CHAPITRE III

Le pouvoir législatif. Les États généraux. Les droits politiques des parlements et cours souveraines.

Le pouvoir législatif avait été pleinement exercé par les rois mérovingiens et carolingiens. Mais, dans la décadence carolingienne, cette législation, comme une source tarie, avait pris fin presque subitement. Sous Charles le Chauve, les capitulaires sont encore nombreux et importants; les derniers capitulaires carolingiens qui aient la valeur d'une loi générale sont de Carloman II et de l'année 884'. Avec l'établissement du système féodal, le pouvoir législatif s'était démembré et dénaturé. Il résultait logiquement des principes féodaux que le droit de légiférer, attribut de la souveraineté, appartenait à tous ceux qui avaient conquis la souveraineté politique et dans la mesure où ils l'avaient acquise. Il appartenait par conséfjuent à chacun des barons de France dans sa seigneurie, et au roi seulement dans l'étendue du domaine de la Couronne; le roi avait perdu le droit de faire des lois obligatoires dans tout le royaume. Ce n'est pas tout : même dans ces limites, le roi cessa de promulguer des loi^éritables, statuant à l'égard de tous et à toujours. Ce qu'on présente comme les lois des premiers Capétiens dans les recueils des anciennes lois françaises, ce sont seulement des actes ayant pour but de conférer certains droits ou avantages exceptionnels à des particuliers, à des établissements, à des corporations ou à des villes-. La législation se bornait alors au privi-

1 Karlonianni capitulare Vernensc, 884, Mart., dans Krause, Capjtularia, 11,2, p. 371.

2 Luciiuire, Manuel des institutions, p. 489.

lège, comme dit la langue du moyen âge. Elle pouvait cependant avoir un autre objet : faire des règlements sur l'exercice de la juridiction. Mais, dans cette dernière application, le pouvoir législatif appartenait à toute personne ayant le droit de justice'. En réalité, pendant deux siècles, le x* et le xi^, il n'est plus fait en France de lois proprement dites ni par le roi ni par les grands feudataires; l'Eglise seule continue de légiférer pour son propre compte. A cette époque, le droit séculier public et privé n'est plus régi que par la coutume : les anciennes lois tombent en désuétude, et il n'en est pas promulgué de nouvelles.

La royauté devait reprendre la tradition interrompue de la législation et reformer à son profit le pouvoir législatif. Dès la seconde moitié du \\f siècle, elle essaie de faire quelques lois générales. Mais si elle pouvait ainsi légiférer pour le domaine de la Couronne, elle ne le pouvait pas pour les terres des barons. Un seul moyen existait d'étendre la loi à ces seigneuries, c'était d'obtenir l'assentiment de leurs seigneurs, qui, par là, se l'appropriaient en quelque sorte. Ce procédé paraît avoir été employé pour la première fois sous le règne de Louis VII. C'est ainsi qu'en HS3, à l'assemblée de Soissons, Louis Yll, proclamant la paix de Dieu pour dix ans, la fit jurer aussi par de grands vassaux qui étaient présents^ Sous Philippe-Auguste, par l'un ou l'autre procédé, il fut fait un certain nombre d'ordonnances, qui portaient alors le nom A' établissements, stabilimenta. Sous les deux règnes suivants, on voit le pouvoir royal s'enhardir. Non seulement la législation pour le domaine de la Couronne devient plus abondante, mais aussi le roi, tout en cherchant à faire accepter par les barons les établissements auxquels il veut donner une portée

1 Perrault, De jurihus et privilcgiis regni Francix, privileg. 12 : « Rex solus facit constitutiones seu leges ia regno Franciœ... intelligendo pra-dicta complexive, secus distributive, quia per ejus dislributionem seu feudorum concessionem possunt duces, barones el alii domini castellaui, non excedendo metas juridictionis concessa', facere edicta ». — On s'était même demandé, au moyen âge, si tout castrum, tout château fort, ne pouvait pas être le centre d'une législation particulière. Boerius, Decisiones, qu. 320, qo 5 ; « Sed castrum non potest condere statuta ut notât Bartolus in I. Omnes populi ».

2 Lsambert, Ane. lois, 1. 1, p. 153 : « In pacem istam juraverunt dux Burgundiae, cornes Flandriœ, cornes Nivernensis et cornes Suessonensis et reliqua baronia quœ aderat ».

générale, s'efforce de les imposer aux seigneurs qui ne les acceptent point'. L'adhésion d'un certain nombre de ceux ci n'est plus nécessaire que pour attester l'utilité de l'ordonnance : leur intervention se réduira bientôt à une simple consultation. En même temps, les grands feudataires font aussi pour leurs grands fiefs des établissements de même nature et dans les mêmes conditions-. La législation séculière est rentrée en activité.

