LES CONSEILS

La monarchie capétienne a toujours eu, pour son gouvernement, des conseillers et des conseils; mais le choix des uns et la composition des autres ont grandement var^j suivant les temps.

Au début, la monarchie féodale n'avait point d'autres conseillers permanents que les grands officiers de la Couronne. Mais la Cm'ia régis lui fournissait, par intervalles, avec une périodicité irrégulière, un grand conseil de gouvernement, comme elle lui fournissait le personnel des assises judiciaires. Elle fonctionnait en cette qualité, à la fois d'après la tradition de la monarchie franqueet d'après les principes féodaux. La monarchie carolingienne réunissait, on l'a vu, dans de grandes assemblées délibérantes, ou placita, les ducs, les comtes, les évèques et les abbés, qui étaient tenus de venir conseiller le monarque en leur qualité de fonctionnaires'. Dans la monarchie féodale, ils s'étaient émancipés les uns et les autres, mais en même temps ils étaient devenus les vassaux du roi; ils lui avaient fait hommage et juré fidélité, et, par suite, ilsluidevaient encore leurs conseils-. La Curiaregis, comme conseil de gouvernement et assemblée délibérante, fonctionna effectivement aux xi^ et xii* siècles. Le roi la convoquait à l'avance, par des citations adressées aux principaux vassaux et prélats, d'ordinaire pour une des grandes fêtes de l'année'; et les personnages cités étaient tenus de se rendre à la convocation*. L'assemblée délibérait sur les affaires qui lui

point, ne se décide qu'eo tète-à-tète du roi avec eux, et le reste, quel qu'il soit, et sur lequel ils ont bien prévenu le roi dans ce travail solitaire, se voit légèrement pour la forme de certaines choses au Conseil et y passe comme il a été l'ésolu entre le roi et chacun d'eux ». — D'Argenson, Considérations, édit. i764, p. 176 : « Les Conseils ne sont encore qu'un pouvoir de nom; il n'y passe que les plus chétifs objets de délibération ».

1 Ci-dessus, p. 77-79.

2 Ci-dessus, p. 220, note 1.

3 Yves de Chartres, Ep. XXII, XXVIIl, LXII, CLVIII, GCIX.

' Yves de Chartres, Ep. XXII: « Regali curiae ad praesens nec secure possum interesse nec honeste. Supplico itaque Majestati Vestrai ut regia intérim me mansuetudine supportetis ».

étaient soumises et prenait des décisions : celles-ci, en droit, ne s'imposaient pas au pouvoir royal, mais la résistance du roi aurait pu délier les vassaux de leur hommage \ Au xu' siècle encore, la Curia régis restait le seul conseil de gouvernement, qui rentrât dans la constitution, dans les cadres réguliers des institutions publiques. Mais, de bonne heure, bien avant cette époque, les rois capétiens avaient attaché à leur personne des conseillers d'une autre espèce; c'étaient des hommes de confiance, choisis pour leur sagesse et leur science auxquels le roi donnait des gages, et qui vivaient dans le palais avec les domesticP : le plus souvent c'étaient des clercs ou des légistes, lorsque ceux-ci apparurent. Ces personnages sont appelés les conseillers du roi, et, au xui^ siècle, on parle déjà d'eux comme composant le conseil du roi ^ Mais ce conseil n'est point encore un corps de l'État, c'est plutôt un service privé et domestique du monarque*. Celui-ci utilisait ses conseillers gagés pour des besognes multiples et diverses ; on les a vus figurer de bonne heure au milieu des vassaux et des prélats dans les assises de la Curia régis'"; c'étaient eux, sans doute, que le roi chargeait souvent d'expédier les requêtes elles plaids de la porte, dont il a été parlé plus haut; mais leur principal emploi était de donner des avis. Sous le règne de Philippe le Hardi, ils suffisent pour régler l'expédition des affaires courantes; la Curia régis, qui a déjà changé de caractère,

1 Yves de Chartres, Ep., CCIX : « Notum volo facere Celsitudini Tuae (Hugues,^ comte de Troyes) quia discussio illa quae ventilanda est in octavis Pentecostes de conjugio régis et consobrinœ tuse... ideo inutilis quia fœdus illud... consilio episcoporum et optimatum omnium cassabitur... Jam enim insonuit murmur ducum et màrchionum qui jam délibérant se a rege dividere ». — Ep. CXC : « Concessit (rex) ut eum ad curiam suam, quœ Aurelianis in Matali Domini congreganda erat, secure adduceremus, et ibi cum eo et cum principibus regni de hoc negotio, quantum fieri posset salva regni integritate, tractaremus ».

^ Luchaire, Manuel des institutions, p. 534 et suiv.

> Ordonnance de 1254, art. G [Ord., I, p. 56) : « Addetur etiam juramento ipsorum (baillivorum) quod nihil dabunt vel mittent alicui de nostro concïlio ». — Joinville, Vie de Saint Louis, ch. cxlv, § 750 (édit. de Wailly) : « L'on raconte du roi Pbelippe, mon aïeul, que une foiz li dit un des conseillers que moult de tors et de forfaiz li faisoient cil de sainte Église ».

