ou la vieillesse de ce dernier; voyez Tessereau, Histoire de la grande chancellerie, passim. — De bonne heure les rois avaient nommé de simples gardes des sceaux, au lieu de créer des chanceliers, notamment lorsqu'ils luttaient contre la tendance à l'inféodation des grands offices. Lucien Perichet, La grande Chancellerie, p. 145 et suiv. -Mais jusque vers le milieu du xvi» siècle, cela ne se produisit que lorsque la chancellerie était vacante, par mort du chancelier ou autrement : Il semble bien que la première nomination d'un garde des sceaux faite pour enlever au chancelier la disposition du sceau, se soit produite en

connétable et les autres officiers de l'armée qui jouissaient de la même inamovibilité quant à leur fonction, on pratiqua un détour semblable, le roi nomma un lieutenant général qui prenait l'autorité sur toutes les troupes', ou même, plus tard, il déléguait temporairement à un personnage de marque la conduite d'une campagne ^ ^

Malgré ces tempéraments, la monarchie absolue se montra naturellement hostile à l'institution des grands officiers delà Couronne^ Elle en supprima plusieurs par voie d'extinction ou de rachat. En 1627, disparut le connétable; en 1662, le colonel général de l'infanterie. Le grand amiral fut aussi supprimé sous Louis XIII ; mais il fut rétabli en 1669, il est vrai, avec des prérogatives beaucoup moindres que celles dont il avait joui anciennement*. En définitive, sous la monarchie absolue un seul d'entre eux conserva la qualité de ministre : ce fut le chancelier. Les ministres effectifs pour les autres services furent alors les fonctionnaires dont il reste à parler.

II. — Secrétaires d'Etat'^ et officiers supérieurs des finances^

Les secrétaires d'Etat, qui devaient devenir les principaux ministres de la monarchie absolue, ont été le produit d'une

1550 au profit du garde des sceaux Bertrand contre le chancelier Olivier, et elle souleva des difficultésau Parlement; Tessereau, Histoire de la grande chancellerie ^ p. 104.

1 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. n, n» 19.

2 Lebret, De la souveraineté, 1. II, ch. iv, p. 48 : « Bien que nous aïons à présent en France plusieurs charges militaires érigées en titre d'office perpétuel, comme de connestable et de maréchaux de France, de colonels de cavalerie et d'infanterie, néanmoins il est certain que le roi, selon les occurences qui se présentent, peut commettre à qui bon lui semble le commandement de ses armées, de quoi nous avons un exemple tout récent en la personne de monsieur le cardinal de Richelieu ».

3 Ces grands offices ne furent point atteints par la vénalité qui s"étendit à tant d'autres. A la mort du titulaire, le roi choisissait effectivement le successeur. Cependant, indirectement, ils étaient parfois acquis à prix d'argent. Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. 11, n° 116 ; « Ils ne sont point résignables, s'il ne plaist au roi,, puisque Sa majesté ne les vend point, mais c'est la vérité que la résignation que font les seigneurs dételle qualité n'est guère refusée, ce qui est cause que ces offices se vendent et trafiquent communément entre eux ».

' Piganiol de La Force, op. cit., I, p. 4>J7. Voici les officiers de la Couronne qu'énumère Piganiol de la Force, op. cit., t. I, p. 181 : « Le chancelier de France, le garde des sceaux lorsqu'il y en a un, le colonel général de la cavalerie française, les maréchaux de France, le grand-maître de l'artillerie, le grand amiral >.. — Cf. p. 395, 396.

5 Sur les secrétaires d'État, voyez l'ouvrage plus haut cité de M. de Luçay.

504 i^E DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL.

longue évolution, et leurs premières et lointaines origines sont fort modeste^. Leurs ancêtres reculés ont été choisis dans le corps des notaires attachés à la Chancellerie de haute antiquité, ceux qui sont devenus les notaires-secrétaires de la maison et Couronne de France et cette origine s'attestait encore dans les derniers siècles de l'ancienne monarchie en ce que tout secrétaire d'Etat devait être muni d'une charge de notaire-secrétaire du roi'.