Ce mouvement fut puissamment aidé par la difîusion des études de droit romain. Les légistes voyaient dans la compilation de Justinien le pouvoir législatif exercé pleinement et sans partage par le prince. Ils y lisaient cette maxime : Quod principi placuit legis habet vigo7^em^, et ils s'efforçaient de la faire prévaloir au profit du roi. Us sentaient clairement que l'intérêt public était en ce sens; el, à côté de la loi romaine, l'autorité suprême, ils invoquaient la commune utilité, comme source et comme limite à la fois du pouvoir législatif reconnu au roi. Dès le dernier tiers du xni' siècle, Beaumanoir reproduit en français, comme un adage reçu, la maxime romaine*, à laquelle le langage populaire donnera bientôt

» Ordonnance de Louis VIII de 1223, touchant les Juifs [Ord., I, 47) : « Fecimus stabilimentum super Judaeos, quod juraverunt lenendum illi quorum nomina subscribuntur... Art. 3... NuUus nostrum alterius judœos recipere potest vel retinere, el hoc intelligendum est tara de lis qui stabilimentum juraverunt quam de ils qui non juraverunt ». — Ordonnance de Louis IX, de 1230, touchant les Juifs et l'usure [Ord., I, 53), art. 5 : « Et si aliqui barones noluerint hoc servare, ipsos ad hoc compellemus, ad quod ilii barones nostri, cum posse suo, bona fide nos adjuvare enebunlur ».

2 Voyez l'assise de Geffroy, comte de Bretagne, de 1185, dans la Nouvelle revue historique de droit, XI, p. 120 .■ « Ego Gaufridus... dux Britannia-... udlitati terrx providere desiderans pétition! episcoporum et baronum omîiom Britanniœ satisfaciens, corrimuni assensu eorum assisiam feci ". — Grand Coutumier de Normandie, prologus, p. 3 : « Leges et instituta quœ Normannorum principes, non sine magna provisionis induslria, prœlatorum comitum et baronum née non et CBPterorum virorum prudentium consilio et assensu ad salutem humani fœderis statuerunt ». — Coutumes générales données par Simon de Montfort en 1212 et qui sont de véritables lois, loc. cit., p. 212 : « De consilio venerubilium dominorum, scilicet archiepiscopi Burdigaiensis, Tholosensis, Carcassonensis, Agenensis, Petragoriensis, Cosseranensis, Convenarum, Bigorrensis episcoporum et sapientum virorum et aliorum baronum et procerum nostrorum, taies générales consuetudines in tota terra nostra ponimus ». — Sur les comtes de Bretagne, de Hainault, de Toulouse, voyez Flammermont, De concessu legis et auxilii, p. 7, 8, 10.

î Institutes de Justinien, I, 2, 6.

* Beaumanoir, Beugnot, XXXV, 29, Salmon, n" 1103 : « Ce qui li plest a fere doit

celte forme pittoresque : « Si veut le roi, si veut la loi »'. Beaumanoir est d'ailleurs le premier qui ait tenté une théorie du pouvoir législatif de la royauté; la voici résumée en quelques mots.

Pour Beaumanoir, le droit est fondé avant tout sur l'ancienne coutume, et toute altération, par voie d'autorité, de l'état de choses ancien est un nouvel é/ablissement. Le droit de faire de nouveaux établissements est assez restreint et doit être envisagé séparément par rapport à la guerre et dans le temps de paix. En vue de la guerre, ou en face d'une grande calamité, comme une famine, le roi peut faire tous les nouveaux établissements qui sont nécessaires pour le salut public, et le même pouvoir appartient, dans leurs seigneuries, aux barons et aux seigneurs justiciers, pourvu qu'ils n'aillent pas contre les établissements faits par le roi. En temps de paix, le droit de faire de nouveaux établissements n'appartient qu'au roi seul, et il ne peut l'exercer qu'à trois conditions : il faut qu'il s'agisse de l'intérêt général, que les établissements soient faits à grand conseil et qu'ils ne soient point contraires à la religion chrétienne ^ De ces conditions, une seule a besoin d'explication : en disant que les établissements doivent être faits à grand conseil^ le vieux jurisconsulte entend que le roi doit appeler à délibérer sur le projet un grand nombre de prélats et de barons, outre ses conseillers ordinaires. Il n'est pas tenu d'avoir leur assentiment, mais il doit les consulter, Beaumanoir distingue d'ailleurs deux, sortes d'élablissements : ceux que le roi fait pour le royaume tout entier et ceux qu'il promulgue seulement sur son domaine. Les premiers sont obligatoires sur les terres des barons comme sur celles du roi, et le roi peut au besoin les ramener à exécution en prononçant lui-même les amendes

estre tenu por a loi ».— Beugnot, XXXIV, 41,Salmon, n" 1043 : « Voirs est que li rois est sovrains par desor tous, et a, de son droit, le général garde de son roiame, par quoi il pot fere tel establissement comme il li plest por le commun profit et ee qu'il eslablil doit estre tenu ».