* II existait alors dans la même qualité que le conseil que l'on voit encore aux XVII* et xviii* siècles, près des princes et grands seigneurs. Ceux-ci avaient UB certain nombre d'avocats, pensionnés par eux et qui étaient de leur conseil pour délibérer sur leurs intérêts, toutes les fois que l'occasion se présentait.

' Ci-dessus, p. 419.

n'est plus réunie que pour des questions d'une importance exceptionnelle'.

C'est au xiv' siècle, sous la monarchie tempérée, que se dégage et s'organise le Conseil du roi proprement dit, c'est-àdire un corps constitué, organe reconnu de 1 administration royale, composé d'un nombre limité de conseillers que le roi choisissait tous librement, et qui ne lui étaient point imposés par la hiérarchie féodale*. Cela se fit par un progrès naturel et insensible. Le conseil privé du roi, dont je viens de parler, étant donné son rôle actif et important, acquit parla coutume le caractère et la valeur d'un conseil de gouvernement reconnu par le droit public et prenant, à la majorité, des décisions, qui parfois s'imposaient. C'est ainsi que sous Philippe le Bel, en 1297, lorsque le pape Boniface VIII, revenant sur la fameuse bulle Clericis laicos, accorde au roi de France et à ses successeurs le droit de lever, en cas de nécessité, des impôts sur le clergé, sans l'autorisation de la papauté, il décide que, si le roi est mineur de vingt-cinq ans, la déclaration qu'il y a nécessité devra être faite par la majorité du conseil ét^oit^ D'autres documents du même règne montrent assez souvent l'intervention officielle du Conseil*. Mais, dès lors, il était

* Langlois, Le régne de Philippe III le Hardi, p. 289 : « La curia palatine s'occupait de régler au nom du roi les affaires courantes ; mais dès qu"il s'agissait d'une décision importante relative soit à la guerre, soit à la croisade, soit au droit public du royaume, les barons et les prélats venaient s'acquitter auprès du roi de leur devoir de conseil ».

2 Sur le Conseil du roi, voyez Aucoc, Le Conseil d'État avant 1789: — Noël Valois, Inventaire des arrêts du Conseil d'État sous le régne de Henri IV, Introduction: — le même, Le conseil du roi aux x/v*, xv" et xvr- siècles; — A. de Boislisle. Les conseils sous Louis XTV^ Appendice au t. IV de son édition des Mémoires de Saint-Simon, p. 377 et suiv.

3 Lettres du 31 juillet 1297, dans Raynald, Annales ecclesiastici, édit. Theiner, t. XXIIl, ad. an. 1297, n" 50 : « Ecclesia- prcelatorum, clericorum et laïcorum, qui de ipsorum successorum stricto consilio, seu majoris partis ipsorum, fuerint , conscientiae relinquatur ».

* Par exemple. Ord., I, p. 316 notes : « Demum dominas rex anno Domini 1293 circa Ascensionem Domini apad Poutisaram, cum majore et saniore parte sui consilii voluit et praecepit quod dicta ordinatio de burgesiis per totum regnum suum observaretur ». — Lettres de l'année 1300 (dans Dupuy, Traité de la majorité de nos rois, édit. Amsterdam, 1722, t. I, p. 201) : « A pourvu, ordené et établi par délibération de son conseil ». Georges Picot, Documents sur les États Généraux et assemblées tenues sous Philippe le Bel, Paris, 1901,

inévitable que les princes et seigneurs voulussent y pénétrer, afin de participer par là au gouvernement de TÉtat. Cela se produisit sous Philippe le Long, en 13i6\ le Conseil prit alors un caractère nettement aristocratique, qu'expliquent les circonstances au milieu desquelles il fut créé*. Deux ans plus tard, sous le même règne, on trouve une ordonnance qui établit des séances mensuelles du Conseil du roi ou Grand ConseiP, contîrmant ainsi l'institution de cette assemblée, dont la composition d'ailleurs se modifiait peu à peu. En outre, jusqu'en 1320, Philippe le Long, à côté de ce conseil politique composé de personnages importants, paraît avoir gardé ses conseillers intimes, son conseil propre, composé d'hommes purement professionnels, tel que l'avaient eu ses prédécesseurs*. Mais, à la fin du règne, les deux éléments sont fondus dans un seul corps, qui forme le Conseil du roi, tel qu'il fonctionnera au cours des xiv* et xv' siècles : en dehors de ce conseil, le roi n'aura plus de conseillers intimes, dans Tancien sens du mot, si ce n'est les maîtres des requêtes dont il a été déjà parlé et qui paraissent avoir joué ce rôle pendant assez longtemps. Ce conseil du roi porte d'ailleurs, dans cette période, divers noms : grand conseil, conseil étroit, conseil privé. Bien qu'on ait souvent soutenu le contraire, il nous paraît certain que ces divers termes, et d'autres encore, désignent anciennement un seul et même corps, le Conseil du roi. Ce conseil par rapporta sa dignité et à son importance était appelé grand conseil', il était appelé étroit, parce q était l'entourage politique et immédiat du roi; il était appelé secret, parce que, comme tous les corps de cette espèce, il devait garder rigoureusement le secret des délibérations ; il était enfin appelé privé, parce qu'il était la propriéié, la pri-

