ÉTATS GÉNÉRAUX ET ASSEMBLÉES DE NOTABLES
Les États généraux n'ont pas été une création voulue et réfléchie du pouvoir royal; ils s'imposèrent naturellement à lui. Leur institution fut la conséquence de deux faits. D'un côté, le pouvoir royal grandi avait besoin, pour accomplir son œuvre nationale, d'une assistance politique et pécuniaire plus étendue que celle qu'il pouvait exiger, d'après les anciens principes, des pouvoirs féodaux : il était donc obligé de venir à composition avec eux. D'autre part, l'émancipation des villes avait donné à celles-ci la valeur d'un élément distinct dans la société féodale, elles étaient devenues comme une classe particulière de seigneuries. Elles devaient donc être partie
' Notre cher collègue Champeaux a publié, en i908, une partie des ordonnances des ducs de Bourgogne. Les ordonnances des ducs de Bourgogne sur l'administration de la, justice du duché, avec une introduction sur les origines du Parlement de Bourgogne, par Ernest Champeaux.
2 Trois histoires des Etats généraux ont été écrites de nos jours : Piathery, Histoire des États généraux en France, Paris, 1845; — Arthur Desjardins, Les États généraux de 1355 à 1614; leur influence sur le gouvernement et la législation du pays; — Picot, Histoire des États généraux, 2' édit., 5 vol., 1838. — Il faut y ajouter H. Hervieu, Recherches sur les premiers Étals généraux.
dans ces transaclioiis entre la Royauté et les pouvoirs féodaux, qui constituent les premières tenues d'Etats généraux. Les États généraux furent réunis au xiv" siècle dans un double but : le roi leur demandait ou des subsides ou des conseils. Il est facile de voir comment on en vint là et comment ce double but dicta la composition des premiers Etats généraux.
D'après les principes féodaux, le roi n'avait pas, même sur son domaine, le droit de lever des impôts généraux : le droit d'imposer était devenu un droit seigneurial qui accompagnait d'ordinaire la haute justice, et le roi ne pouvait l'exercer que là oii il avait conservé celle-ci sur les habitants'. La monarchie capétienne, pendant longtemps, avait pu vivre sur les seules ressources du Domaine; mais, au xiv" siècle^ elles devenaient manifestement insuffisantes. Toutes les fois qu'il s'agissait de conduire une grande entreprise, il lui fallait des ressources extraordinaires, et, lorsque l'entreprise était nationale, il était naturel qu'elles fussent fournies par la nation, au moyen d'un impôt général, levé, au moins, dans toute l'étendue du domaine de la Couronne. Le roi ne pouvant lever cet impôt d'autorité sur les terres des seigneurs, il fallait qu'il obtînt le consentement des seigneurs, laïques ou ecclésiastiques ; il fallait qu'il obtînt aussi le consentement des villes émancipées, de celles au moins ([ui avaient acquis le droit de fixer elles-mêmes leurs impôts. Cela conduisait naturellement à réunir une assemblée où figureraient les seigneurs ecclésiastiques et laïques et les représentants des villes privilégiées. Or, telle fut, primitivement, la composition des Etats généraux.
En tant qu'ils étaient convoqués pour donner conseil à la Royauté, et c'est dans ce but qu'ils furent pour fa première fois réunis par Philippe le Bel, en 1302 S les Etats généraux se rattachaient à des précédents très anciens, qui, en se modifiant peu à peu, conduisirent naturellement à cette institution. Les monarques capétiens avaient toujours eu des assemblées
• Voyez ci-dessus, p. 69, 302, 303, el ci-après, ch. iv.
- Lettre du clergé de France au pnpe Boniface VIII (Isambert, Ane. lois, 11, p. 754 et suiv.) : « Nos universos et singulos tara praelatos quam barones et alios requisivit (rex) instuntius, pra?cepit ut dominus et rogavit ae precibus institit ut amicus ut... proul ex débita firlelilatis astringimur, curaremus desse aconsiliis el auxiliis opportunis ».
consultatives dans les tenues de la Curia régis ^ ; elle comprenait, nous le savons, des prélats et des seigneurs vassaux du roi, et avec eux les grands officiers et les conseillers particuliers du prince. Mais ces assennblées, qui étaient aussi des assises judiciaires, ne constituaient qu'un conseil féodal et ne pouvaient passer pour une consultation nationale. A la fin du xni* siècle, il en était déjà autrement. L'ancienne Curia régis n'existait déjà plus; ses attributions judiciaires avaient totalement passé au Parlement; ses attributions consultatives avaient aussi passé en grande partie au Conseil privé du roi. Mais, dans des circonstances délicates ou critiques, le roi réunissait une assemblée de barons et de prélats pour lui demander conseil. Ces assemblées, qui n'avaient point d'autre fonction, étaient plus nombreuses^ que l'ancienne Curia. C'étaient véritablement la noblesse et le clergé qui étaient consultés en corps; ce qui le montre, c'est que nous voyons les barons et les prélats délibérer séparément\ Plusieurs assemblées de ce genre se tinrent sous le règne de Philippe le Hardi, et l'une décida de la paix ou de la guerre'. Ce sont déjà les Etals généraux, moins les représentants des villes. La présence de ces derniers s'imposait si l'on voulait avoir l'appui de toutes les forces nationales, car les villes émancipées étaient des forces politiques indépendantes que l'on ne pouvait négliger. Déjà, la Royauté dans certains cas avait réuni les représentants des villes% mais elle les avait assemblés à part, sans convoquer les autres ordres.En les joignant, en 1302, aux seigneurs ecclésiastiques et laïques, Philippe le Bel réunissait dans une consultation solennelle tout ce qui représentait en France une autorité indépendante du pouvoir royal, et par là même il avait créé les États généraux. Mais il est
' Ci-dessus, p. 515.
2 Langlois, Le règne de Philippe le Hardi, p. 146; il rapporte ce passage des Annales de Saint-Martial : " Philippus rex de baronibus et pralatis apud Bituricum... te?iet consilium générale contra P. Aragooi» ».
3 Langlois, op. cit., p. 150 : « Le roi requit ensuite les barons et les prélats de le conseiller ûdèlement... Le 21, en effet, de très grand matin, les deux ordres s'installèrent dans deux salles séparées du palais du roi. Les avis furent d'abord partagés, mais dans chaque section, une majorité se forma presque en même temps... Au nom du clergé, l'archevêque de Bourges déclara... Après quoi, le sire de Neele, pour les barons, dit qu'il était du même avis ».
* Langlois, op. cit., p. 146, 150, 289.
s Voyez Ordonnance sur les monnaies, de 1262 {Ord., I, p. 93).
bon de remarquer deux choses. En premier lieu, les membres de ces Etats, en tant qu'ils avaient à fournir des conseils, agissaient non en vertu d'un droit, mais pour accomplir un devoir, le devoir de fidélité qu'ils devaient au roi'. Secondement, le roi, au lieu de convoquer les Etats généraux proprement dits, pouvait très bien ne convoquer qu'un ou plusieurs des ordres qui les composaient, lorsque cela lui paraissait suffisant pour atteindre le but qu'il visait^ Par là^ l'institution, considérée comme source des libertés publiques, recelait un vice originel dont elle ne sut pas se guérir.
L'hypothèse que j'ai produite sur l'origine des Etats généraux.^ est confirmée par d'autres faits. La formation d'assemblées nationales analogues à nos Etats généraux est un phénomène qui se produit, dans l'Europe du Moyen âge, chez toutes les nations qui sont parvenues à une certaine unité, malgré la forme féodale; et partout elles se constituent sur les mêmes bases, c'est-à-dire par l'adjonction des députés des villes aux principaux seigneurs laïques et ecclésiastiques*. Cela se produisait tout d'abord en Espagne; en 1188 et 1189, les députés des communes furent associés aux barons et aux prélats dans les cortès de Léon et de Castille". Dans l'Empire d'Allemagne, les villes eurent des députés à la Diète à partir de l'année 1232; mais ils ne formèrent un ordre à part qu'au commencement du xiv^ siècle. En Angleterre surtout, les origines du Parlement correspondent exactement à l'origine de nos États généraux. C'est en 1297, sous Edouard 1", qu'apparaît le « Mode! Parliamenl », par l'adjonction définitive de députés élus aux prélats et aux principaux vassaux qui composaient le Magnum consilium du roi. C'est aussi une représentation de la nation divisée en trois ordres, «{tioique la représentation ne repose pas exactement sur les mêmes bases qu'en France ^ Celle coïncidence n'est point fortuite. Si, dans
1 Voyez le texte ci-dessus, p. 540, uote 2.
2 Hervieu, op. cit., p. 3, 24. — Voyez les prélats et barons seuls réunis, Ord.. I, p. 347, 412; les bourgeois seuls réunis, Ord., I, p. 512, 548. —Ilfaut ajouter que pendant longtemps on distingua et on réunit séparément les États généraux de la langue d'oïl et les États de la langue d'oc (Hervieu, op. cit., p. 2).
3 Cf. Lucliaire, Manuel des institutions, p. 502 et suiv.
» Stubbs, Conslitutional history of England, l. Il, p. 159 et suiv. ^ Marina. Théorie des Certes ou Histoire des grandes assemblées nationales des royautnes de Gastille et de Léon, trad. Fieury, t. I, p. lxih et 137. 6 Anson, The law and custom of the Constitution, t. II, p. 43 et suiv.
l'espace d'un siècle et demi, des assemblées nationales, présentant un caractère d'analogie indéniable, se forment dans les principaux Ltats de l'Europe occidentale, c'est qu'elles sont un produit naturel de l'évolution historique.
Mais si l'institution des Etats généraux, comme toute institution importante et durable, était ainsi préparée et dictée d'avance par des causes profondes et d'ordre général, il fallait pour la dégager une cause occasionnelle, un fait précis et contingent : c'est encore là une des lois ordinaires de l'histoire. Cet incident fut fourni par les difîérendsqui renaissaient périodiquement entre Philippe le Bel et Boniface VIII. Un premier essai d'une semblable convocation, assez informe d'ailleurs, et qui a passé presque inaperçu, fut fait par Philippe le Bel, lorsqu'il engagea vigoureusement des poursuites contre Bernard Saisset, évèque de Pamiers (précédemment légat du pape), accusé de foi brisée et de lèse-majesté envers le roi de France. Philippe réunit à Senlis, le 24 mai 1301, une assemblée où figuraient des ecclésiastiques, des nobles et des bourgeois, desquelsil requit conseil sur cette afïaire délicate'. Puis les choses suivant leur cours, et l'évêque de Pamiers étant gardé en prison par le roi, malgré les menaces du pape, celuici au mois de décembre 1301 convoqua à Rome pour le 1" décembre 1302 les dignitaires du clergé français et les mandataires des chapitres de l'Église de France, pour conseiller la papauté dans son différend avec le roi-. Philippe le
' Dupuy, Actes et preuves du différend entre Boniface VIII et le roi Philippe le Bel, Paris, 1651, p. t>29 (c'est un mémorandum rédigé en 1301 pour l'ambassadeur du roi auprès du pape, Pierre Flotte) ; « Rex magis cerliorari volens cupienscjueomnem suspicionera evitari, testes prœdictos, episcopos, abbates, clericos non parvi status, religiosos, comités et alios nobiles et burgenses omni suspicione carentes ad se fecil venire, et, super fidelitaiequa sibi ter.eantur et juramenliseorum, super prœmissis et de ea tangentibus veritatem ab eis perquirens, majora et j^ravia contra dictum episcopum reperit quam sibi primo signiflc;ita fuissent. Dictus ergo domiûus rex, cwm majoribus regni sui apud Silvanecium ad hoc specialiter vocatis deliberatione habita diliyenti, petito consilio clericorum et laïcoruyn, doctorum et aliorum proborum virorum, fuit ipsi domino régi responnum... quod ex causis infrascriptis dictus episcopus in prisioue custodiri debeat. » — Cf. Tosti, Histoire de Boniface VIII et de son siècle, trad frangais^, Paris, 1854, t. II, p. 211.