Lorsque le Conseil du Roi fut définitivement organisé, il devint nécessaire qu'un notaire du roi tînt registre des décisions prises, et assistât au conseil ou en reçût du chancelier les résultats. C'est ce que décide une ordonnance de Philippe le Long de 1318". Le notaire choisi pour cela était naturellement un homme de confiance, et ainsi se détacha des autres un groupe de notaires du roi, désignés pour remplir ces fonctions, qu'on appela les clercs du secret, ou secrétaires (du secret conseil). Ils expédiaient aussi les pièces nécessaires pour assurer l'exécution des décisions prises au Conseil et l'hahitude s'introduisit qu'ils signassent ces décisions après le roi, par ou pour le ^oi^

Dans le cours du xi\^ siècle, parmi les secrétaires, s'en dégagea un nouveau groupe plus étroit, les secrétaires des finances. Ils étaient chargés de rédiger et signer les lettres en matière de finances, lesquelles étaient surtout des dons ou concessions du roi. Ils apparaissent très nettement dans une ordonnance de Charles V de -1373*. L'ordonnance Cabochienne de 1412 montre bien la situation (art. 219). Elle établit qu'il y aura huit notaires du roi (\m seront clercs du secret, et de ce nombre deux seulement seront secrétaires des finances. La même ordonnance (art. 220) montjye que les

1 Piganiol de La Foi'ce, Nouvelle description de la France, t. I, p. 215 : « C'est en mémoire de leur origine que les secrétaires d'État sont obligés d'être notaires et secrétaires du roi. C'est en conséquence de cette obligation que le corps des secrétaires fit assigner en 1613 M. de Chavigny, secrétaire d'État, pour voir dire que défense lui serait faite de signer les lettres ordinaires du sceau, parce qu'il n'était pas du corps. Par arrêt du Conseil il fut ordonné qu'il se ferait pourvoir dans six mois d'une charge de secrétaire du roi conjointement avec celle de secrétaire d'État et pendant ce temps il signerait toutes les lettres communes et ordinaires du sceau ».

2 Ordonnances, t. I, p. 668.

3 Par exemple, Ordonnances, t. III, p. 330. * Ordonnances, t. V, p. 647.

secrétaires des finaoces sont choisis sur la décision du Conseil ou en dehors de ceJui-ci'.

Dès lors l'inlluence des secrétaires des finances alla toujours croissant, sans que pendant longtemps leur titre changeât. On les voit sous ce litre de secrétaires des finances figurer dans les occasions les plus importantes et jouer un rôl^i^olitique capital à la fin du xv* siècle et au commencement du \y\°. ils ne portent pas d'autre titre officiel dans les pièces que relève le Catalogue des actes de François I"-. Cependant ils en prennent un autre dès ce règne, qui est un nom simplement d'usage mais très significatif, celui de secrétaires des commandements de S. M. 11 se trouve dans le Catalogus glorise mundi de Chasseneuz (mort en ^^42)^ C'est encore la qualification que leur donne Jean Duret en 1574*. Ils étaient dès lors quatre en principe {quatuor ordinarii, dit Chasseneuz). Ce nouveau nom indiquait un élargissementde leurs fonctions. Jusque-là ils n'avaient signé que des lettres du roi ; dorénavant c'étaient toutes les volontés quelconques du monarque, tous ses

* L'ordonnance Cabochienne voit là un abus qu'elle veut faire disparaître: « Défendons à tous nos notaires et secrétaires sous peine de privation de leur oftices qu'ils ne signent aucunes lettres de justice, de grâce, de dons d'offices, d'argent et d'autres choses, si la requête n'a esté faite de la manière inscrite es précédents articles ».

* Catalogue des Actes de François 2", publié par l'Académie des sciences morales et politiques, t. IX, p. 145; quinze secrétaires des finances y sont relevés.

3 D. Bartholomei Chassansei, burgundi, apud Agnas Sextias in senatu decurix prxsidis Catalogus glorix mundi. Colomise 1592; Pars sexta, côns. 19, p. 263 : « qui secretiora quœ velnullis vel paucis communicantur scnbunt, dictant et explicant, quae scilicet Princeps secreto, pula in cubiculo (quod vulgo dicitur le cabinet) jubet ordinal et disponit; libellos que puta epistolas et petitiones secrète principi legunl et explicant : et hodie apud nos dicutur secrétaires des commandements {Secrétaires d'Etat) et sunt quatuor ordinari scilicet dominus de Robertêt, Gedoyne, de Neusville et Dorvet ». Le dernier nom doit sans doute être rectifié d'après le Catalogue des Actes de François I", Thierry Fouet dit Dorne. Ce passage de Chasseneuz a été écrit du vivant de Florimona Robertêt.