n" Dccxcix (États de 1308. procuration du vicomte de Limoges, p, 576 : « Philippe Dei gratia Francorum régi et ejus nobili consilio ». 11 est vrai que le numéro .suivant (procuration de Guy de Lusignan) porte : « régie majestati et ejus curie venerande ». Mais le mot curia ne désigne pas là les assises de la Curia régis, mais l'entourage habituel du roi dont le principal élément est le Consiliura.

' Noël Valois, Inventaire, p. xvii. Quelque chose de semblable avait déjà figuré dans une ordonnance de Philippe le Hardi, réglant la régence après sa mort. — Dupuy, Traité de la majorité des rois, p. 191, 194.

2 Philippe le Long n'était encore que régent ; on était dans l'attente d'un fils posthume de Louis X ; voyez ci-dessus, p. 319.

a Ord., 1, p. 657.

* Noël Valois, Inventaire, p. xx, xxi.

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vaulé du Prince'. Cependant, des traditions s'établissaient; il était d'usage de mettre dans le conseil les grands officiers de la Couronne (d'abord le connétable et le chancelier), les princes du sang, les principaux seigneurs; mais, en temps paisible, les légistes et financiers, les hommes de robe longue \ dominaient\/Tous ceux qui étaient nommés, retenus, au conseil du roi, comme on disait, paraissent en avoir été membres au même titre, ayant les mêmes devoirs et les mêmes privilèges; le chiffre des gages ou pensions variait seulement suivant les personnes. Cependant on peut constater, au moins pour le règne de Charles VII, que certains semblent être mis au Conseil seulement pour l'honneur, assistant rarement aux séances, tandis que d'autres sont assidus, au contraire, comme des gens qui exercent une profession, et ceux-ci sont surtont des clercs et des légistes^ Il y eut à plusieurs reprises des réformes au Conseil. Sans parler de celle qu'opérèrent momentanément les États généraux du règne du roi Jean, l'ordonnance Cabochienne prit des dispositions pour le régulariser et diminuer le nombre des membres. Les États généraux de 1484 1e réformèrent également; mais un intéressant registre des séances, qui a été conservé, montre que l'état antérieur se rétablit bientôt*. Dès le commencement du xvf siècle, cet état

1 Noël Valois, Inventaire, p. xvii et suiv. Ce qu'on peut dire seulement, c'est qu'à toute époque il y a eu un petit groupe de conseillers, qui seuls étaient appelés à discuter les affaires de haute importance et confidentielles. Dans une phase du XVI" siècle cela prit le nom de Conseil des affaires. — Sur l'équivalence des divers termes relevés, voir Budée, Adnotationes ad Pandectas, sur la 1. 12, Dig. de Senatoribus, I, 9, p. 35. Mais il arriva que plusieurs de ces termes désignèrent dans la suite une section du Conseil. Le mot Grand Conseil ou Conseil de justice désigna sous Charles VII, Louis XI et Charles VIII une section du Conseil chargée d'expédier les affaires contentieuses qui y venaient. On espéra débarrasser le Conseil du roi de cette tâche par la création du Grand Conseil, cour de justice souveraine qui subsista jusqu'à la fin de l'ancien régime, sauf une disparition momentanée de 1771 à 1774. Mais le résultat désiré ne fut pas obtenu. Au xvi« siècle les litiges des particuliers affluèrent de nouveau au Conseil du roi, et une section fut de nouveau créée, pour les juger, sous le nom de Conseil privé, terme pris dans un nouveau sens : c'était le conseil où venaient les causes des particuliers (privati).

2 Noël Valois, Inventaire, p. cvn.

ï Noël Valois, Le Conseil du roi aux xiv^, xv" et xvi^ siècles, p. 144 et suiv., 150. Un document intéressant a été conservé pour le règne de Charles VII • Un fragment de registre du Grand Conseil de Charles VII, dans V Annuaire-bulletin de la Société de l'histoire de France, année 1882, p. 280; année 1883, p. 220.