'^ Dupuy, op. cit., p. 53. -- Uaynald, Ann. eccles., ad iinn. 1301, n" 29. Boniface déclare qu'il veut venir en aide à tous les ordres du royaume, opprimés par le roi, « paribus, comitibus aliisque, nobilibus, universitatibus et populo dicti regni ». Voici dans quels termes il fait sa convocation : « lostructi et informati super prœmissis
Bel, noD coQleatde défendre aux ecclésiastiques desoD royaume de se rendre à cette convocation, retourna en quelque sorte contre Boniface Tanne dont celui-ci le menaçait et s'appropria son plan, en le transposant à son usage personnel. Il convoqua à Paris, pour leur demander conseil et appui, les principaux nobles, les prélats et représentants des corps ecclésiastiques et les représentants des villes privilégiées. La forme des Etats généraux était trouvée.
Bien qu'ils représentassent, comme on l'a vu, les principales forces de la société féodale, les Ltats généraux n'ont point été conçus à l'origine comme une assemblée représentative et n'ont point été pendant près de deux siècles une assemblée élective.
Les documents relatifs aux Etats généraux du règne de Philippe le Bel, que le regretté Georges Picot a publiés en 1901 ', jettent sur leur caractère primitif et prolongé une éclatante lumière. Ils ont été convoi[ués en vertu des principes féodaux et ce sont ces principes qui ont déterminé leur composition, leur mission et leurs pouvoirs.
Ils comprenaient d'abord les principaux seigneurs du royaume, vassaux du roi, et c'était en qualité de vassaux, en vertu des obligations résultant de cette qualité, de l'hommage et du serment de fidélité, qu'ils devaient au seigneur conseil et aide.
Étaient ensuite convoqués les prélats, qui étaient en même temps des seigneurs ecclésiastiques. Tous, il est vrai, ne prêtaient point, en celle dernière qualité, hommage au^oi; mais tous lui devaient le serment de fidélité et c'est en vertu des
et aliis, super quibus inslructionem el informationem vestram viderilis opportunam. vos fralres archiepiscopi el episcopi, necnon electi, doclores et magistri personaliter, vos vero capitula, per procuratores idoneos eumsufficienti mandate et informâtes plenius, nostro vos conspectui prœsentetis, ut super pra-missis et ea contingentibus vestra possioius habere consilia, qui apud eumdem regem suspicione caretis, et sibi et regno accepti estis et grali, et diligitis Ipsum regem ». — Comparez les termes de la convocation pour les États généraux de 1302, ci-après, p. 545, note 2, et cidessus, p. 540, note 2.
' Docuinents relatifs aux Etats généraux et assemblées réunis sous Philippe le Bel, publiés par Georges Picot, Paris, 1901, dans la Collection clés documents inédits sur l'histoire de France.
devoirs qu'il engendrait qu'ils étaienl convoqués aux Elals généraux.'. Y étaient égaleuienl convoqués les corps ecclésiastiques (abbayes, chapitres, etc.)"; ils étaienl ordinairement titulaires de droits seigneuriaux en leur propre nom, et nous dirons bientôt comment au point de vue des subsides auxi/ia, leur intervention était nécessaire. Restaient les villes privilégiées. Un lien semblable existait-il entre elles et le roi? Oui. Ces villes avaient pris, nous l'avons dit, dans la société féodale, la place, la position d'une seigneurie collective. Parfois cela était rigoureusement exact même dans la forme. La ville alors faisait hommage par l'organe d'un de ses officiers municipaux^ Même quand il n'en était pas ainsi, le roi conservait sur ces villes un contrôle en même temps qu'il étendait sur elles sa protection, de sorte qu'elles étaient, elles aussi, convoquées aux États* en vertu d'un devoir de fidélité. De ces principes résultaient deux conséquences très nettes : r comparaître aux Étals généraux, était, pour ceux qui y étaient convoqués, non pas un droit, mais un devoir, une obligation; 2° les service et assistance que le roi allait demander à ceux qui comparaissaient aux États généraux étaient ceux que le vassal devait à son seigneur, c'est-à-dire essentiellement Vaide et le conseil, auxilium ^ et consilium
1 Picot, Documents, Pièce DCLVIII (Étals de 1308), adressée à l'évèque d'Uzès : « Sub fidelitatis viaculo quo nobis eslis astricli injusgentes quatinus... Turonis nobiscum presentialiter inlersiis ».
2 Picot, Documents, États de 1308, P. DCLXI, p. 491, au bailli de Màcon : « Archiepiscopis, episcopis, abbatibus, baronibus, communitatibus et aliis insiquibus iocis regoi nostri » P. DCLXII. Mandement de l'évèque de Narbonne (1308) : <' Capitulo Uti censis ecclesie,abb:itibus ceterisque ecclesiarum prelatis ac capitulis ecclesiarum cathedralium et nostris et dictorum suffraganeoum nostrorum absentium vicariis, prioribus que decanis, prepositis, conventibus et aliarum ecclesiarum coUegiis, tam exemptis quam non exemptis ».
3 Ci-dessus, p. 345. — Picot, Documents, p. i (1303) P. I, lettres au sénéchal de Beaucaire pour convoquer les villes de son ressort, p. 1 << Mandamus vobis quatinus consulibus et universitatibus Nemausensi, Utiensi, Anitenci, Mimatensi, Vivarieosi, civitatum ac villarum Montis-Pessulani et Bellicadri mandetis e? parte Dostra ac precipiatis suh debito fidelitatis et quocunque alio vinculo quo nobis tenentur astricti ».
* Aussi dans les documents publiés par Georges Picot, les termes de la convoca- lion sont-ils souvent les mêmes que ceux d'une citation en juslice, citatio, adjornamentum. Pour les villes le devoir de comparaître est même éventuellement sanctionné par une peine; Picot, Documents, P. II, p. 3 : « Quod nisi juxta mandatum hujusmodi comparuerint, coram predicta sacra regia majestale procedelur contra iltos auctoritate regia, prout fuerit ralionis ».
s Voyez par exemple, Picot, Documents, P. DCLVIII, p. 489. convocation adressée
Di6 LE DÉVELOPPEMENT DU POUVOIR ROYAL,
et cela restera, en ces termes ou en des termes éffuivalents, ce que les lettres de convocation continueront dans la suite à requcirir des Etats '.
Cette composition des anciens Etatsgénéraux était aussi commandée par les principes en matière d'impôts qui étaient ceux du xiv" siècle. Le droit de percevoir l'impôt avait, dans la société féodale, passé aux seigneurs haut-justiciers; le roi ne pouvait les percevoir que là où il exerçait la haute justice sur les habitants. Cependant, comine on le verra plus loin, dès le xiii" siècle s'introduisait l'idée que dans certains cas il était juste que le roi put lever des impôts généraux, des impôts sur les sujets de ses vassaux. Mais cela ne pouvait se faire sans le consentement de ses seigneurs, sauf dans certaines hypothèses oii l'on admit alors l'application précise, quoique transformée en partie, de la théorie de Vaide féodale. Dans les autres cas, où le consentement des seigneurs était nécessaire, on fit bien rentrer le subside ou impôt accordé dans la notion d'aide, et ces impôts extraordinaires et temporaires portent bien au xiv" siècle le nom générique d'auxilia, aides, quelles que fussent la nature et l'assiette de Timpôt dans chaque hypothèse. Mais la notion d'aide s'était là élargie, désignant simplement un subside moralement dû par tous les sujets fidèles.
Les villes émancipées avaient généralement dans leurs privilèges la garantie contre les impôts arbitraires. Parfois, elles avaient le droit de s'imposer elles-mêmes, d'établir à leur profit des impôts sur leurs habitants; mais plus généralement, en dehors des taxes maintenues par leurs chartes, elles ne subissaient que les impôts qu'elles consentaient.
Il en résullail que pour obtenir Vauxilium dans sa plénitude, le roi devait avoir le consentement des seigneurs ecclésiastiques et laïques et des villes privilégiées. Il pouvait à cet effet, négocier avec ces autorités prises individuellement ou
à l'évéque d'Uzèa : « Intersitis nobis ad preinissa exequenda, consilium opeui et auxilium prestatwi ».
' Par exemple, lettres d'Henri 111 du 6 août i'ù6 portant convocation des Etats de Blois (Isaïubert, Anciennes lois, XIV, 306) : » Aussi pour nous donner votre avis et prendie avec eux Jnous) une bonne résolution sur les moyens d'entretenir notre Estât et d'acquitter la foi des rois nos prédécesseurs et la nôtre le plus au soulagement de nos sujets que faire se pourra >'.
régionalement; mais le plus simple était de les consulter en bloc, dans les États généraux.
Le reste de la population ne comptait pas, et nous avons sur ce point une exposition très nette d'un notable jurisconsulte du XIV* siècle, Johames Faber (Jean Faure). En dehors des seigneurs (les prélats et les barons) il ne faut appeler et consulter que les Uaiversitates \ c'est-à-dire les groupes qui ont une existence légale, privilégiée; le reste de la population, amorphe et sans droits, on l'ignore : « On peut dire que si les populations forment corps et université [corpus vel universitatem habent), il suffit d'appeler les consuls ou administrateurs de VUniversiias ^ Si elles ne (orment pas corps ou universitas, il suffît d'appeler les prélats [prelatos), s'il s'agit de personnes ecclésiastiques ou les barons {barones) qui ont la juridiction sur les territoires et sur les villx, car ceux-là ont Fadministration » ^ Et plus loin : « La Cour de France [Ciiria Franciœ), quand elle veut faire des collectes, observe ce que j'ai dit, elle ne convoque que les prélats, les barons et les villes notables ».
De tels Etals généraux ne comportaient par eux-mêmes aucune élection. C'étaient des personnes physiques ou morales qui y étaient directement convoquées et qui étaient tenues de s'y rendre \ Cependant il faut observer deux points. En premier lieu les personnes physiques qui y étaient convoquées n'étaient pas tenues de s'y rendre en personne; elles pouvaient se faire représenter par un procureur (comme pour une citation en justice)^ Celui-ci était simplement leur mandataire, soumis aux règles du mandat d'après le droit romain. D'autre part, les personnes morales (corps ecclésiastiques et
1 C'est le sens ancien du mot Universitas, Université, emprunté au droit romain, Digeste, III, 4, quod cujucumque universitatis nomine vel contra eam agatur. Cela implique que les Universitates ainsi établies et reconçues, constituaient des personnes morales, avaient la personnalité civile. — Le sens moderne du mot Université vient de ce que les Universités constituaient (et constituent de nouveau) des corps importants de cette espèce.