* L'harmonie et conférence des magistrats rom.ains avec les officiers français tant lais que ecclésiastiques, par Jean Duret, licencié es lois et procureur du roy au pays de Bourbonnois, Lyon, 1574, p. 168. Primicerii, secrétaires des commandement. A ceux que les anciens appeloient Primicerios nous pourrions approprier les quatre secrétaires des commandemens qui assistent au privé Conseil, escrivent les secrètes résolutions du Prince et sont ordinaires à son aureille ». Plus loin, p. 169, Duret parle des secrétaires de la maison de France, puis des secrétaires des finances : « Ceux qui suivent la cour sont appelez secrétaires des finances et les autres s'adonnent aux signatures des expéditions en chancellerie ».

E. — HiST. DU Dr. oIj'

506 DLVliLnHl'E.ME.NT DL PULV<.>1R ROYAL.

com7nandements\ qu'ils IraDsiiiellairnl en son nom. llsdevenaienl vraiment des minisires. Celte élévation fut due en parlie à l'un d'eux, Florimond Robertet. Il appartenait à une famille dotjt beaucoup de membres occupèrent des charges dans l'entourage du roi^ et dont il fut le grand homme. Secrétaire des commandements sous Charles Vlil, Louis XII et François I", il exerça une influence profonde par la durée de ses services et par ses talents^

Enfin sous Henri 11 ils conquirent le litre officiel de Secrétaire d'Élat. On fixait même jadis à ce changement une date précise, celledu traité de Caleau-Cambrésis de 1559*. Mais c'est là de la légende : le titre de Secrétaire d'État était naturel, comme celui de Conseiller d'État et devait s'introduire à un moment donné du développement, comme il s'introduisit en Angleterre, où furent créés également des Secrétaires d'Étal par une évolution semblable à celle qui se produisit, chez nous". Mais nous avons des pièces montrant que c'était chose faite avant 1559". Dans un document officiel, le

1 Le terme commandement éUiil bien antérieurement usité pour désigner l'ordre du roi tendant à la délivrance de lettres, voyez ordonnance Cabochienne, art. 212, 213. — Les gi'ands seigneurs avaient aussi des secrétaires des commandements.

- Tessereau, op. cit., compte dix de ses membres ayant occupé la charge de notaire-secrétaire du roi.

3 Chasseneuz, Catalogus glorix mundi, p. 164 (suite du passage cité plus haut, p. 505, note 3) : « sed iuter ommes semper uit et est pra'cipuus et maximœ auctontatis apud reges Francis ipse dominus Robertet». — Nous avons un intéressant registre de Florimond Robertet, registre officiel, qui a été publié de nos jours par un membre de cette ancienne famille ; G. Koberlet, Les Robertet au .ïi7' siècle, Paris, 1888, Registre de messire Florimond Robertet, chevalier, secrétaire des finances du roy des expéditions commandée.^ par Madame régente pendant l'absence dudit Seigneur hors de son royaume.

* Piganiol de La Force, op. cit., t. l, p. 218 : « On voit par ces lettres (d'Henri II, de 1547) qu'ils ne sont qualifiés que de secrétaires des commandements et cela n'a changé que douze ans après en 1559, au traité de Cateau-Cambrésis, où M. de l'Aubespine est qualifié chevalier, seigneur d Raulerive, conseiller du roi très chrétien, son secrétaire d État et de ses finances. Dès lors ils prirent tous quatre la qualité de secrétaires d'État et les rois la leur ont toujours donnée depuis dans leurs provisions ». On ajoulait même que c'était Claude de l'Aubespine, qui voyant un des plénipotentiaires espagnols pn-ndre au traité le titre de secrétaire d'État, n'avait pas voulu que le représenlant de la Fiance parût inférieur en dignité et avait spontanément pris le même titre; de Luçay, op. cit., p. 17.

5 Anson, Loi et coutume de la Constitution, 2" partie, sect. ii, § 4.

6 II est bien imprimé dat.s le Catalogus glorix mundi de Chasseneuz, qui a été écrit sous le règne de François I" (ci-dessus, p. fiCS, note 3). Mais il est mis là entre parenthèses, après Secrétaires des commandements ; c'est sans doute une addition postérieure des éditeurs.

procès-verbal de rassemblée des notables de 1557, le titre de secrétaire d'État apparaît'. 11 restera et les plus grands ministres le porteront, quand ils n'auront pas celui de Chancelier, ou de surintendant (puis contrôleur général) des finances^