' Procès-verbaux du Conseil de régence du roi Charles VIII pendant les

de choses s'est régularisé et précisé. Sous François I", le Conseil du roi comprend un nombre fixe de conseillers ordinaires' et permanents, suivant la personne du roi, qui cependant, comme on le verra plus loin, n'étaient pas tous admis à toutes les délibérations. Ce personnel devait rester le noyau du Conseil, auquel s'adjoindront parfois d'aulres conseillers ayant plutôt un rôle honorifique qu'une réelle influence ^ Voici, en effet, comment, à la fin duxvi" siècle et dans le premier tiers du xvn% était composé le Conseil du roi :

1° 11 comprenait d'abord les conseillers en titre, les conseillers ordinaires, dits à cette époque conseillers du roi dans son conseil privé. Ils étaient toujours à la suite de la Cour et recevaient des gages importants. Ils n'étaient nommés que par simple commission, toujours révocable^

2° Il comptait ensuite des membres de droit, qui peuvent se diviser en deux groupes. Les uns représentaient la haute noblesse * : c'étaient les pairs de France et les princes du sang^

mois d'août 1484 à janvier 1485 publiés d'après les manuscrits de la Bibliothèque nationale, par A. Bernier, dans la Collection des documents inédits sur l'histoire de France. Ce Conseil de régence n'était que le Conseil du roi remanié.

1 Degrassalius, Regalium Francise, lib. I, p. 115 : « Sicut olim erat imperatoris determinatus consiliariorura numerus, scilicet triginta, ita etiam consiliarii Christianissimi Régis in suo magno consistorio sunt XXX, scilicet octo magistri requestarum et XXII consiliarii, comprehensis magno cancellario, referendarioet procuralore regio ».

2 Claude de Seyssel, dans sa Grant monarchie de France (édit. 1519, p. 18 et suiv.), dégage trois conseils distincts que doit avoir le roi : l'un, qu'il ap[>elle le conseil général ou grand conseil, comprenant « tous ceux qui sont qualifiés à raison de leur estât, degré ou office » ; le second, appelé ordinaire, ne comprenant que « X ou XII membres ou bien un peu plus », pour le choix desquels on ne doit « avoir regard à hautesse de sang, à office ne à dignité, mais tant seulement à la vertu, expérience et preudhomie » ; le troisième, dit conseil secret, *he doit comprendre que « trois ou quatre des conseillers ordinaires ». C'est, ramenée à des termes simples, l'organisation qui existe à la fin du xvi° siècle et au commencement du xvn°.

3 Du Tillet, Recueil des roys, p. 330 : « Ledit conseil ayant (la charge) des affaires publiques, qui s'appelle de Testât universel du royaume, pour y conseiller le roy, ceux qui y sont choisis et esleus le sont par commission, non en titre d'office. Aussi il seroit estrange asservir ledit roy à continuer les personnes audit conseil plus qu'il ne luy plairoil, et qu'il ne se fieroit à elles, attendue l'importance des grandes affaires qui y sont traitez ».

* Guyot, op. cit., t. II, 2° partie, p. Ii6 : « Autrefois la pairie donnait à ceux qui en étaient revêtus le droit de séance au conseil du roi. Ils jouissaient même encore de cette prérogative pendant la minorité de Louis XIV ». Voyez cependant Du Tillet, Recueil, p. 256.

s Loyseau, Des ordres, ch. vu, n° 80 : Ils (les princes du sang) sont conseillers

Les autres étaient les conseillers par excellence du roi ; c'està-dire les grands officiers de la Couronne' et les secrétaires d'État^, les surintendant et contrôleur général des finances*. 3° Un troisième élément, très fourni en nombre, élait constitué par ceux qu'on appelait les conseillers à breiet. C'étaient des personnes qui avaient reçu le litre, le brevet de conseiller du roi, leur conférant le droit de prendre au Conseil séance et voix délibérative, mais qui, en réalité, ne siégaient pas le plus souvent. Us n'étaient point tenus de suivre la Cour, parfois même ne le pouvaient pas\ et le plus souvent ne louchaient point de gages comme conseillers du roi^ Le brevet ainsi entendu était facilement accordé ; les prélats l'obtenaient traditionnellement, ainsi que les principaux seigneurs : l'ordonnance de 1629 (dite Code Michau) en contient la preuve formelle*. Celte pratique, jointe aux prérogatives des nobles qui étaient membres de droit, donnait au Conseil, à la fin de la monarchie tempérée, un caractère tout particulier \ C'était

nais du conseil du roy, et mesme de son parlement, qui ettoit anciennement le conseil d'Estat ».

1 Loyseau, Des offices, l. IV, ch. ii, n" 114 : « Et pour le regard des privilèges des officiers de la couronne, j'estime qu'outre qu'ils sont anoblis de parfaite noblesse, ils sont conseillers nais du conseil d'Estat ».

2 Les secrétaires d'Élat n'acquirent ce droit que lorsqu'ils furent devenus de véritables ministres; Guyot, op. cit., t. II, 2°- partie, p. 221 : « Le règlement du 3 janvier 167-3 ordonne que les secrétaires d'Etat auront entrée, séance et voix délibérative dans tous les conseils. Aussi le roi les qualifia-t-il ordinairement de nos conseillers en tous nos conseils ».

3 A. de Boislisle, Mémoires de Saint-Simon, t. IV', p. 385, 386. * Noël Valois, Inventaire, p. i:x.

3 Ainsi s'explique le fait constaté par M. Noël Valois, Inventaire, p, cxii, note 9: « Il semble même que certains conseillers fussent retenus sans gages ». Cf. A. de Boislisle, Mémoires de Saint-Simon, t. IV, p. 392, note 1.