2 C'est en vertu de ce principe que les corps ecclésiastiques étaient convoqués.
3 Joannes Faber, Ad Instituta, tit. de pœna temere litigantium, û° 9.
* Dans les Documents publiés par Georges Picot, nous avons de ces lettres de convocation personnelle et de nombreuses pièces (procurations) qui les visent.
^ Voyez par exemple Picot, Documents, P. DCCLIV, p. 581, procuration du seigneur de Mirepoix : « UtTuronis... didcssemas saltemper procwatorem idoncuni, consilium impensuri super errore Templariorum »,
ville?) qui étaient également convoquées, ne pouvaient, parla force des choses, comparaître en personne et devaient nécessairement com[)araître par procureur. Ce procureur était nécessairement choisi par les membres du corps qu'il devait représenter. Quand il s'agissait d'une ville nous voyons même que les procureurs, dès le début, durent être choisis par les magistrats municipaux (électifs eux-mêmes) et par les bourgeoise C'était bien là en fait une élection, quoique l'élu fût toujours strictement un procureur, possédant certaines facultés qui semblent incompatibles avec le caractère d'un député, celle, par exemple, de choisir un autre mandataire pour le remplacer en cas d'empêchement, ce que permettait à de certaines conditions la théorie romaine du mandat -. On trouve même dès le début certains autres germes d'un futur système électif. Il est clair d'abord que plusieurs prélats ou barons pouvaient s'entendre pour choisir un procureur commun et se faire ainsi représenter à moins de frais. Mais il y a plus. Nous trouvons en 1308 que les divers évêques d'une même province ecclésiastique sont autorisés à choisir l'un d'entre eux, qui viendra seul aux Etats et qui les représentera tous^ Ces anciens Etats généraux n'étaient point non plus une véritable assemblée représentative. Ceux qui y figuraient ne représentaient qu'eux-mêmes (ou leur mandant quand il s'agissait de procureurs). Sans doute ils représentaient en fait trois catégories d'autorités existant dans la société féodale, mais endroit chacun comparaissait en vertu d'une obligation personnelle. Cependant une certaine idée de représentation s'affirmait dès le début. Philippe le Bel, en 1302, déclare qu'il va réunir l'assemblée ainsi composée pour délibérer sur des choses qui intéressent tous les sujets de son rcf^aume *.
1 Picot, Documents, P. I (1302), lettres ^au sénéchal de Beaucaire, p. 1 : « Ut predicti consules et universitates civitatum et villarum predictarum, perduos aut per 1res de majoiibus et pericioribus singularum uoiversitatum prediclarum plenam et expressam piotestatem habenles, a consulibus et universitatibus predictes ». Cf. P. IL
2 Voyez Picot, Documents, P. DCLXVllI, p. 498 et P. DCLXXVL p. 503.
3 Picot, Documents, P. DCLVIIl, convocation de l'évéque d'Uzès (1308), p. 489 : « Nisi forte... in instant! congregatione quam fieri manda vimus... ve.stri vestrorumque comprovincialium de communi consensu vos simul omnes comprovinciales ex vobis Inum ad premissa miltalis qui vicem omnium representet et omnium habeat plenam potestatera ».
* Picot, Document!:, \\ ]. p. !■ : « Super pluribus arduis negociis nos, statum,
Dans les lettres que les barons écrivent aux cardinaux de Rome après ces premiers États généraux, ils déclarent qu'ils parlent au nom de tous les seigneurs et nobles de France. Ce sont là des germes qui devaient se développer dans la suite.
Le système des États généraux devait se modifier dans la suite, et ce fut également une conséquence logique de l'afTaiblissement du régime féodal. Il n'est pas facile d'ailleurs de préciser quand et comment cette transformation s'accomplit'.
Les nobles et les ecclésiastiques cessèrent d'être convoqués personnellement et tenus de comparaître aux États; les nobles et les ecclésiastiques d'un môme bailliage furent seulement convoqués pour élire un ou plusieurs députés : en d'autres termes, la représentation dé la noblesse et du clergé devint élective. Cela paraît s'êlre fait autant par la volonté des intéressés que par l'initiative du pouvoir royal. Les dignitaires ecclésiastiques et les nobles convoqués avaient eu de tout temps (sauf peut-être en 1302) le droit de se faire représenter aux Etats par des procureurs qu'ils choisissaient : c'était purement une application de la théorie du mandat, telle que l'admettait le droit civil-. Mais si cela évitait aux intéressés la charge decomparaîtreen personne, cela ne les dispensait point de faire à cette occasion des dépenses parfois importantes, car ils devaient défrayer leur mandataire. Pour diminuer sans doute ces frais, on vit parfois, de bonne heure, les nobles
libertalem nostros ac regni nostri, nec non ecclesiarum eccle.'iasticarum, nobihim, secularium personarum, ac universorum et singulorum incolarum regni ejusdem non medioniter tangentibus, cum prelalis, baronibus et aliis nostris ejusdem regnifidelibus et subjectis tractare et deliberare volectes ». M. Picot a tiré, croyons-nous, de ce passage des conséquences exagérées. Il dit {Introduction, p. viii) : « Lorsque Philippe le Bel voulut assembler à Paris les prélats, les barons, et les autres sujets du royaume, il fit parvenir des lettres personnelles aux évèques et adressa aux baillis et aux sénéchaux l'ordre de convoquer les villes ». Le membre de phrase et aliis fidelibus et subjectis ne doit pas être traduit par les autres fidèles sujets du royaume, mais par et d'autres fidèUs sujets du royaume; il me paraît désigner seulement les habitants des villes privilégiées.
1 Ce problème est bien posé et discuté dans un mémoire qui par;iît avoir été présenté à l'assemblée des notables de 1787 [Mémoire sur les États généraux, Lausanne, 1788, p. 54, 61, 66, 126 et suiv.).
2 Tout le système des élections aux Étals généraux, tel qu'il se développa, ne fut lui-même au fond qu'une application du contrat de mandat.
d'une région choisir un petit nomjjre de procureurs pour les représenter tous'. Il est certain que la comparution aux Etats était considérée comme une obligation pénible, plutôt que comme un droit utile. La Royauté se fit l'interprète de ces sentiments lorsqu'elle invita les nobles et les ecclésiastiques d'une circonscription à élire quelques-uns d'entre eux comme représentants de tous-. Cela dut paraître d'autant plus naturel que, la féodalité politique s'affaiblissant, on ne comprenait plus le droit propre des seigneurs de figurer aux Etals généraux. Cette réforme n'était pas accomplie en 1428, car on convoqua encore à cette époque les gens d'Église et nobles « accoutumés d'être mandés »% elle était réalisée en 1484, car, aux grands États généraux tenus à cette date, le clergé et la noblesse ne sont représentés que par des députés. Les évêques réclamèrent alors le droit d'être tous et personnellement convoqués; et, sans nier absolument leur droit, on leur fît une réponse qui montrait bien qu'il n'était plus de mode*. Les États généraux tenus sous Louis XI, en 1467, paraissent présenter une forme intermédiaire et servir de transition. En effet, d'un côté nous y voyons une quantité de prélats et de seigneurs qui comparaissent en personne ou par procureur, selon les anciens principes"; mais, en même temps, nous constatons que les villes,
1 Les nobles toulousains en 1317 (Hervieu, op. cit., p. 32). Cf. Mémoire sur les États généraux, p. 46.
2 Mémoire, p. 56. 11 y avait eu de tout temps une certaine représentation dans l'ordre de la noblesse. Tous les seigneurs, en effet, n'étaient pas convoqués :iux Étals généraux, mais seulement ceux de quelque importance (Hervieu, op. cit., p. 8 et suiv.), et cependant ceux-là par leurs décisions engageaient tous les autres; voyez le préambule de l'ordonnance donnée à Château-Thierry, le samedi après la Saint-Remy (5 octobre 1303), dans Du T\\\e\, Recueil des grands, p.3|6; cf. Ord., I, p. 383. ' *
3 Mémoire, p. 53.
' Mémoire, p. 66; cf. p. 21. Voici, en effet, ce qui fut répondu par les Étals à la demande des prélats : « Si omnes episcopi, ut volunt, vocari et adesse debeant, cur non et archidiaconi et curali ? Imo vero cur non et omnes nobiles el lola plebs regni, quam maxime negoUum hoc respectât? ... Non recusabimus tamen eos habere pra!sentes, dummodo suis impensis adsint ». Journal de Masselin, p. 407. Ce fait atteste une fois de plus quelle importance eut celle question des frais dans la transformation de la représentation du clergé et de la noblesse.
s L'ordre observé en l'assemblée des États généraux de France à Tours, de l'an 1467, par .lean le Prévost, secrétaire du roi et greffier es dits Estais (dans le grand recueil intitulé : Des États généraux et autres assemblées nationales, 18 vol., 1789, t. IX, p. 207), liste d'évêques se terminant par ces mots : « et autres qui comparurent par procureurs » ; p. 209, liste de seigneurs : « et autres en grand
visées par les lettres de convocation, ont élu chacune trois députés, qui figurent sans doute les représentants élus des trois ordres, car nous savons que l'un deux était nécessairement un ecclésiastique; les deux autres devaient être un noble et un membre du tiers état'. Les deux formes, l'ancienne et la nouvelle, la comparution personnelle et la représentation élective, coexistent ici; un peu plus tard, la seconde subsiste seule.
En môme temps, le privilège des villes de députer seules aux États généraux disparaissait, et les habitants des campagnes étaient appelés à jirendre part à l'élection des députés du tiers état. Cela se produisit dans la seconde moitié du XV* siècle; aux Etats généraux de 1467, les villes seules sont représentées; en 1 484, tous les habitants du bailliage prennent part à l'élection-. Mais il est plus diflicile encore que précédemment de dire au juste comment la transformation s'accomplit. La cause générale fut certainement l'affaiblissement des libertés municipales : du moment que les villes ne constituaient plus des forces politiques indépendantes, il n'y avait pas de raison pour les faire représenter comme un ordre distinct aux Étals. On voit, d'autre part, au xvi^ siècle, les habitants des campagnes revendiquer parfois les mêmes privilèges que les bourgeois de la ville voisine, et l'organisation, déjà reconnue par le droit public aux paroisses et commu-
Dombre qui comparurent par procureurs ». — Je désignerai dorénavanl, selon l'usage, le recueil que je viens de citer par le nom de son principal compilateur, Mayer.
1 Mayer, t. \X, p. 209, 210 : « Éloient assisses plusieurs notaljles personnes, tant gens d'Eglise, beourgeois, nobles, qu'autres qui là étoient venus garnis de pouvoir suffisant, faisant et représentant la plus grande et saine partie des bonnes villes et cités en ce royaume, desquelles villes les noms s'ensuivent. ... Et de chacune ville, il y avoit un homme d'Église et deux laïcs ». Cf. Mémoire, p. 124 et suiv. Ce chiffre de trois députés par bailliage paraissait encore le droit commun en 1484, Journal de Masselin, p. 407 : « Très duntaxatin unoquoque baillivatu vel senescalia depulari soleant, et id etiam patentes régis littera? canunt ». — Il ne faut pas trop s'étonner de voir la représentation du clergé et de la noblesse élue par les cités; car, même plus tard, on appelait à l'assemblée du tiers état dans les villes, en qualité de bourgeois, les nobles et ecclésiastiques qui y étaient domiciliés {Mémoire, p. 13). Cependant, c'est seulement pour le clergé et le tiers que l'on peut constater sûrement l'élection faite en commun dans les villes (Yiollet, Les élections aux États généraux réunis à Tours en 1468 et en 1484, dans la Bibliothèque de V École des Chartes, 1866, p. 24-26 ; cf. pour la noblesse, p. 30).