Ce que nous avons dit jusqu'ici des Secrétaires de#*fîommandements et Secrétaires d'Etat ne les montre pas cependant agissant comme de véritables ministres, c'est-à-dire comme ayant chacun un département qu'il dirige et où il commande au nom et à la place du roi. Gela fut ébauché par des lettres d'Henri II du 24 septembre 1547. Le roi répartissait entre les quatre secrétaires d'Etat les provinces du royaume avec lesquelles ils devaient correspondre, et celle répartition pour le gouvernement intérieur restera un trait permanent de l'ancien régime. Le roi répartissait également entre eux. la correspondance avec les pays étrangers ^ En 1570, un règlement mit dans le département de l'un des secrétaires tout ce qui concernait la maison du roi (garde royale) et la gendarmerie (grosse cavalerie)* : c'était la première ébauche d'un ministère de la guerre. En 1589, un

1 Du Tillel, Recueil des rois de France, p. 107. « Au dessous dudit parquet, assez près du dernier degré il y avoit ua grand bureau couvert de drap et un siège derrière sur lequel estoieat Messires Charles de l'Aubespine, chevalier, secrétaire d'Estat et des finances du roy, CJausse, chevalier, secrétaire d'Estat et des finances du roi, Jean du Thier, chevalier, secrétaire d'Estat et des finances du roy ».

2 C'est ainsi que Richelieu a porté ce titre, dans des conditions particulières, il est vrai. Piganiol de La Force, op. cit., t. I, p. 219 : m En 1616 Armand du Plessis de Richelieu pour lors évéque de Luçoq et depuis Cardinal et premier Ministre, fut fait secrétaire d'État. 11 obtint des lettres patentes pour précéder ses confrères au Conseil et partout ailleurs à cause de son caractère épiscopal. Mais comme une chose aussi extraordinaire avait été obtenue par l'autorité absolue de la reine-mère, elle ne fut pas plus tôt hors des affaires que ces lettres furent révoquées par d'autres lettres du 18 aoiàt 1617; elles furent obtenues par les autres secrétaires d'État -..

* Piganiol de La Force, op. cit., t. I, p. 218. 11 rapporte ces lettres qui ne sont pas dans Tsambert et dont suit le passage topique : « Pourvoyant et donnant ordre à la conduite et direction de nos affaires, nous avons entre autres choses fait eslection de quatre de nos amés et feàux conseillers et secrétaires de nos commandemens et finances pour faire les expéditions et despesches d'Estat selon le département des charges, lieux et endroits des provinces que nous avons limitées et distribuées pour distinctement et respectivement en répondre afin que chacun d'eux sût ce qu'il a à îmre ». Histoire particulière de la cour de Henri II, p. 287, « jeparlerois de l'ordre du département de leurs charges (des secrétaires d'État), si cela ne remplissoit trop l'histoire et n'apporloit la confusion et l'obscurité dans un long narré ».

* De Luçay, op. cit., p. 18.

nouveau règlement fît faire un pas de plus; non seulement il maintint et compléta le département de la guerre, mais il créa un ministère des affaires étrangères, en mettant dans le département d'un autre secrétaire toute la correspondance avec l'étranger'. Le règlement de lo89 avait aussi créé des bureaux, ministériels, d'ailleurs des plus modestes^ Tels furent les secrétaires d'Etat sous la monarchie tempérée : juridiquement, l'institution était arrivée dès lors à son complet développement, mais elle ne devait recevoir toute son importance politique que sous la monarchie absolue.

Cependant, sous celle-ci, l'importance de l'emploi fut tout d'abord voilée par la situation prépondérante que prenait l'un des secrétaires, Richelieu^ ou Mazarin, en qualité de premier ministre tout-puissant. Avec le gouvernement personnel de Louis XIV, elle apparut dans tout son jour, rien ne s'iuterposant plus entre chacun des secrétaires et le roi. Ils devinrent alors ces ministres que Saint-Simon a si énergiquement qualifiés, « le monstre qui avait dévoré la noblesse, les tout-puissants ennemis des seigneurs, qu'ils avaient mis en poudre sous leurs pieds ». Choisis parmi les hommes désignés par leur capacité professionnelle, mais sortis ordinairement de la roture ou de la petite noblesse, ils étaient les instruments naturels du pouvoir absolu, et leur avènement coïncidait avec l'abaissement politique de la haute noblesse. Aussi une réaction violente se déchaîna contre eux à la mort de Louis XIY. Le Régent, poussé par Saint-Simon S voulut rendre aux représentants de la haute noblesse la direction des affaires. Une Déclaration royale du 15 septembre 1715 créa six conseils, portés bientôt à sept, composés des plus grands seigneurs, entre lesquels devaienlfêlre réparties toutes les affaires générales du royaume, pour y être délibérées et rapportées ensuite au Conseil de régence^ Les

> De Luçay, op. cit., p. 31.