6 Art. 38 : « Voulons aussi et entendons appeler en nos conseils aucuns des principaux de nostre clergé pour y avoir entrée, séance et voix. Outre lesquels les autres prélats qui ont prèle le serment pourront y entrer et seoir selon et en la manière qu'il est porté aux règlemens de nos dits conseils des années 1624 et 1628 ». — Art. 202 : « Voulons aussi et entendons appeler en nos conseils aucuns de nostre noblesse pour y avoir entrée, séance et voix, ainsi que les autres conseillers; outre lesquels les princes, seigneurs et officiers de notre couronne, qui ont prêté le serment, pourront y entrer et seoir quand bon leur semblera, ainsi qu'il est accoustumé ».

■J Loyseau, Des ordres, ch. vu, n° 104 : « Pareillement comme les princes du sang sont conseillers nais du conseil d'Estat, aussi les autres princes ont gagné cet avantage d'y avoir entrée, séance et voix, sans avoir besoin de brevet du roy à cette fin, comme les autres conseillers d'iceluy ». — Mémoires de Sully, édit. 1743, t. 111, p. 278 : « Le roi en étoit le chef (du conseil) et y assistoit assez assidûment.

E. — HisT. DU Dr. 3i

encore la représentation de la noblesse et du clergé, et, parla il avait gardé comme un reflet de l'antique Curia régis.

4° Eofîo, le Conseil avait un personnel auxiliaire très important dans les Maîtres des requêtes. Ceux-ci avaient pour ancêtres, comme on l'a vu, ces clercs qui, attachés à la personne du roi, aidaient celui-ci à expédier les requêtes qu'il recevait directement, et à vider, sans forme de procès, un certain nombre de causes. Lorsque cette justice patriarcale disparut*, ces utiles serviteurs furent maintenus, sous le nom, d'abord, de clercs poursuivants', puis de maîtres des requêtes. Leur nombre s'augmenta dans le cours du temps et ils furent affectés à un triple service : les requêtes du palais (Chambre des requêtes du Parlement), les requêtes de l'hôtel (juridiction également privilégiée) et le service du Conseil du roi^ Les maîtres des requêtes occupaient aux \i\\ xv" siècles et encore au commencement du xvi% une position très importante. L'indétermination de leurs fonctions y contribuait certainement, el ils étaient souvent les conseillers intimes du roi. Ils furent au Conseil les rapporteurs naturels des affaires, surtout lorsque celui-ci exerça des attributions judiciaires^ Mais leur situation baissa à la fin du xvi® siècle, et ils ne gardèrent au Conseil que le dernier rôle qui a été signalé % c'est-à-dire celui des rapporteurs.

Le Conseil du roi, tel qu'il s'était développé du xiv* au XVI* siècle, était en réalité un corps destiné à remplir des fonctions fort diverses. Il devait d'abord servir de conseil de gouvernement proprement dit; c'était en second lieu un conseil

Les princes, les ducs et pairs, les officiers de la couronne, les chevaliers des ordres du roi et ceux qui avoieal un brevet de Sa Majesté y as'oient entrég et voix délibérât! va ».

* On en trouve encore une application ou résurrection momentanée sous- Charles VIII ; Commines, Mémoires, 1. VUI, ch. xviii : « Il avoit mis sus une audience publique, où il escoutoit tout le monde, et par especial les pauvres, et si faisoit de bonnes expéditions, et l'y vis huit jours avant son trépas deux bonnes heures... Il ne se faisoit pas grandes expéditions à cette audience; mais au moins estoit-ce tenir ses gens en crainte ». Ci-dessus, p. 428 et suiv.

2 Du Tillet, Recueil des roys, p. 299.

s Loyseau, Les offices, 1. 1, ch. xiv, n" 51 : « (Ils) demeurèrent pour assister au parlement et au conseil privé du roy, en qualité de référendaires ou maistres des requêtes, ainsi qu'ils sont à présent, c'est-à-dire ayant la charge de rapporter et représenter au roy lesrequestes et plaintes ».

* Noël Valois, Inventaire, p. cxvii.

s Id., ibid., p. cxvui.

d'administration pour tout le royaume et en même temps une juridiction contenlieuse administrative où se jugeaient toutes les plaintes et réclamations que soulevait l'administration ; enfin il arriva bientôt à exercer des attributions judiciaires proprement dites, représentant une sorte de cour de justice concurrente, ou supérieure, aux tribunaux judiciaires. II était presque impossible que le conseil participât tout entier indifféremment à ces diverses attributions : une division du travail devait s'introduire, et certaines affaires devaient être réservées aux hommes spécialement compétents, ou aux conseillers qui possédaient particulièrement la confiance royale. Cependant, sous la monarchie tempérée, le sectionnement ne fut pas poussé très loin et le Conseil conserva en apparence son unité. Voici ce qu'on peut relever à cet égard :