2 Voyez cependant Viollet, op. cit., p. 56 et suiv.
naiités d'habitaots, donnait une valeur propre à la population des campagnes^ Enfin, l'admission des campagnes se fit d'autant plus facilement que la liste des villes envoyant des députés aux États n'avait pas été arrêtée d'une façon permanente, et que parfois la Royauté avait adressé des lettres de convocation à des bourgades et presque à des villages-.
Lorsque ces changements s'accomplirent, le mode d'élection qui s'introduisit paraît avoir été des plus simples. Chaque bailliage était invité par le roi à choisir, en leur donnant des pouvoirs suffisants, un ou plusieurs députés de chaque ordre. Ces députés étaient directement élus dans une assemblée qui se tenait au chef-lieu de bailliage et dont étaient membres tous les habitants qui voulaient s'y rendre^ : il semble même que les trois ordres y étaient confondus et procédaient en commun à l'élection des députés pour le clergé, la noblesse et le tiers état*. Mais ce système, qui nous paraît avoir été d'abord pratiqué, ne dura pas ; il fut remplacé par un autre beaucoup plus complexe, mais plus conforme aux principes fondamentaux sur lesquels reposait cette institution. C'est dans la seconde moitié du xvi" siècle qu'elle arriva à son état définitif; nous allons l'étudier maintenant dans ce dernier état, et nous demander comment les députés étaient élus et comment ils fonctionnaient.
1 Boerius, decisio CCLXXII : Habitantes eslru villam et civitalem, sive nobiles, sive burgenses, vel rustici, si sint de jurisdictione iliius civitatis, an possint esse consuies iilius ».
* Hei'vieu, op. cit., p. 10 et suiv.
s Masseiin, Journal des États généraux tenus à Tours en 1484, p. 406 : « Ad eligendum hujusmodi legatos, mandate regio, ecclesiastici, nobiles %t' tertius status suis in bailliviis et senescaliis vocantur et veniunt omnes qui adesse volunt ». — Cf. Mayer, t. VU, p. 363; — VioUet, op. cit., p. 31 et suiv.
* C'est la règle qui parait avoir été encore édictée pour les élections aux Etats d'Orléans de l'an 1560. Voyez les lettres de convocation, Mémoire, p. 133-134 : « Nous mandons... que incontinent après la présente reçue vous ayez à son de trompe ou autrement, à faire assembler en la ville principale de votre ressort... tous ceux des trois Estats d'icelui... pour conférer ensemble tant des remontrances, plaintes et doléances qu'ils auront à proposer, et nous faire entendre en l'assemblée générale de nosdits Estats, où nous entendons qu'ils envoient et fassent trouver audit jour certains bons personnages d'entre eux et pour le moins un de chaque Estât qu'ils choisiront à cette fin ». — Cependant les élections eurent certainement lieu à part dans chaque ordre.
Lorsque, en 1788, après une interruption de plus d'un siècle et demi, le pouvoir royal se décida à remettre en activité l'institution des États généraux, il se trouva fort empêché pour déterminer lesrèglesdesélections ;ilfitcettedéclaralion « qu'on ne constatait pas d'une façon positive la forme des élections, non plus que le nombre etla qualitédes électeursetdesélus »\ A la vérité il n'y avait jamais eu de loi électorale, le système suivi avait varié selon les temps et selon les lieux, n'ayant pour régulateur que les lettres de convocation du roi et les précédents. Cependant, il n'en reposait pas moins sur certains principes fixes et présentait une véritable logique ^
La circonscription d'après laquelle se faisait la députation aux Etats généraux était le bailliage ou la sénéchaussée\ On peut même dire que c'était plus qu'une circonscription électorale; c'était vraiment l'unité, la personne publique en qui résidait le droit de députation. De même que, dans le système ancien, c'étaient non pas des individus, mais des seigneuries ecclésiastiques, laïques ou municipales, qui étaient représentées aux Élats; de même, dans le dernier système, c'était le bailliage qui s'y faisait représenter par les députés de ses trois ordres*. Chaque bailliage avait un droit égal et le nombre
« Arrêt du Conseil du 5 juillet 1788 (Isambert, Ane. lois, XXVIII, 601).
2 Ce sont surtout les recherches faites en vue des élections de 1789 qui fournissent sur cette matière des renseignements utiles. Voyez les deux arrêts du Conseil du 5 juillet et du 5 octobre 1788; le grand recueil de Mayer, compilé à cette occasion, le Mémoire plusieurs fois cité précédemment, et un autre Mémoire sur les États généraux et leurs droits et la manière de les convoquer, par le comte d'An- Iraigues, 1789. — L'étude qui depuis lors a fourni le plus de renseignements sur la question est un mémoire de M. Picot, lu en 1874 à l'Académie des sciences morales et politiques : Les élections aux États généraux dans les provinces de 1302 à 1614 et Histoire des États généraux, V^, p. 242-267.
3 II y eut quelquefois des représentations par gouvernements ; mais alors la députation du gouvernement n'était qu'une délégation des députés d'abord élus par les bailliages.
'♦ C'est ainsi qu'en Angleterre le droit de députation à la Chambre des Communes réside traditionnellement dans les comtés, dans les villes et bourgs et dans les universités (Anson, op. cit., H, p. 112 et suiv.). Mais tandis qu'en Angleterre les villes et bourgs ont obtenu et gardé une représentation distincte, en France l'ancienne représentation propre aux villes s'est fondue dans la représentation du tiers état pour tout le bailliage. On peut cependant trouver quelques traces de ces deux représentations coexistantes. La ville de Paris paraît avoir toujours revendiqué une représen- E. — HisT. DU Dr. 36
desdéputés n'était pointproportionaelà la population*. D'autre part, il n'y avait que les bailliages royaux qui fussent représentés aux Etals, et parla même ceux-ci ne comprirent jamais que la représentation des pays composant le domaine de la couronne. Aux États généraux du xiv® siècle, ne figuraii^t pas, pour cette raison, les villes dé Bourgogne, de Provence et de Bretagne-; la Bretagne manqu(3 encore aux Etats de 1484. Dans la suite, lorsqu'un bailliage royal était distrait du Domaine pour être conslitué en apanage, il perdait sa représentation^; lorsque parle démembremenl d'un ancien bailliage un nouveau était créé, il acquérait par là même le droit d'avoir ses députés distincts.
Le mode d'élection n'était pas le même pour les trois ordres, qui depuis d560 élisent toujours séparément leurs députés respectifs. On avait renoncé au système très simple suivi en 1484 : il avait, semble-t-il, soulevé les résistances des ordres privilégiés*, et, comme je le dirai plus loin, il était loin de servir pleinement les intérêts du tiers état. Le suffrage était direct pour la représentation du clergé et de la noblesse; il était au contraire indirect, à deux ou plusieurs degrés, pour la représentation du tiers état^ Le système suivi dérivait d'ailleurs logiquementdes anciensprincipes : on transporta à l'assemblée électorale du bailliage les règlesqui jadis avaient dicté l'assem-
tation piirticulière, distincte de celle de la prévôté (bailliage) de Paris. Procèsverbal de la prévôté de Paris en 1651 {Mémoire, Lausanne, 1788, p. 116] : « Encore que la ville de Paris fît partie de la prévôté, néanmoins elle en étoit une partie si considérable qu'elle avoit des avantages égaux à son tout, entre lesquels un des plus remarquables étoit le privilège d'avoir de son chef des députés séparés ». Ibid. Extrait des registres de l'hôtel de ville de Paris (élections de 1614), p. 166 : « Ses dits États ne concernant que les Etats du plat pays de la prévos^ de Paris et que pour les États de cette ville et faubourgs ils se tenoient audit hôtel de cette ville ».
1 11 semble même que souvent le nombre des députés n'était pas limitativement fixé par les lettres de convocation : mais cela n'avait pas grande importance, étant donné le mode de votation, d'après lequel chaque bailliage n'avait qu'une voix (Mémoire, p. 70, 99 et suiv.).
2 Cf. Hervieu, op. cit., p. 16.
3 Mémoire, p. 73 et suiv.
* VioUet, op. cit., p. 47.
s On appelle suffrage direct celui dans lequel l'électeur désigne par son vote le député lui-même; suffrage indirect, celui dans lequel l'électeur choisit seulement un nouvel électeur, ou électeur du second degré. D'ailleurs, il est possible que l'électeur du second degré n'ait lui-même que le droit de choisir un nouvel électeur : on a ainsi un suffrage à deux, trois degrés, etc.
blée même des Etats. De même que primitivement les seigneurs, ecclésiastiques et laïques, et les bonnes villes étaient directement convoqués par le roi à venir en personne aux Étals généraux ou à s'y faire représenter par procureur, ainsi dorénavant les électeurs étaient individuellement et impérativement convoqués par le juge royal à l'assemblée du bailliage, pour y participer, en personne ou par procureur, à l'élection des députés de leur ordre'. Mais les électeurs ainsi convoqués n'étaient pas toujours des individus; souvent (toujours pour le tiers état) c'étaient des corps, des collectivités, et alors la représentation à l'assemblée électorale par un ou plusieurs procureurs, c'est-à-dire le suffrage indirect, s'imposait à l'électeur, comme, dès 1302, la représentation par procureur aux Etats généraux s'était imposée aux bonnes villes.
Pour le Clergé^ le corps électoral était composé de tous les ecclésiastiques ayant un bénéfice dans la circonscription, et des représentants des corps ecclésiastiques. Cela donnait une liste plus ample que celle qui avait jadis servi à la convocation directe; cela comprenait en particulier tous les curés des paroisses^ L'assemblée du clergé ainsi composée procédait
1 Procès-verbal de la prévôté de Paris en 1651 {Mémoire, p. 147, 148) : « Louis Seguier..., garde de la prévôté et vicomte de Paris, à notre premier sergent fieffé..., Nous vous mandons et ordonnons d'assigner à la requête du procureur du roi les archevêques, évéques, chapitres, abbés, prélats, curés et autres communautés ecclésiastiques; — ensemble les ducs, pairs, marquis, comtes, barons, châtelains et autres seigneurs possédans fiefs; — le pi-évôt des marchands et échevins de la justice de Paris, les prévôts des justices royales, les manans et habitants des villes, bourgs et villages de cette prévôté et vicomte de Paris, à comparoir au lundi 4 septembre prochain... et procéder à l'élection et nomination de personnes capables pour assister à la tenue desdits États généraux. » — Procès-verbal du bailliage de Châtillon-sur- Seine en 1614 {Ibid., p. 172) : « Aurions au même instant, suivant lesdites lettres, expédié missives adressantes aux abbés, prieurs, bénéficiers, — chevaliers, gentilshommes, — et communaulés dudit bailliage et iceux convoqué et fait convoquer par trois sergens... Et ledit jour 15 juillet... séant pour jugement en la grande salle de la maison royale dudit Chàtillon, assisté des officiers dudit siège, en présence de nombre de gens ecclésiastiques, chevaliers, gentilshommes demeurans audit ressort, et pareillement des envoyés par les communautés et villages ci-après nommés..., l'avocat du roi ayant exhorté les assistans à leur devoir, requis défaut contre les absens et iceux muicté d'amende afin qu'à l'avenir ils se trouvent et comparent en cas semblable ».