* Guyot, op. cit., H, 2' partie, p. 219 : <> Auront ua commis et dix clercs et non davantage pour leur aider aux expéditions desdites charges ».

s Piganiol de La Force, op. cit., I, p. 219.

* Voyez tout le récit de cette tentative dans les Mémoires de Saint-Simon édit. Chéruel, t. XIIL

s Isambert, Anciennes lois, t. XXI, p. 36 : Déclaration portant établissement de plusieurs conseils pour la direction des affaires du royaume. — Voyez

secrétaires d'État n'étaient point supprimés, mais ils n'avaient plus aucun pouvoir de décision propre : ils n'étaient que rapporteurs et secrétaires auprès des conseils. Mais cette tentative fut vaine. Elle échoua pour deux causes principales : d'un côté, les nobles composant ces conseils se montrèrent peu capables et s'épuisèrent en rivalités et conflits d'^bMrfibutions entre les divers conseils; d'autre part, les secrétaires d'État, qui seuls avaient l'expérience et la tradition, ne fournirent aucun secours à ceux qui les dépossédaient. En 1718, l'essai fut considéré comme inutile, et un arrêt du Conseil de régence supprima cette organisation ^ : on revint à la forme de gouvernement antérieure, qui dura jusqu'à la Révolution, c'est-à-dire que les secrétaires d'État reprirent leur ancienne position et toute leur puissance.

Au cours des xvii* et xviu* siècles, la détermination des départements ministériels entre les secrétaires tendit à se compléter; mais elle resta fort variable^ et présenta jusqu'au bout une lacune importante. 11 n'y eut, en réalité, que deux départements fixes : la guerre et les affaires étrangères; quant à la marine, aux colonies, au commerce, aux affaires du clergé et de la religion réformée, tantôt on les mit dans un département, tantôt dans un autre, joignant parfois au ministère de la guerre quelques-uns de ces services^ Quant à l'administration inférieure, elle resta divisée entre les quatre secrétaires. Conformément à la tradition ancienne, chacun avait un certain nombre de provinces qui lui étaient assignées et avec lesquelles il correspondait. Enfin, toujours en vertu de la tradition, chacun d'eux expédiait exclusivement pendant trois mois les lettres de dons, bienfaits et bénéfices accordés par le roi*.

aussi dans le même volume, pp. 49-78, une série d'ordonnances contenant la composition et le règlement des divers conseils.

1 De Luçay, op. cit., p. 225.

2 Guyot, op. cit., II, 2' partie, p. 220 : « Ils ont chacun leur département. Louis XIII les avait fixés par un règlement du il mars 1626; mais il a été fait depuis bien des changements ».

3 Comparez les deux tableaux des départements donnés, l'un eo 1718 par Piganiol de La Force [op. cit., I, p. 220, 221), l'autre en 1787 par Guyot {op. cit., II, 2e partie, p. 220, 221).

* Piganiol de La Force, op. cit., I, p. 220, 221. — Sous le gouvernement personnel de Louis XVI, on trouve un ministère dit de la Maison du roi. Le secrétaire d'État qui en était chargé (et le premier paraît avoir été M. de Malesherbes,

Sous la monarchie féodale et tempérée, la haute administration financière s'était constituée, comme les finances ellesmêmes, progressivement et fragmentai rement, et, affectée d'une dualité originelle, elle ne put arriver pendant longtemps à un système harmonique. D'un côté, il y avait les produits du Domaine, au début les seuls revenus de la monarchie' : ils étaient administrés et perçus sous la haute direction des Trésoriers de France, et le produit versé entre les mains d'un caissier central appelé le Changeur du trésor. Les impositions, créées sous la monarchie tempérée, étaient administrées sous la haute direction des Généraux des finances, et leur produit concentré dans les caisses des receveurs généraux^ Les Trésoriers de France, au nombre de quatre et les Généraux des finances, également quatre en nombre, quoique préposés chacun à une vaste circonscription régionale, appelée Généralité, composaient, en outre, au xv* siècle et au commencement du xvi% une sorte d'administration collective et centrale qui réglait le budget du royaume, dans la mesure où il existait un budget réguliers Cette organisation, faite d'éléments hétérogènes soudés ensemble tant bien que mal, était manifestement peu satisfaisante : elle ne comprenait rien de semblable à un ministère des finances.