1° De tout temps, il arriva par la force des choses, que les questions politiques les plus délicates et les plus graves ne furent point délibérées en plein conseil. Toutes les fois que le roi était maître de ses actions et n'était point dominé par un conseil choisi et imposé par une faction politique, il tendit naturellement à discuter ces affaires dans un cercle restreint de conseillers intimes, au moins par une délibération préparatoire. Ce conseil politique et secret n'apparaît pas le plus souvent comme un corps distinct aux xiv® et xv° siècles ; mais parfois on en saisit la trace bien nette K Au xvi" siècle, il se dégage. Claude de Seyssel, dans sa Grant monarchie de France, rindi([ue comme indispensable', et, sous François P% il s'établit sous les noms de Conseil des affaires, Conseil étroit. Conseil secret; il persiste sous les règnes suivants et prend sous Charles IX le nom de Conseil des affaires du matin^. 11 deviendra le Conseil d'État au commencement du xvu" siècle.

2° Les questions de finances étaient des plus importantes parmi celles qui venaient au Conseil; cependant, jusqu'à la seconde moitié du xvi'' siècle, on ne trouve point de section spéciale pour les traiter. Cela s'explique par ce fait qu'elles

1 Noël Valois, Inventaire, p. xxxviii et suiv. Dans les pouvoirs qui ont à différentes époques été donnés par les rois à une régente ou à un lieutenant du royaume, figure le droit de choisir ainsi certains membres du Conseil « appelés de ceux de nostre grand conseil tels et un tel nombre comme bon lui sembleroit ». Voyez les exemples dans Uupuy, Traité delà majorité des rois, t. I, p. 340, 850,468,478.

2 Ci-dessus, p. 520, note 2.

3 Noël Valois, Inventaire, p. xl et suiv.

52i LE DEVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL.

étaient préparées et délibérées en premier lieu par la réunion des Trésoriers généraux et des Généraux des finances', et plus lard par le corps des intendants des finances^ sous la direction de ses chefs. Mais, à partir de 1563, est institué un conseil spécial des finances, qui, quoique subissant, jusqu'au règne de Henri IV, des vicissitudes nombreuses, se maintiendra néanmoins^

3" On a vu précédemment^ comment et par quels moyens le Conseil du roi fut amené à entreprendre sur la justice, et comment ces divers moyens, évocations, règlements déjuges, proposition d'erreur, cassation, se rattachaient au principe de la justice retenue. En droit, il pouvait accueillir toute cause qui se présentait à lui ; et, en fait, il en accueillait beaucoup. Ces empiétements du Conseil sur la justice ordinaire allèrent toujours en s'étendant aux xiv' et xv° siècles, malgré les résistances du Parlement, les protestations des États généraux^ et même les efforts des rois pour les restreindre. La conséquence toute naturelle fut qu'il se forma dans son sein une section distincte, composée d'hommes plus particulièrement compétents, pour exercer ces attributions judiciaires. Probablement elle existait sous le nom de Conseil de justice,\ovsqueGhsir[es,\\\ essaya de débarrasser le Conseil de la connaissance des procès'^; sous Louis XI, elle reparaît, parfaitement distincte, fonctionnant comme une cour de justice' sous le nom de Grand Conseil. Cela continua d'abord sous Charles VllI. Cette section était composée du Chancelier et des maîtres des requêtes, éléments essentiels. Mais en droit, elle n'était pas séparée du Conseil; les membres quelconques de celui-ci pouvaient y pénétrer et y siéger s'ils le voulaient ; en fait, les membres qui avaient des connaissances juridiques spéciales y* siégeaient assez souvent. Cela avait des inconvénientsdont se plaignirent les Ltats généraux de 1484. Ils signalèrent en particulier ce fait, qu'il arrivait que prenaient part au jugement d'un litige

1 Ci-dessus, p. 511.

- Ci-dessus, p. 511.

3 Noël Valois, Inventaire, p. i.xin et suiv. '* Ci-dessus, p. 485.

"' Noël Valois, Inventaire, p. xxv et suiv.; — Georges Picot, Histoire des États généraux, 2' édit., II, p. 43 etsuiv., cf. III, 215, IV, 31. « Noël Valois, Inventaire, p. x.xvii, xxviii. ■J Id., ibid., p. xxvni et suiv.