1 Loysel, Irist. coutumières, I, 1, i.

2 Beaumanoir, ch. xlix, en entier.

3 Beaumanoir, Beugnot, XLVIII, 4, Salmon, n» 1499 : « Et noz devons savoir que tel establissement sont fet par très grant conseil et por le commun porlit ». — Beugnot, XLIX, 6, Salmon, n» 1515.

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qu'il a édictées contre les récaicilranls; mais on sent bien que les seconds sont les f)lus fréquents'.

Avec le règne de Philippe le Bel, la législation royale prend une véritable importance et devient très fournie. Le pouvoir législatif s'exerce, en un point, dans les conditions décrites par Beaumanoir, en ce que les ordonnances portent comme préambule qu'elles ont été prises avec grande délibération et grand conseil-; mais, sous ce règne et les suivants, cela se fait de deux façons distinctes : tantôt il est constaté qu'un grand nombre de prélats et de barons ont été présents; tantôt il est dit seulement que le roi a statué dans son Grand conseiM. Tel restera le droit public de l'ancienne France. De plus en plus, ce sera seulement le Conseil du roi qui participera à la préparation et à la discussion des lois*. Cependant, au xvi" siècle encore, on admettra dans certaines occasions des notables au Conseil dans de semblables occasions. Enfin, cette pratique disparaîtra elle-même. Les ordonnances constateront seulement que le roi a consulté son conseil et plusieurs membres de sa famille, princes du sang ou autres^ D'ailleurs, dès la fin du xiv° siècle, Boulillier reconnaît au roi le pouvoir législatif sans conditions ni limites*'.

Le pouvoir de législation générale reconnu au roi avait pour conséquence logique et dernière la disparition du pouvoir de législation particulière, reconnu aux barons. C'était ce qu'admettait déjà Beaumanoir. Mais ce dernier résultat devait se produire tardivement. Pour les grands fiefs, duchés

1 Beaumanoir, Beugool, XLVIII, 4, Salmon, n" 1499; Beugnot, XLIX, 4, Salmon, n° 1513. Cf. LXI,I5, Salmon, n- 1722.

- Par exemple, ord. de 1311 sur l'usure {Ord., I, 484) : « 0 grajid conseil et o grant deliberalioa, deffendons », etc. *

3 Ordonnance sur les Juifs de Louis X, 1315 {Ord., I, 595) : « Eue plenière délibération encore sus ceu avecq nos prélats et barons et notre grant conseil ». Mais on entrevoit souvent que les barons et prélats sont ceux qui figurent ordinairement au Conseil du roi. — Ordonnance de 1330 'Ord., Il, 63j : « Hnbito super boc consilio cum pin'Iatis, baronibus et aliis de consilio noslro > .

^ Ordonnance de 1318 sur le gouvernement général [Ord., I, 669) : « Pour ce eue délibération en nostre grant conseil ».

'-• Voyez, par exemple, l'ordonnance de 1563, citée plus haut, qui crée les juges consuls (Isambert, Ane. lois, XIV, 153) : « Par l'avis de nostre très honorée dame et mère, des princes de noslre sang, seigneurs et gens de nostre conseil ».

6 Somme rurale, II, lit. I, p. 646 : « Si sçachez que le roy de France, qui est empereur en son royaume, peut faire ordonnances qui tiennent et vaillent loy, ordonner et constituer toutes constitution? ».

OU comiés, qui ne furent réunis au domaine de la Couronne qu'aux xv" et j\f siècles, les ducs et les comtes conservèrent jusqu'au bout le pouvoir législatif; c'est ainsi tfue les coutumes de Bourgogne furent officiellement rédigées en 1439, non par l'autorité du roi, mais par celle du duc Philippe le Bon' ; il en fut de même pour les coutumes de Bourbonnais, d'Auvergne et de la xMarche, qui, en 1493, 1310 et 1321, furent rédigées et décrétées par l'autorité des ducs ou comtes de ces pays. La législation émanée des ducs de Bretagne a une importance particulière.

Les rois de France, nous venons de le voir, avaient de bonne heure conquis (sur le Domaine au moins) le pouvoir législatif sans limite et sans partage. Cependant, dans une certaine mesure, deux: autorités furent associées à l'exercice de ce pouvoir. Ce sont les États généraux elles Parlements et autres cours souveraines.