' Picot, Les élections, p. 24; — Mémoire, p. 78 et suiv. Il est probable cependant que pendant longtemps les curés des campagnes ne furent pas admis à l'élection. Les lettres de François II, pour les élections de 1560, convoquent seulement dans l'ordre du clergé " tous pers de France, prélats, abbés, prieurs et chapitres, et autres gens d'Église constitués en dignité » {Recueil de Docioments inédits du
directement à l'élection des députés qui devaient représenter le clergé du bailliage aux Etats généraux. Les élections de la Noblesse étaient aussi simples. Pour être électeur, il fallait, semble-t-il, remplir deux conditions : être noble et posséder un fief dans la circonscription'. La seconde condition était comme un souvenir du système premier, d'après lequel c'étaient les seigneuries qui étaient convoquées. Il en résultait que, pour le noble possesseur de fief, prendre part à l'élection était un droit personnel, indépendant de l'âge ou du sexe : les mineurs et les femmes qui se trouvaient dans ces conditions pouvaient prendre part à l'élection par procureur'. D'ailleurs, dans les deux premiers ordres, malgré des divergences, le principe fut généralement admis qu'on pouvait voler par procuration'.
Pour les élections du Tiers état^ le système était plus compliqué. La complexité résultait de la difficulté de combiner, pour un résultat d'ensemble, le votedes villes etcelui des campagnes. Le procédé adopté en 1484 était en somme peu satisfaisant, bien que ce fût, pour tous, le suffrage universel et direct : dans cette assemblée commune des trois ordres où se rendaient, s'ils le voulaient, tous les habitants mâles et majeurs du bailliage, il y avait peu de chances pour que les paysans osassent se présenter. On adopta une autre solution qui d'ailleurs répondait bien à l'esprit de notre ancien droit public, oh l'individu était rarement pris en considération. Au lieu de convoquer pour l'élection des députés tous les roturiers des villes et des campagnes, individuellement considérés, on y convoqua les villes et les paroisses ou communautés des campagnes, consi-
règne de François II, t. II, p. 669, dans les Documents inédits pour servir à l'histoire de France). Mais aux États de 1614 cette extensioa du droit de suffrage était accomplie. Florimoad de Rupine, dans son journal-mémoire {Recueil de Mayer, t. XVI, p. 49), raconte qu'alors le duc de Nevers « envoya par toutes les paroisses les personnes qui briguaient les voix des curés ». — Pour les élections de 1789, voyez le règlement du 24 janvier de cette année (Isambert, Ane. lois, XXVIII, 638), art. 9-17.
1 Picot, Les élections, p. 25; règlement du 24 janvier 1787, art. 9.
2 Picot, Les élections, p. 25; règlement du 24 janvier 1789, art. 20.
3 Mémoire, p. 82, 84. Journal-mémoire de Florinaond de Rupine, loc. cit., p. 49 : « Le même jour ledit sieur et bailli de Saint-Pierre Le Moustier convoqua la noblesse de son ressort, mais avec si peu de splendeur et de reconnaissance de l'autorité royale qu'il n'y eut que trois gentilshommes qui comparurent en l'auditoire royal dudit lieu, les autres par procureur ».
LE POUVOIH LEGISLATIF. 557
dérées comme personnes publiques. Mais ces électeurs collectifs devaient nécessairement voter par procureurs : chaque groupe désignait ceux-ci selon sa coutume particulière, et, s'il y avait besoin pour cela d'une élection, celle-ci se faisait ainsi dans un milieu restreint et connu. Voilà comment s'introduisit le suffrage indirect dans les élections pour les députés du tiers état. Dans les villes importantes, les électeurs du second degré comprenaient ordinairement les officiers municipaux, des délégués choisis par les corps de métiers, et des notables des divers quartiers^ Dans les campagnes, il en était autrement. Là, l'unité électorale était la paroisse, parce que c'était aussi l'unité. administrative ^ et les électeurs du second degré, ceux qui devaient représenter la communauté à l'assemblée du bailliage, étaient nommés par l'assemblée générale de tous les habitants de la paroisse imposés à la taille, par la raison très simple que cette assemblée était l'organe ordinaire et unique de la communauté'.
1 Mémoire, p. 9 : « Quant aux villes et paroisses, les assignations se donnent aux officiers municipaux, procureurs fabriciens, ou autres ayant droit de convoquer la commune. Ils suivent pour celte assemblée les formes usitées pour toutes les autres ; mais ils y appellent tous les citoyens notables et tous les corps, arts et métiers par députés ».
* Voyez, ci-après, troisième partie, lit. II, ch. v, § 2, n° II.
3 D'après l'arrêt du Conseil du 5 octobre 1788 (Isambert, Ane. lois, XXVIII, 613) : « Les habitants des campagnes, excepté dans un petit nombre de districts, ne paraissent pas avoir été appelés à concourir par leurs suffrages à l'élection des députés aux États généraux ». Aux États de 1560, en effet, d'après les lettres de François II, plus haut citées, sont seulement convoqués à l'élection pour l'ordre du tiers « deux députés pour les mayeurs, prévôts, eschevios ou principaux habitants de chacune ville, bourgs et bourgaiges ». Mais dans la suite les paroisses des campagnes étaient convoquées et tenues de se faire représenter; voyez ci-dessus, p. 555, note 1. Voyez aussi le procès-verbal du bailliage de Magny-en-Vexin, pour les élections de 1614, Mémoire, p. 178 : « Les habitans de cette ville de Magny et la paroisse, comparans par Nicolas le Fèvre, le sieur procureur-syndic d'icelle. Les habitans de N. comparans par N. (il dénomme ainsi chaque paroisse et son député, parmi lesquels ot voit beaucoup de marguilliers) ». Cependant il put arriver dans bien des lieux que les paroisses aient négligé de se faire représenter à certaines élections. Lorsque le système de votation, qui associait ainsi les campagnes aux villes, fut complètement développé, les villes importantes, qui autrefois étaient seules représentées aux États généraux, furent en droit sacrifiées ; car, dans l'assemblée du bailliage, qui élisait les députés pour le tiers, la ville n'avait qu'une voix, comme chacune des paroisses rurales. Aussi certaines grandes villes conservèrent-elles le privilège d'avoir leur représentation propre, leurs députés particuliers, tout en participant à l'élection des députés du baiUiage. C'est à quoi prétendit toujours la ville de Paris. Ainsi encore, aux États généraiix de la Ligue en 1593, dont les pièces ont été publiées par M. Auguste Bernard dans la collection
Dans les campagnes, c'était donc un suffrage presque universel qui fonctionnait au premier degré. Mais les électeurs nommés par les paroisses rurales n'étaient pas toujours destinés à figurer à l'assemblée du bailliage. Souvent ils se joignaient à ceux qui avaient été élus par une petite ville voisine, comprise dans le bailliage, mais inférieure au chef-lieu, et là, en commun avec ceux-ci, ils 'désignaient de nouveaux électeurs qui, au nom des uns et des autres, devaient prendre part à l'élection des députés '. Il semble qu'il en était régulièrement ainsi lorsque les habitants des paroisses n'étaient pas les justiciables directs du tribunal de bailliage, mais d'un autre siège inférieur. Il paraît bien aussi que c'était parfois spontanément que les électeurs ruraux s'associaient aux électeurs de la petite ville voisine, sans doute par esprit d'économie, afin de ne pas avoir à payer les frais de délégués spéciaux au chef-lieu du bailliage ^ Le suffrage pour les élections du tiers était donc toujours indirect, en partie au second degré et en partie au troisième. L'assemblée qui élisait les députés se composait de tous ces électeurs, choisis les uns par les autorités ou les corporations des villes, les autres par les électeurs des paroisses rurales et des petites villes*. Pour
des Docutnents inédits pour servir à l'histoire de France, nous trouvons, à côté de la députation de Lyon, un député du plat pays pour le Lyonnais.
1 Picot, Élections, p. 18-22.
2 Voyez les curieux procès-verbaux de Chàtillon-sur-SeiDe, de Chinon et paroisses du ressort, de Loches et paroisse du ressort, en 1614, Mémoire, p. 171, 184 et suiv.; — Mayer, t. Vil, p. 374 et suiv. — Celte façon de procéder avait pu s'établir sans loi proprement dite, en vertu de la théorie du mandat civil qu'on appliquait ici; en effet, le mandataire pouvait eu principe se substituer un tiers dans l'exécution du mandat (L. 8, § 3, D. XVII, 1).
3 Les élections se faisaieut dans chaque collège électoral, k la pluralité des voix; le vote était public. Pour le tiers état, le délégué de chaque ville ou communauté venait successivement désigaer à haute voix, sous la présidence du juge royal, le candidat auquel il donnait la voix de la collectivité qu'il représentait; l'élection se faisait à la majorité simple. Cependant on trouve aussi des élections informes, par acclamation, d'un personnage proposé à l'assemblée. Procès-verbal du bailliage de Magny-en-Vexin aux élections de 1614, Mémoire, p. 179 : « Et pour raison des personnes du tiers état, après que iceux nous ont, en la plus grande et saine partie, prié et requis assister auxdits Etats comme nommé et choisi de leur part. Nous [c'est le lieutenant général du bailliage, président de l'assemblée', désirant de tout notre pouvoir rendre les services que nous devons à Sa Majesté et au bien public, promettons pareillement assister aux États avec les dessusdits (les députés élus par le clergé et par la noblesse) et nous acquitter du dû et devoir de •cette commission ». Bien des élections devaient se faire de cette façon; de même pour les délégués des paroisses.
achever le tableau de ce système électoral, il faut encore indiquer deux règles.
Les élections directes ou successives n'avaient pas seulement pour but de désigner les députés; elles dégageaient aussi les doléances qu'ils devaient présenter au roi et les pouvoirs que les mandants leur conféraient. A cet effet, à la suite de chaque élection, il était dressé un cahier de doléances, généralement par des commissaires pris dans l'assemblée, et les délégués ou députés l'emportaient avec eux. Le cahier du clergé et celui de la noblesse du bailliage étaient obtenus en une seule opération, comme l'élection des députés eux-mêmes. Mais, pour le tiers état, à chaque nouveau degré d'élection, il était dressé un nouveau cahier, dans lequel on fondait les divers cahiers apportés par les délégués qui prenaient part au vote : on obtenait ainsi, en définitive, un cahier commun pour le tiers état de tout le bailliage.