pendant devant le Conseil, des membres qui n'avaient point pris part à tous les débats du procès. Ils demandèrent que la section fût pourvue d'un personnel assuré et suffisant de conseillers et qu'elle fut distincte du Conseil au sens large. C'est ce que réalisèrent une loi de Cbarles VIII en 1497 et une autre de Louis XII en 1498'. Elles firent même plus que n'avaient demandé les États. L'ordonnance de Charles YIII créa un Grand Conseil nouveau, ayant un personnel propre de conseillers et défendit aux membres du Conseil proprement dits d'y entrer et d'y siéger. Mais, quoique séparé ainsi du Conseil, c'en était encore une dépendance. Louis XII par les lettres de 1498 en fit une véritable cour souveraine, complètement séparée et distincte du Conseil. Mais elle conserva d'abord, et même toujours, des traits qui rappelaient son origine et son premier état. Le Chancelier continua d'abord à en être le président, et ce n'est qu'au milieu du xvi" siècle qu'on lui nomma un président en titre d'office. Les maîtres des requêtes, qui avaient continué d'y siéger en disparurent, spécialement parce qu'ils n'avaient pas fait triompher leur prétention de pouvoir seuls en être nommés présidents. C'était une cour souveraine dont la compétence territoriale s'étendait à tout le royaume, comme le Conseil du roi dont elle était sortie. Elle n'eut point d'abord de compétence déterminée ratiojie materiœ, car elle fut seulement destinée à juger, à la place du Conseil, les causes que le roi évoquait et enlevait aux juges ordinaires et naturels. Le Grand Conseil conserva cette qualité de Juge par évocation, mais peu à peu au hasard des circonstances, il acquit une compétence propre et précise sur certains points. Sous François I", lorsque le Parlement de Paris faisait mine de ne pas vouloir appliquer le Concordat de 1516, le roi en 1527, transféra au Grand Conseil le jugement des causes bénéficiâtes pour les bénéfices conférés en vertu du Concordat. Il acquit aussi, pour des raisons analogues, une compétence assez étendue en matière d'offices. Les règlements déjuges lui furent aussi attribués en partie. Mais il paraît bien qu'il ne connut jamais des voies de recours fondées sur la justice retenue, propositions d'erreur

1 Lettres deCharles Vllf, Ordon., XXI, /i; lettres de Louis XII du 13 juillet 1498, Ordon., XXI, 644.

et requêtes en revision, qui furent toujours réservées au Conseil du roi.

La création du Grand Conseil avait été une tentative louable pour arrêter les évocations au Conseil du roi et soumettre les causes évoquées à une Cour de justice proprement dite, et régulière, dont ce serait la fonction de les juger. Mais cet effort fut vain. L'habitude des évocations au Conseil reprit de plus belle au xvi" siècle. Pour juger ces causes, ainsi que les voies de recours fondées sur la justice retenue, il se créa de nouveau une section au Conseil du roi, qui prit, comme on l'a vu', le nom de Conseil privé, plus tard aussi et surtout celui de Conseil des parties.

Le Grand Conseil subsista néanmoins, mais sans prestige, malgré les matières importantes dont la connaissance lui avait été attribuée, et sans grande activité. Il était plus docile au pouvoir royal que le Parlement, et l'on pouvait toujours transporter du second au premier la compétence pour les matières fécondes en conflits. Lorsque le Parlement de Paris fut cassé en 1771, le personnel du Grand Conseil, momentanément supprimé, permit de constituer un nouveau Parlement et, lorsqu'en 1774 furent rétablis en fonctions les anciens Parlementaires, l'ordonnance sur la discipline du Parlement établit que le Grand Conseil, rétabli lui aussi, serait toujours prêt à prendre les fonctions du Parlement, si celui-ci démissionnait en masse ou cessait, de parti pris, l'administration de la justice.

Ainsi il s'était formé trois sections, qui étaient en réalité trois conseils distincts; c'est ce qu'explique Charles Loyseau : « Déjà, dit-il, il (le Conseil du roi) est divisé en trois chambres ou séances : l'une pour les affaires d'Estal, qiîi s'appelle particulièrement le Conseil d'Estat; l'autre pour les financesdu roy, qui est nommée le Conseil des finances; et la troisième pour les procès, qu'on appelle le Conseil des parties n^. Le Con-

1 Ci-dessus, p. 5t.S.

2 Des Ordres, ch. ii, n" 27, il ajoute : « El il a. divers greffiers ou secrétaires en chacune séance pour recevoir les arrests et résultats d'icelles; mesme il y a trois sortes de secrétaires pour signer les expéditions de chacun conseil, à sçavoir les secrétaires des commandemens pour les ex})éditions concernantes l'Estat, les secrétaires des finances pour celles des finances, et les simples secrétaires pour les expéditions et affaires des parties ».