nommé en juillet 1775), « avait dans son département la maison civile du roi, le clergé catholique, les protestants; il avait aussi, pour la plus grande partie de la France, les municipalités et les dons, brevets et pensions civiles » (Raudot, La France avant la Révolution; son état ■politique et social en 1887, 2' édit., p. 30). Donnant à cette mesure une grande importance, on^^a voulu parfois y voir la création première d'un ministère de l'Intérieur, Mais il y a là une grande exagération. D'un côté, ce département continuait la confusion des services les plus divers; d'autre part, ce n'était point chose nouvelle qu'une semblable mesure : voyez de Boislisie, Correspondance des contrôleurs généraux des finances avec les intendants des provinces, t. I, Avant-propos, p. 9 : « Dans les divers départements que Colbert avait possédés, et qui restèrent une dizaine d'années entre les mains de Seignelay, celui de la Maison du roi était des plus considérables, puisqu'il comprenait, outre les services proprement dits du roi, l'administration des généralités de Paris, Limoges, Soissons, Orléans, Poitiers et La Rochelle, là direction des affaires ecclésiastiques, les relations avec les cours souveraines, la police, etc. ». • Voir plus loin, ch. iv.

2 G. Jacqueton, Documents relatifs à l'administration financière en France, de Charles VII à François I", p. ix et suiv.

3 Jacqueton, op. cit., p. xiv et suiv., et p. lOÛ. Dans les longs débats auxquels donna lieu la fixation des dépenses de l'État aux États généraux de 1484, on ne voit figurer, comme représentant le pouvoir royal, que les Généraux des finances; mais cela vient sans doute de ce que c'est surtout l'impôt qui est en jeu.

Sous François I" et Henri 11, elle subit de profondes modifications. François P"" chercha à établir l'unité dans la trésorerie. Il institua un Trésorier de l'épargne, entre les mains duquel viendrait se concentrer le produit net des revenus du Domaine et des impôts', et il créa seize receveurs généraux dans les provinces, en augmentant ainsi le nombre; ifaécida aussi qu'ils recevraient également les revenus du Domaine et le produit des impôts. Ces receveurs généraux étaient toujours sous l'autorité des Trésoriers de France et des Généraux des finances ; mais les uns étaient restés au nombre de quatre, les autres avaient dépassé quelque peu ce chiffre; l'ancien équilibre était faussé^ Henri 11, en 15S1, rétablit l'harmonie, en simplifiant le système. Il créa près des recettes générales, portées à dix-sept, des officiers désormais sédentaires dans leurs généralités et cumulant les fonctions des anciens trésoriers et des anciens générau\\ Gela était parfaitement logique; mais il semble que par là le gouvernement royal perdait l'administration supérieure des finances qui se trouvait auparavant dans la réunion centrale des trésoriers de France et des généraux : en réalité, celle-ci était devenue inutile, car il était né de nouveaux fonctionnaires qui formaient une administration centrale des finances, plus homogène que l'ancienne. Voici comment Loyseau raconte leur naissance : « Les trésoriers de France étant maintenant dispersés et leur charge divisée par les provinces, il a fallu par nécessité qu'il y eust un bureau souverain et général des finances^ oii se dressast Testât entier d'icelles, et s'en fist le

1 Édit du 28 décembre 1523 (Isarabert, Anciennes lois, t. XII, p. 222); — Lovseau, Des offices, IV, ch. a, q" 37.

* Préambule de l'édit de 1551 (Isambert, Anciennes lois, t. XIII, p. 238^ : « Lesdits thrésoriers de France et géoéraux de nosdites finances, d'autant qu'ils ne résident es sièges desdites receptes générales et ne peuvent voir et vérifier... parce qu'ils ne peuvent résider ne assister qu'en l'une d'icelles... à cause qu'iceux thrésoriers et généraux ont les uns cinq, les autres quatre et trois receptes générales sous leurs charges ». — En 1484 les Généraux des finances étaient au nombre de six et il y avait six généralités; c'est, en suivant le cadre des généralités que les États généraux de 1484 se divisèrent en six nations ou sections. Mais les Généraux des quatre anciennes généralités conservaient une qualité particulière; c'étaient eux qui faisaient partie de l'administration centrale.