Les députés aux États généraux étaient, quant à leurs pouvoirs, soumis au régime qu'on appelle le mandat impératif. Ils étaient obligés de présenter les doléances et réclamations dont les avaient chargés leurs commettants, et ils ne pouvaient accorder à la royauté que les demandes rentrant dans les pouvoirs que ceux-ci leur avaient conférés. Le fait est incontestable. 11 suffit de rappeler que les lettres de convocation du roi recommandaient spécialement aux trois ordres de donner à leurs députés des pouvoirs suffisants pour l'expédition des affaires en vue desquelles ils étaient convoqués. Plus d'une fois, les députés répondirent aux demandes royales que celles-ci excédaient leurs pouvoirs, et il fallut les renvoyer devant leurs électeurs pour en recevoir de nouveaux'. Très logiquement on voit les commettants se réserver le droit de
1 Mayer, t. VIII, p. 388 et suiv.; t. XI, p. 169 et suiv.; — Mémoire du comte d'Antraigues, p. 128. — Cela se produisit, pour les demandes de subsides formulées par la Royauté, aux États généraux de 1560. JLes députés du tiers aux États de Blois de 1576 et 1588 invoquèrent aussi leur mandat pour refuser tout impôt nouveau. Cette théorie du mandat limité et impératif se présenta aussi comme un obstacle, à l'Assemblée Constituante de 1789. Un certain nombre de députés, invoquant leur mandat, déclaraient ne pouvoir prendre part à des actes qui le dépassaient de beaucoup. Le roi, par une déclaration du 13 juin 1789 (art. 5) et par un règlement du 24 juin, permit à ceux qui se sentiraient gênés par leurs pouvoirs d'en demander de nouveaux à leurs commettants. Mais l'Assemblée Nationale, invoquant un droit nouveau, condamna nettement la doctrine du mandat impératif par une déclaration du 8 juillet 1789.
donner à leur député de nouvelles instructions et de lui dicter ses votes'. Il était responsable envers eux de l'exécution de son mandat, même pécuniairement^, et il semble bien qu'ils pouvaient le révoquer^ On était arrivé là, tout naturellenient, en appliquant la théorie du mandat civil : le mandataire n'a que les pouvoirs qui lui ont été donnés par le mandant. Cela venait, pensons-nous, de ce que ceux qui comparaissaient aux Etals généraux pour y réprésenter d'autres personnes, morales ou physiques, directement convoquées, avaient été dans le premier système des mandataires proprement dits des procureurs. Lorsque le régime changea et qu'il n'y eut plus que des députés élus par chaque bailliage, par le clergé, la noblesse et le tiers état de chaque bailliage, on considéra que c'étaient les trois ordres de chaque bailliage qui étaient directement convoqués aux États et qu'ils s'y faisaient représenter par leurs procureurs (leurs députés). Le système représentatif des temps modernes repose sur d'autres principes; il ne confond plus avec le mandat du droit privé les relalions entre les électeurs et leurs députés; et ceux qui veulent revenir au mandat impératif reprennent en réalité une conception ancienne et étroite, fournie par le droit privé des Romains, à une époque où on lui demandait la solution de tous les problèmes juridiques. Toujours, par application de cette théorie du mandat, la règle était que le député devait être indemnisé de ses frais et qu'il devait l'être par le mandant. Les députés recevaient donc une indemnité^ payée par les bailliages qui
1 Voici les instructions qu'aux États généraux de la Ligue, en 1593, la municipalité de Reims donnait à son député (procès-verbal publié par M. A. Bernard, p. 799) : <■ Il fera ce qu'il pourra pour avoir le temps pour nous avertir, afin dp lui mander ce qu'il aura à faire, et, au cas qu'il ne pût obtenir aucun délai, il se conformera à ce que sa Sainteté, le roi d'Espagne, les princes catholiques et les Etats trouveront bon ». Il s'agissait, il est vrai, d'élire un roi de France.
2 Le principe est nettement affirmé dans le Journal de Masselin, p. 416 (il s'adresse aux députés du tiers) : « Conscientias vestras lestamur, nos procuratores populi, qui de parva culpa teneremur, res ejus sine pœna pendi concedere ». Nous avons des documents qui nous montrent les députés rendant leurs comptes à leurs commettants, après la tenue des Etats.
3 Journal de Badin aux États de 1576, lac. cit., p. 224. Il s'agit là de Bodin lui-même, député du Vermandois, que ses commettants voulaient révoquer. Il se défendit, avec succès, devant le conseil du roi. Mais le principe même ne paraît pas être contesté par lui ; il conteste seulement qu'il y ait lieu de l'appliquer.
* Mayer, t. VII, p. 390 et suiv. Chaque ordre, logiquement, dans chaque bailliage, devait séparément indemniser ses députés; c'est bien la règle que nous voyons
les avaient choisis : le paiement de cette indemnité fit souvent naître des difficultés et paraissait une lourde charge, qui rendait peu désirée la convocation des Etats généraux'.
A l'époque 011 les États généraux devinrent une assemblée totalement élective, un certain nombre de provinces avaient leurs Etats particuliers, qui se réunissaient périodiquement, image en raccourci ou prototype des États généraux. Dans un système oij le droit de se faire représenter à ceux-ci appartenait non pas aux citoyens pris en cette qualité, mais à des circonscriptions figurant des sortes de personnes publiques, n'était-il pas naturel d'utiliser cette représentation provinciale pour les États généraux et de faire représenter aux États généraux, non les bailliages de ces provinces, mais les États provinciaux eux-mêmes au moyen de délégués qu'ils choisiraient? Cela paraissait logique; une véritable unité politique, supérieure aux bailliages, s'étant dégagée dans ces pays, c'était elle qui devait être représentée. Mais si les pays d'États demandèrent, en effet, et obtinrent parfois que leur représentation aux États généraux se fît de cette manière, la Royauté fut plutôt contraire; elle arriva à introduire souvent dans les pays d'États l'élection par bailliages et sénéchaussées : parfois il y eut un moyen terme. Le pays députait aux États généraux selon la méthode ordinaire, mais les Étals provinciaux y envoyaient, en outre, un délégué^ Ce particularisme parut contraire à l'esprit public, lorsqu'il s'agit de convoquer les États généraux de 1789^
'^' Les lettres de convocation avaient fixé le lieu où se réuniraient les États et l'époque de leur réunion. Ils s'assemblaient
appliquée par des lettres de Charles IX du mois de janvier 1560 pour les États d'Orléans. Cf. pour les États de la Ligue de 1560, A. Bernard, op. cit., p. 791. Mais il semble que souvent, surtout anniennement, on ait fait retomber toute la charge sur le tiers état. Cf. Alonstrelet, Chronique, éd. Buchon, p. 828; Journal de Masselin, p. 404.
1 Viollet, Élections, p. 31 et sniv.
•2 Piganiol de La Force, op. cit., t. I, p. 210: « En Bretagne, en Dauphiné, en Provence, les députés pour les États généraux sont nommés dans des assemblées générales de toute la province; mais dans le reste du royaume, ce sont les bailliages, ou les sénéchaussées, ou les villes qui les nomment. — Picot, Élections, p. 33 et suiv.; — Mayer, t. Vil, p. 425 et suiv.
3 Mémoire, Lausanne, 1788, p. 88 et suiv.
dans l'une des villes près desquelles séjournait habituellement la Cour. C'est là que se réunissaient les députés, et tout d'abord chaque ordre procédait à la vérification des pouvoirs de ses membres : il tranchait les litiges qui s'élevaient à cet égard'. 11 nommaitaussi son président et ses orateia^s en vue des séances royales. La première de ces séances était l'ouverture même des États : le roi en personne, ou par l'organe de son chancelier, exposait aux députés des trois ordres le but de leur convocation et les demandes de la Royauté. C'était ce qu'on appelait l'os apertitm, parce que c'était cette invitation du roi qui donnait aux États le droit de délibérer : n'ayant aucune initiative propre, ils ne pouvaient délibérer que sur les questions posées par le pouvoir royale Alors apparaissait un problème d'une importance capitale : comment les Etats prendraient-ils leurs délibérations? Les trois ordres voteraient-ils séparément ou en commun? Le système qui prévalut fut le vote par ordre : il fut pratiqué dès le xiv^ siècle, et il était en effet dans la logique de l'institution, en même temps qu'il fut pour elle une cause irrémédiable de faiblesse. C'est par un phénomène accidentel et très heureux qu'en Angleterre, grâce aux circonstances, la représentation analogue des trois ordres de la nation se réduisit à deux chambres. En France, une autre solution apparut momentanément; ce fut la délibération en commun des trois ordres, ramenant ainsi les États généraux à l'unité^ On ne peut pas dire cependant que l'une ou l'autre solution fût une conséquence forcée des principes sur lesquels reposait
* La vérification des pouvoirs de chaque député par l'ordre entier auquel il appartenait paraît s'être introduite naturellement; les décisions prises devant engager l'ordre entier, tous étaient intéressés à s'assurer que leurs collègues avaient des pouvoirs réguliers et suffisants pour obliger leurs mandants. Cependant cette vériticatioa des pouvoirs n'était pas un droit ferme pour les députés; le roi pouvait la réserver à son Conseil, comme le fit Henri III aux États de Blois de 1588 (Picot, Histoire des États généraux, IIP, p. 377). Dans tous les cas, le seul point qu'il fût permis à chaque ordre de vérifier, c'était la régularité de Télection et du mandat; toutes les questions de droit que l'élection pouvait soulever étaient réservées au conseil du roi.
* La langue du droit constitutionnel anglais, qui reflète tant de vieux usages et d'anciennes idées,- a gardé le souvenir de principes analogues en ce qui concerne le Parlement d'Angleterre. Les auteurs expliquant la nature et les effets de la prorogation du Parlement, disent que la Couronne lui donne et lui retire à volonté la parole; c'est l'os apertum\ le président de la Chambre des Communes s'appelle, on le sait, le speaker, c'est-à-dire son orateur.
* Picot, Histoire dei États généraux^ I^, p. 357 et suiv.
l'institution. Le roi demandait aux trois ordres aide et conseil. Pour le conseil ils pouvaient très bien le lui fournir en commun; il acquérait même ainsi une plus grande force. L'aide pouvait aussi être accordée en commun, bien qu'elle le fût parfois par le Clergé et le Tiers état, chacun pour son propre compte; mais dans la suite du temps l'aide consista dans un impôt qui ne pesait le plus souvent que sur le Tiers état. Il semble qu'anciennement la question de la délibération en commun ou par ordre séparé, était pour les Etats une question d'ordre intérieur et qui dépendait d'eux. Aux Étals de 1467, les trois ordres délibérèrent et volèrent en commun'. Il en fut de même aux États de 1484, chose d'autant plus naturelle qu'alors les élections s'étaient faites en commun pour les trois ordres.
En 1356, les États, convoqués après la captivité du roi Jean et qui exercèrent effectivement le gouvernement pendant une courte période, adoptèrent un système mixte : les trois ordres délibérèrent à part, mais ils formèrent une grande commission, composée de leurs délégués respectifs, à laquelle ils donnèrent de pleins pouvoirs, et celle-ci agissait en corps, comme une assemblée homogène^ Mais ce furent là seulement des exceptions; en somme, Tinstitution resta fidèle à sa logique originelle; le vote par ordre prévalut et se maintint. Il rendait très difficile une décision émanant des États; car, en même temps, s'établissait le principe qu'il fallait pour cela un vote conforme des trois ordres, deux ordres ne pouvant, en formant la majorité (deux contre un), engager le troisième.