seil des finances était celui qui restait encore le moins distinct; parfois la décision suprême, en cette matière, revenait partie au Conseil d'État, partie au Conseil privé. C'est ce que semble constater Lebret, sous Louis XIIL: « Le Conseil d'État, dit-il, est divisé comme en deux chambres, dont la première est celle que l'on appelle Conseil privé, et qui est établie pour recevoir les plaintes des oppressions et des tirannies que l'on exerce sur le peuple dans les provinces, à quoi ni les juges ordinaires ni les parlements ne peuvent ou négligent de donner ordre, pour juger les différends qui arrivent entre les cours souveraines, pour conserver les droits et l'autorité de la couronne, pour connoîlre des évocations en d'autres parlemens, pour ordonner sur les règlemens des juges, pour connoître de la direction des finances, pour avoir lieu sur les baux à ferme des revenus du roiaume, et pour d'autres semblables matières dont elle a la connoissance. La seconde est celle que l'on appelle proprement le Conseil étroit, qui ne se tient que dans le cabinet et en la présence du roi, où n'entrent que les principaux ministres de l'Etat... Et c'est dans ce conseil que l'on traile les plus grandes affaires du roïaume, comme de la paix et de la guerre : c'est là où le roi donne audience aux ambassadeurs, où l'on délibère sur les réponses qu'on leur doit faire, où l'on arrête l'état général de toutes les finances du roïaume, où l'on délibère sur les déclarations que l'on doit faire contre ceux qui brassent des menées secrètes contre sa personne et contre l'État, où l'on reçoit les avis de tout ce qui se passe^ soit dans les pais étrangers, soit dans les provinces du roïaume, où Ton lit les dépêches des ambassadeurs et où on leur donne l'adresse comme ils doivent se conduire en leurs ambassades, où l'on donne conseil aux rois d'établir de bonnes et saintes ordonnances et de révoquer les mauvaises » '.

De cette organisation, il résultait qu'un grand nombre de ceux qui avaient le droit de siéger au Conseil du roi n'avaient plus entrée qu'au Conseil privé, où ils devaient prendre peu d'intérêt et ne servaient à rien-. C'est aussi à ce conseil qu'étaient attachés les maîtres des requêtes.

' Le la souveraineté, 1. II, ch. m, p. 42.

2 Dès le règne de François I", ce fait est constaté; Noël Vaiois, Inventaire, p. xcix.

52s lp: ijkvkloppement du pouvoir royal.

Sous le règne de Louis XIV, le Conseil du roi prit sa forme définitive, qui répondait bien au génie de la monarchie absolue et administrative. La transformation consista en deux choses. On élimina du Conseil les éléments encombrants, c'est-à-dire les membres qui n'étaient admis que par honneur, comme représentant la noblesse ou le clergé, et l'on ne conserva que les hommes ayant une aptitude professionnelle. — Le Conseil perdit définitivement son unité; il se divisa en plusieurs conseils distincts, et ceux-ci furent plus nombreux que les sections précédemment exislanles.

Les conseillers à brevet, qui encombraient inutilement le Conseil, furent supprimés en principe par le règlement de 1673; on n'en conserva le titre purement honorifique qu'à un certain nombre de hauts fonctionnaires et de prélats*. Quant aux pairs de France et aux princes du sang, conseillers de droit, ils ne furent point à proprement parler exclus^; mais ils laissèrent tomber leur droit en désuétude. Saint- Simon blâme fort les ducs et pairs de cette désertion, mais elle se comprend fort bien; le seul Conseil auquel fussent admis les conseillers de droit étant le Conseil des parlies^ Le Conseil du roi ne comptait donc plus que des conseillers ordinaires, et il cessait par là même de représenter, dans une certaine mesure, le clergé et la noblesse; cependant il resta un dernier vestige, une survivance de cette représentation traditionnelle. Un petit nombre de places de conseillers ordinaires étaient réservées, les unes à des ecclésiastiques, les autres à des seigneurs voués à l'état militaire, choisis et nommés d'ailleurs par le roi comme les autres conseillers; c'était ce qu'on appelait les conseillers d'État d'Eglise et les conseillers d'épée''.

Le Conseil, d'autre part, était divisé en un certain nombre de conseils véritablement distincts. Leur nombre varia d'ail-

1 A. de Boislisie, Mémoires de Saint-Simon, t. IV, p. 391 et suiv.

2 Cependant, voyez (!uyot, op. cit., t. II. 2= partie, p. 145 : « Mais en 1667 il fut fait un règlement pour diminuer le nombre des conseillers d'État, et les pairs en furent relrancliés ».

" A. de Boislisie, Mémoirrs de Saint-Simon, t. IV, p. 385. * De Boislisie, op. cit., t. IV, p. 392.

leurs dans le cours des xvii' et xvm' siècles; mais il en est quatre principaux, qu'on trouve à l'état permanent depuis leur fondation (sauf l'interruption produite par les conseils aristocratiques de ni 5).

1. — Le Conseil den haut, Conseil d'État ou conseil des affaires étrangères^

C'était le conseil où s'agitait la haute politique, et principalement « la paix, la guerre, les négociations avec les puissances ». Il était composé d'un petit nombre de personnes choisies par le roi. Personne, aucun ministre, n'en était membre de droit, sauf le secrétaire d'Etat aux afîaires étrangères, qui, par la nature même des choses, y faisait les fonctions de rapporteur. Ceux qui étaient appelés au Conseil d'en haut prenaient le titre et la qualité de ministres d'Ètat^\ ils gardaient ce titre alors même qu'ils avaient cessé d'en faire les fonctions, c'est-à-dire d'appartenir au Conseil d'en haut.

Bien que ce fût essentiellement un conseil de gouvernement, il rendait parfois des arrêts\ soit des arrêts de règlement pour la police intérieure, soit de véritables sentences, quand il plaisait au roi d'y évoquer un litige.