» Édit de janvier 1551 (Isambert, Anciennes lois. t. XIII, p. 239, art. 1). Le texte montre que le système avait d'abord été essayé, dans certaines provinces, annexées après le règne de Charles VII, auxquelles l'ancienne organisation, qui avait été arrêtée sous ce règne, ne s'appliquait pas.

déparlement à chacun de ces bureaux particuliers des provinces, bref où tout se rapportast enfin : c'est pourquoi du temps de nos pères, les rois ont institué les intendans des floances, et, pour ce qu'en toutes compagnies faut un chef^ ils ont mis au-dessus d'eux un surintendant des finances... et encore, d'autant que les finances sont chatouilleuses, ils luy ont baillé un controlleur général » '. L'institution de ce personnel complet ne se fit point cependant d'un seul coup et d'après un plan préconçu, comme semble l'indiquer Loyseau, Ce sont les intendants des finances qui furent créés les premiers, et d'abord au nombre de deux seulement^ Le contrôleur général fut établi ensuite, mais pour contrôler le Trésorier de l'épargne et non le surintendant des finances, qui n'existait pas encore^ En effet, bien qu'on ait voulu souvent faire remonter assez haut cette dernière charge, il résulte des recherches récentes qu'elle ne fut établie que dans la seconde moitié du xvi* siècle \ Le terme de surintendant ou superintendant des finances était ancien; mais il désignait d'une façon générique, les fonctionnaires supérieurs de ce service". A partir de François 1", il est vrai, un véritable

' Des offices, I. IV, ch. ii, n» 49.

2 Lebret, De la souveraineté, l. Il, ch. vi, p. 53 : « Le conseil des finances où l'on donne les principales fermes du roïaume... ce ,qui se fait en la présence du surintendant qui tient la première place après le chancelier ou le garde des sceaux et où assistent aussi les intendans que le roi François I" créa par son édit de l'année 1523, qui déclare par le menu toutes leurs fonctions ». — Guillard, Histoire du Conseil du roi, 1728, p. 135. Les intendants des finances ne paraissent pas avoir été créés par un édit de 1523, comme le dit Lebret. L'institution, dans tous les cas, fut préparée par divers précédents, les commissaires de la Tour du Louvre nommés par François I" pour faire une enquête sur les agissements de certains généraux des finances, et aussi des intendants occasionnels et temporaires.

3 Déclaration de 1547, art. 3 (Isambert, Anciennes lois, t. XIU, p. 5) : « Seront par nous establis deux bons personnages expérimentés pour contrerooller la recette et dépense des deniers que recevra ledit trésorier de notre espargne... et l'autre sera et résidera ordinairement à la suite de nostre cour, lequel fera aussi registre de tous deniers de recepte et despense qui se fera lez nous par ledit trésorier de nostre espargne ». Comme l'indique ce texte, il y eut d'abord deux contrôleurs généraux, dont l'un, celui qui était à la suite de la Cour, paraît avoir été le plus important. Cf. Guillard, Histoire du Conseil du roi, p. 47.

* A. de Boislisle, Semblançay et la surintendance des finances, dans V Annuaire-bulletin de la Société de l'histoire de France, année 1881, p. 225 et suiv. ; — Noël Valois, Inventaire des arrêts du conseil d'État, Introduction, p. LXii et suiv.

E Voyez, par exemple, Olim,U, p. 505, w'J) (1309) : « Philippus... nostris superintendentibus financiarum negotiis in senescaliia Petragoricensi ».

LEà iMINISTRES ET LES CONSEILS. 513

ministre des finances tend à se dégager. A cette tendance répond la surintendance de fait qui fut confiée à Semblançay ; puis ce fut le Trésorier de l'épargne qui parut prendre cette situation prépondérante. Mais la fonction de surintendant devait échoir à un président des intendants des finances; et le premier qui l'exerça, comme une charge distincte ^t régulière, fut Artus de Cossé, baron de Gonnor, à dater tout au moins de l'année 1564'. A partir de ce moment, la surintendance des finances était créée en droit; mais au x\i* siècle, elle eut parfois des intermittences, pendant lesquelles les intendants, privés de leur chef, agissaient seulement sous la direction du Conseil des finances, ou parfois la surintendance était exercée par un personnage qui n'en portait pas le titrée Dans la première moitié du xvn^ siècle, le surintendant est bien effectivement le ministre des finances de la monarchie, ayant sous lui le corps des intendants et, à ses côtés, le contrôleur généraP. Mais toutes ces charges, comme celles des secrétaires d'Etat, n'étaient conférées que par des commissions toujours révocables*.

La disgrâce et la condamnation de Fouquet amenèrent une

1 A. de Boislisle, op. et loc. cit., p. 257-258. — Dans le contrat conclu, en 1561, à Poissy, entre le pouvoir royal et le clergé de France, Gonnor figure seulement en titre « de conseiller au privé conseil », tandis qu'il y est question des intendants des finances, Recueil des remonstrances , édits, contrats et autres choses concernant le clergé de France, Paris, 1615, 11° part., p. 5 et 5 v°. — Dans le procès-verbal de l'Assemblée des notables de 1557, publié par Du Tillet, loc. cit., p. 110, il est qualifié : « Le seigneur de Gonnor, intendant des finances, conseiller au privé conseil ».