1 Procès-verbal de Prévost (Mayer, op. cit.,' t. IX, p. 212) : « Et ce faict (après l'ouverture des Etats par le roi) se départirent le roi nostre Seigneur et autres dessudicts, après aucuns remercimens faicts à iceluy seigneur par lesdicts des trois Estats. Et depuis se assemblèrent lesdicts des trois Estais en ladicte salle par plusieurs et diverses journées jusqu'au quatorzième jour dudit mois d'avril et tellement débattirent les matières pour lesquelles estoient assemblés et opinèrent sur ce qu'ils se concordèrent à une opinion commune et unique telle qu'elle s'ensuit ».
Après les États généraux de 1302, les prélats, les seigneurs et les gens des villes adressèrent trois lettres distinctes aux cardinaux de Rome. Bien que ces lettres fussent consécutives aux États .proprement dits, cela paraît bien être la conséquence d'une délibération séparée de chacun des trois groupes. — Cependant aux États de la seconde moitié du xiv« siècle, les doléances, remontrances, paraissent le plus souvent présentées en commun par les gens des trois ordres.
2 Picot, Histoire des États généraux, P, p. 46, 47.
Ce principe fut surtout réclamé et soulenu par le Tiers état, et cela pour une raison très simple et bien légitime. Sans lui, les deux ordres privilégiés, étant largement exemptés des impôts, auraient pu par leur vote concordant accorder des taxes dont, seul, le Tiers état, malgré son refus, aurait supporté tout le poids. Aussi est-ce à ce point de vue que la règle fut législalivement sanctionnée'. On alla même jusqu'à considérer comme un droit constitutionnel celui, pour chaque ordre, de délibérera part". Cela n'empêchait point la possibilité de délibérer en commun; mais il fallait pour cela outre l'autorisation du roi, le consentement de chaque ordre pris dans une délibération séparée^ Il faut ajouterque jamais, dans les Etats généraux anciens, on ne vota par têtes. L'assemblée de chaque ordre, lorsqu'on votait séparément, ou l'assemblée des trois ordres, lorsqu'on vota en commun comme en 1484, n'était point considérée comme un corps simple, dont tous les membres auraient eu le même droit de vote, de telle façon que, pour dégager la majorité, il suffît de recueillir les voix et de les compter. La règle était que l'on votait par bailliages : chaque bailliage avait une voix, et c'était la majorité de ses députés qui décidait dans quel sens elle se porterait; s'ils étaient en nombre égal de part et d'autre, la voix du bailliage était perdue. Assez souvent, on vota par Gouvernements, chaque Gouvernement ayant une voix*. Mais c'étaient encore les voix des bailliages compris dans le Gouvernement qui décidaient du vole de celui-ci. Tout cela était logique. Le bailliage était plus qu'une circonscription électorale au sens
1 Ordonnance d'Orléans (1561), art. 135 : « En toutes assemblées d'Eslats généraux ou particuliers des provinces oii se fera octroy de deniers, les troft Estais s'accorderont de la part et portion que chacun desdits Estais portera. Et ne le pourront le clergé et la noblesse seuls, comme faisans la plus grande partie ».
2 Déclaration du roi dans la séance royale du 23 juin 1789 (Duvergier, Lois françaises, t. I, p. 24). « Le roi veut que l'ancienne distinction des trois ordres de l'État soit conservée dans son entier, comme essentiellement unie à la constitution de son royaume; que les députés librement élus par chacun des trois ordres, forment trois chambres délibérant par ordre ».
3 Rapport présenté par Necker au Conseil du roi le 27 décembre 1788 (Duvergier, Lois françaises, t. I, p. 25) : « Il serait sans doute à désirer que les ordres se réunissent volontairement dans l'examen de toutes les affaires où leur intérêt est absolument égal et semblable, mais cette détermination même dépendant du vœu distinct des trois ordres, c'est de l'amour commun du bien de l'Etat qu'on doit l'attendre ».
* Mémoire, p. 97-110; — Mayer, t. VII, p. 481 et suiv.
moderne du mot. Il était vraiment Tunité, la personne représentée an\ États généraux; ou, tout au moins, c'était chacun des ordres du bailliage qui était représenté. Aussi le vote par bailliage se conserva-t-il jusqu'au bout'.
Au cours de la session, il y avait ordinairement des séances royales où les trois ordres se réunissaient comme lors de l'ouverture, en présence du roi, et, par l'organe de leurs orateurs élus, lui communiquaient, dans des harangues solennelles, leurs sentiments et le résultat de leurs délibérations. Enfin la session se terminait, dans le même style, par une séance de clôture 011 s'opérait la remise des cahiers de doléances que les États avaient préparés, comme il sera dit plus loin ^
Il était très difficile de définir d'une façon précise les pouvoirs des États généraux. En fait, ils n'ont pas toujours été les mêmes, ayant varié selon les circonstances; en droit, ils ont toujours été vagues et mal déterminés.
Les États généraux ont exercé parfois âes pouvoirs extraordinaires. Sous le règne du roi Jean le Bon, de 133.5 à 13S8, ils jouèrent un rôle semblableà celui d'un parlement moderne, fréquemment réunis, plusieurs fois dans une même année, de telle manière qu'au cours d'une session la session suivante et très proche était annoncée. Dès 1355, non seulement ils votaient l'impôt nécessaire pour la guerre, mais ils en avaient, par leurs délégués, l'administration et le contentieux : réparti par leurs délégués, levé par leurs agents, l'argent était payé aux armées par leurs propres receveurs, et ils revenaient vérifier les comptes au bout d'un an'. En 1357,
1 Rapport de Necker au Conseil du roi, le 27 décembre 1788 (Duvergier, Lois françaises, t. I, p. 5, il s'agissait du doublement du Tiers) : « On peut observer à la vérité que, si dans chaque ordre aux États généraux on opine par bailliages et non par têtes, la disparité à laquelle on propose à V. M. de remédier subsisterait également. Mais tout ce que V. M. peut faire, c'est de mettre les États généraux à même d'adopter l'une ou l'autre délibération ».
2 Sur toute la procédure suivie aux États, voyez Mayer, t. VII, p. 445 et suiv.; — Piganiol de La Force, op. cit., t. I, p. 207 et suiv. — Mais pour sentir la vie même de ces assemblées, il faut lire en entier quelqu'un de ces procès-verbaux qui ont été conservés, spécialement le Journal d'Olivier Masselin pour les États de 1484.
3 Ordonnance du 28 décembre 1355, art. 1, 7 {Ord., III, 19 et suiv.).
ils obtinrent encore davantage. S'il n'est pas certain qu'ils instituèrent un conseil de gouvernement électif, figuré par une commission de trente-six députés pris parmi eux, ils épurèrent tout au moins le Conseil du roi, chassant un certain nombre df ses membres et les remplaçant par leurs hommes^ C'étaient là de bien remarquables conquêtes ; mais elles étaient prématurées et furent éphémères. En 1420, les États généraux furent appelés à exercer un pouvoir plus considérable encore. On soumit à leur ratification le traité de Troyes, qui faisait passer la couronne de France sur la tête du roi d'Angleterre Henri V, après la mort de Charles VI". Les Etats réunis à Paris, le 6 décembre 1420, approuvèrent le traité de Troyes'. En dernier lieu, à la fin du xvi* siècle, les États généraux furent assemblés pour procéder à l'élection d'un roi de France. Il est vrai qu'ils étaient convoqués par un pouvoir révolutionnaire : c'étaient les États de la Ligue de 1593.
C'étaient là des faits historiques qui s'étaient accomplis au milieu de crises graves dans des temps de péril national ou de révolution. Cependant la théorie courante et même officielle ne repoussait point absolument les pouvoirs qu'ilssupposaient chez les Etats généraux. Sans doute, la domination éphémère des États sous le roi Jean garda le caractère d'une entreprise irrégulière des États contre la Royauté; mais l'on s'accordait à reconnaître aux États généraux certains pouvoirs, en quelque sorte constitutionnels, qui les faisaient dans quelques cas, très rares mais très graves, les arbitres de l'État.
Nous savons déjà que, quand il s'agissait de céder à une puissance étrangère tout ou partie du territoire national, on tenait que le roi ne pouvait valablement le faire sans le consentement des États généraux*. Ce qui s'était passé*en 1420,
1 Voyez le procès-verbal des États du mois d'octobre 1356 (Isambert, Ane. lois. IV, 771), et, pour la discussion de la question, Noël Valois, Le conseil du roi aux xiv^, xr' et XVI' siècles, p. 28 et suiv., où les principaux travaux sur ce point. sont rappelés.
' Art. 24 et 38; — Cosneau, Les grands traités de la guerre de Cent ans, p. 111. 113.
' Traité de Troyes, art. 24 : « Il est accordé que nostre dit filz labourera par effecl de son pouvoir que de l'adviz et consentement des trois estas desdits royaumes, ostez les obstacles en ceste partie », etc. — Cependant le traité de Brétiiiny, qui cédait aux Anglais une grande partie du royaume, n'avait pas été soumis à cette ratification.
pour le traité de Troyes, pouvait être coosidéré comme un des précédents sur lesquels se fondait cette doctrine.
En second lieu, il était admis par tous que si la lignée de Hugues Capet venait à s'éteindre, si le roi mourait sans laisser aucun héritier habile à lui succéder d'après le droit public français, il appartenait aux Étals généraux d'élire un nouveau roi'. Ce droit logiquement en entraînait un autre. Lorsque le roi défunt laissait bien sûrement un successeur, mais que plusieurs revendiquaient à la fois la Couronne, chacun d'eux se prétendant le plus proche ou seul capable d'y succéder, on pouvait dire qu'il appartenait encore aux Etats généraux de désigner, parmi eux, le nouveau roi ^ C'est ainsi qu'on expliquait ordinairement les décisions qui, en 1315 et 1328, avaient fixé les principes dits de la loi Salique et que l'on attribuait ;i des réunions d'États généraux ^ C'est cette même doctrine qu'invoquait la Ligue, lorsqu'elle convoquait les États de 1593, considérant l'héritier naturel de la Couronne comme incapable de la recueillir, en sa qualité d'hérétique.
Une autre prérogative, également reconnue, quoique moins nettement, aux États généraux, concernait la minorité des rois et l'organisation des régences. Il était admis que, convoqués en pareil cas, ils pouvaient contrôler et même régler l'administration du royaume jusqu'à la majorité du roi*. Mais leurs
1 Ci-dessus, p. 366 et suiv. — Bodin, Les six^livres de la République, I, VI, ch. V, p. 988 : « Les monarchies ne tombent en choix tant que le droit successif peut avoir lieu; et quand la lignée des remarques est faillie, le droit est dévolu aux États ». — Zampini da hecanati, Degli Stati diFrancia e délia lor possanza, alla Christianissima Reina madré de Re, Parigi, 1578, p. 51,55 et suiv. Zampini (p. 44, 45) admet même que, dans ce cas, les États pourraient donner à l'État une autre forme que la monarchie. — Édit du mois de juillet 1717, qui déclare inhabiles à succéder au trône les bâtards légitimés de Louis XIV : « Si la nation française éprouvoit jamais ce malheur (que tous les princes du sang vinssent à manquer), ce seroit à la nation elle-même qu'il appartiendroit de le réparer par la sagesse de son choix ».