2 Noël Valois, op. cit., p. lxv et suiv.

3 Lebret, De la souveraineté, 1. II, ch. vi, p. 53 : " La charge de surintendant est maintenant une des plus importantes du roïaume; c'est lui qui a la direction de l'économie publique et de qui dépendent ceux qui se mêlent des finances ». Voyez la commission du surintendant Fouquet, Boislisle, op. cit., p. 259. — Dans le contrat passé avec le clergé de France en 1586 figurent côte à cote « Pompone de Bellièvre..., conseiller du roy en son conseil d'Estat et privé et surintendant de ses finances, et Robert Miron..., aussi conseiller dudit seigneur en son dit conseil d'Estat et privé et intendant et controoleur général de ses dites finances » (Recueil cité, lie part., p. 48 v").

♦ Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. ii, n' 49 : « Mais toutes ces charges ne sont déférées que par commission, pource que les trésoriers de France en occupent le vray et ancien titre, et aussi qu'il est bien à propos que les charges des finances soient toujours révocables à la volonté du roy, et partant tous ces estais de surintendant, controlleur des finances et trésorier de l'espargne, ne peuvent plus estre offices de la Couronne ». Cependant, à diverses reprises, les charges d'intendants des finances ont été érigées en offices et même l'ont été définitivement.

simpliflcatioa dans cet orgaolsine. IJ fut le dernier des surintendants des finances; après lui, la charge fut supprimée, Louis XIV voulut même d'abord se passer d'un ministre des finances et opérer exclusivement la haute direction de cellesci au moyen d'un conseil dont il sera parlé plus loin. Ce conseil comprenait, comme on le verra, dans sa composition première, parmi ses membres, un intendant des finances. Celui-ci, dans la suite, fut remplacé par un contrôleur général des finances, seul en titre; peu à peu, il passa au premier rang et devint un véritable ministre, le plus puissant de tous, car, par les finances qu'il dirigeait, il touchait à tous les services^

Dans la dernière forme de la monarchie absolue, le gouvernement, sous l'autorité du roi, était ainsi remis à un ministère qui comprenait : le chancelier, les quatre secrétaires d'État et le contrôleur général des finances. Mais ce ministère, qui n'avait point de chef, manquait complètement d'unité : c'était un pur assemblage de fonctionnaires supérieurs, divers par leur origine, et le plus souvent indépendants les uns des autres". Cependant, une certaine unité de direction était rétablie par le fonctionnement des conseils du roi, qui constituaient le régulateur véritable de ce gouvernement'.

1 De Luçay, op. cit., p. 55 et suiv.

2 Tous ces miDistres d'ailleurs, n'avaient point en réalité part à la direction politique de l'État, au gouvernement proprement dit. Sous Louis XIV, Saint-Simon ramenait à cinq le nombre des personnes qui dirigeaient la France; et il y comprenait le confesseur du roi, qui n'était pas ministre [Projets de gouvernement résolus par M. le duc de Bourgogne dauphin, attribués à Saint-Simon, Hachette, 1860, p. 85) : « Ces cinq sont les trois secrétaires d'État des affaires étrangères, de la guerre et de la marine, le contrôleur général, le confesseur qui a^la feuille des bénéfices >«. Sous Louis XV, le marquis d'Argenson ramène le gouvernement à deux hommes [Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France, édit. 1764, p. 176) : « Il n'y a proprement que deux grands ministères en France, celui des affaires étrangères et celui des finances; à celui-ci sont réunis toute police générale, commerce, circulation d'arçenl, banque, et toute la fortune des particuliers ».

* Il ne faut pas exagérer l'importance des divers conseils sous Louis XIV et sous Louis XV. Sauf le Conseil d'en haut ou des affaires étrangères, qui était vraiment un conseil de gouvernement, les autres n'intervenaient vraiment d'une façon sérieuse et utile qu'en matière contentieuse, pour trancher un litige, ou pour faire des règlements {Projets de gouvernement résolus par le duc de Bourgogne, attribués à Saint-Simon, p. 85) : « Personne n'ignore que les quatre premiers (voyez la note précédente) soient souverainement et despotiquement les maîtres de leurs prodigieux départements, dont tout l'important, bien préparé par chacun d'eux et à soa