2 Zampini, op. cit., p. 81.
3 Ci-dessus, p. 363 à 368.
* Aux États généraux d'Orléans, en 1560, la convocation avait été faite par lettres de François II. Mais lorsque les députés se réunirent, François II était mort et son successeur Charles IX était encore mineur. Beaucoup de députés prétendaient qu'ils ne pouvaient siéger parce qu'ils n'avaient pu recevoir de leurs commettants les pouvoirs nécessaires au rôle que jouent les États généraux pendant une régence (Picot, Histoire des États généraux, t. IP, p. 187 et suiv.). On peut voir aussi quelle importance on attachait, de part et d'autre, à ce que les États généraux convoqués
568 LE DEVELOPPEMENT DU POUVOIR RuYAL.
pouvoirs à cet égard étaienl mal définis '; et d'autres aatorités, les parlemeots ea première ligne, prétendaient aussi intervenir en ces matières.
Enfin l'inaliénabilité du domaine de la Couronne, telle qu'elle avait été fixée par la coutume et par la loi \ était considérée comme une des lois fondamentales du royaume. Le roi ne pouvait point Técarter pour aliéner le Domaine, de sa seule autorité; mais il pouvait le faire avec l'autorisation des Etals généraux ^
Mais si Ton veut dégager les pouvoirs ordinaires des États généraux, on voit qu'ils se réduisent à deux, toujours reconnus, quoique dans un sens différent, selon les temps. Ils avaient été convoqués dès Philippe le Bel, pour donner au roi aide et conseil'', et, jusqu'au bout, on leur reconnut le droit de consentir des impôts [aides, en vieux français) et de présenter des avis ou doléances.
Si les Etats ont été appelés à consentir des impôts, dans tous les temps où ils furent convoqués, leur intervention à cet égard n'a pas toujours eu le même caractère. Dans la première moitié du xiv'' siècle, ils avaient véritablement le vote de l'impôt; il fallait leur octroi pour établir un impôt général. Le roi n'avait pas encore le droit de lever d'autorité des impositions là où il n'avait pas la haute justice ; sans doute, il avait d'autres moyens d'obtenir le consentement des seigneurs et des villes 'à un subside, comme on le verra plus loin; mais, seul, le consentement des États généraux pouvait par un seul acte créer un impôtgénéral. Dès la fin du xiv° siècle, la situation n'était plus la même; un certain nombre d'impôts permanents existaient au profit du roi, qui, pour les lever, n'était plus obligé de s'adresser aux Etats. Cependant, ceux-ci, au xv'^ siècle, rentrèrent dans leurs
par le gouvernement d'Anne d'Autriche en 1649, puis successivement retardés, se réunissent après ou avant la majorité du roi (Picot, op. cit., t. V^, p. 272 et suiv.).
1 Voyez les différentes opinions que relève sur ce point Philippe Pot dans son discours aux États généraux de 1484. Journal de Masselin, p. 142 et suiv.
2 Ci-dessus, p. 368 et suiv.
8 Henri III demanda vainement cette autorisation aux États de Blois, en 1576 {Journal de Badin, loc. cit., p. 297 et suiv. — Picot, Histoire des États généraux, t. III*, p. 75).
' Voyez ci-dessus, p. 540. C'est aussi pour donner aide et conseil que les parlements anglais furent réunis (Anson, op. cit., t. I', p. 16 et suiv.).
anciens droits. Charles Yll, en engageaût la lutte contre les Anglais, renonça, volontairement ou par force, aux impôts permanents; il tira ses ressources des subsides qu'il demanda aux États généraux des pays qui lui restaient fidèles. Ceux-ci montrèrent le plus grand patriotisme. De 1421 à 1433, les Élats généraux de la Langue d'oc et surtout ceux de lajLangue d'oïl furent réunis presque tous les ans, parfois plusieurs fois dans la même année, et, sans accéder à toutes les demandes de la Royauté, ils votèrent des subsides incessants'. Il semblait que, celte fois, les États généraux avaient définitivement conquis le droit essentiel des assemblées politiques, celui de voter périodiquement ^impôt^ Il n'en fut rien, et d'euxmêmes ils y renoncèrent en admettant l'impôt permanent, en 1435, à Tours, sous la forme des aides*, et bientôt l'ordonnance d'Orléans de 1439 rendit la taille permanente*. La cause de cette capitulation, c'est qu'après l'immense effort qu'il venait de faire, le pays était épuisé ; il ne demandait que la paix et le repos et se remettait volontiers aux mains du roi, qui venait de le conduire à une grande victoire nationale. Il y eut pourtant une protestation : elle vint de la noblesse, qui, comme on le verra plus loin, était directement atteinte par les mesures de précaution dont le roi avait entouré l'établissement de la taille royale. Elle adressa au roi, en 1441, un cahier de doléances, dans lequel elle revendiquait pour les États le vote périodique de l'impôt*; mais Charles VII, fort de l'opinion publique, y répondit que les assemblées d'États n'étaient qu'une cause de dépenses pour les populations qui, outre la taille, avaient à payer alors les frais des députés^
1 Picot, Histoire des Etats généraux, t. 12, p. 292 et suiv.
2 Id., ibid., p. 308 et suiv.
3 Ordonnance du 28 février 1435 (v. s.) (Isambert, Ane. Lois, t. VIII, p. 834) : « Instructions et ordonnances... sur la manière de lever et gouverner le fait des aides, qui souloient avoir cours pour la guerre, lesquels le roy nostre dit seigneur depuis son partemeat de Paris abattit, et du consentement des trois estatz de son obéissance a remis sus le xxviir jour de février, l'an mille IIIICXXXV ».
* Ordonnance d'Orléans, 2 nov. 1439, art. 41-44 et préambule (Picot, États généraux, t. 12, p. 320 et suiv.).
^ Le texte a été conservé par Monstrelet ; il est reproduit dans Isambert, Ane. lois, t. IX, p. 108 : « Ont remontré au roi comment telles tailles et impôts se doivent mettre sus et imposer, et appeler les seigneurs et les Estais du royaume ».
^ Isambert, Ane. lois, t. IX, p. 808 : « N'est ja nul besoin d'assembler les trois Estais pour mettre sus lesdites tailles; car ce n'est que charge et dépense pour le
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L'idée, contenue dans cette réponse, quelque grossière qu'elle paraisse, était certainement celle des contemporains : ce (jui le montre bien, c'est qu'elle fut reproduite par les députés euxmêmes, sous Louis XI, aux États généraux de Tours, en 1467 '. Cependant le sens de la liberté parut se réveiller à la mort de Louis XI, aux Etats généraux convoqués à Tours, en 1484. L'occasion était favorable pour regagner le terrain perdu, car il s'agissait de sortir des embarras d'une régence. Les trois ordres agirent avec une entente et un esprit politique remarquables. Ils protestèrent contre l'impôt permanent et réclamèrent le droit de consentir seulement pour une courte période, en invoquant, non l'ancien principe féodal, c'est-à-dire le caractère seigneurial de l'impôt, mais le principe moderne, à savoir que l'impôt doit être consenti par le peuple qui le paie-. Ils mirent en pratique leur théorie, réduisirent la taille au chitîre qu'elle avait atteint sous le règne de Charles VII, et ne le votèrent que pour deux ans^: encore n'accordèrent-ils cela qu'à la condition que le roi ferait droit aux plaintes contenues dans leurs cahiers et qu'avant deux ans ils seraient convoqués à nouveau \ Cette fois, il semblait bien que la
pauvre peuple, qui a à payer les irais de ceux qui y vienoent, et ont requis plusieurs notables seigneurs dudit pays qu'on cessât de telle convocation faire et pour ceste cause sont contens qu'on envoie la commission aux esleuz, selon le bon plaisir du roi ».
' Procès-verbal de Le Prévost (Mayer, t. IX, p. 222) : « Et dès maintenant pour lors... toutes les fois que lesdits cas escherroient, iceux des Etats ont accordé et consenti, accordent et consentent que le roi, sans attendre autre assemblée ni congrégation des États, pour ce que aisément ils ne se peuvent pas assembler, y puisse procéder à faire tout ce que ordre de droit et de justice et les statuts et ordonnances du royaume le portent promettant et accordant tous iceux Etats serviijjst aider le roi louchant ces matières ». Cf. p. 219.
- Journal de Masselin, p. 416: « Jam intentio et conatus regia ex parte feni videtur ut tallia, reliquorum instar tributorum, et velut res principi débita semper perseveret, et tandem immortalis liât. Si hoc est admittendum, vestras, inquiunt (legati), conscientias testamur, nos pi'ocuratores populi qui de parva culpa teneremur, res ejus sine pœna pendi concedere, et id forsan non pro brevi temporis curcu, sed plane in œternas generationes ».
3 Journal de Masselin, p. 428 : « Conclusimus nequaquam concedere nisi duodecies centum millia nec ultra quidem biennium... ». P. 448: ■< Eam ipsam concedunt summan qua^ tempore licet Caroli septimi levari consueverat et hoc sub forma et ncmine doni ac liberalis concessionis, et non alias et ut de cœtero tallia non vocetur, sed donum et mera liberaque gratuitas atque concessio ».
' Journal de Masselin, p. 450: « Instant dicti legati ut hinc ad duos annos status iterum congregentur et ut régi placeat nunc locum assignare et definire tempus
liberté politique allait prendre racine. Mais il n'en fut rien. Quand le pouvoir royal fut sorti d'embarras, il reprit ses anciens errements et oublia ses promesses. Cependant, lorsqu'il fut certain qu'on ne voulait pas les tenir, le duc d'Orléans, qui devait être un jour Louis Xll et qui était alors l'adversaire déclaré d'Aune de Beaujeu, vint protester au Parlement de Paris, accompagné du comte de Dunois et du sire de Richebourg. Il déclara que la dépense de l'Etat pour l'année écoulée (1484) dépassait de beaucoup la somme votée par les États, « bien que l'on ne peust ne deust asseoir sur le peuple autres ne plus grandes sommes que celles qui avoient esté octroyées». Il demandait, ainsi que le comte de Dunois, la convocation des Etats généraux, se plaignant de ce que le roi était circonvenu par la dame de Beaujeu. Le premier président du Parlement, Jean de la Vacquerie, lui répondit en l'exhortant à l'union avec les autres membres de la maison de France et déclina toute compétence en cette matière, disant que, « quant à la cour, elle est instituée par le roi pour administrer justice et n'ont point ceux de la cour d'administration de guerre, de finances ne du fait et gouvernement du roi ne des g-rands princes ». Cette réponse était assez extraordinaire, étant donnés les droits tout politiques et très étendus que s'attribuaient alors les Parlements, comme on le verra plus loin. Le duc, vainement, flatta ces prétentions, en disant qu'il était « venu à la cour comme à la justice souveraine et qui doit avoir l'œil et le regard aux grands affaires duroyaume». Le Parlement fît la sourde oreille et se contenta de transmettre au roi le procès-verbal de ce qui s'était passé*. C'est qu'il s'agissait des Etats généraux, c'est-à-dire d'un pouvoir politique, en partie rival, dontles Parlements contrarièrent incontestablement le développement et auquel ils cherchèrent à se substituer.
Ce fut là la dernière chance sérieuse qui s'offrit à la nation de conquérir le vote libre et périodique de l'impôt. Ce n'est pas que les anciens principes fussent oubliés. [Certains même soutenaient encore le droit absolu pour les États généraux de
decreto fîrmo et irrevocabili non enim intelligunt dicti legati quod aliqui den;irii de caetero imponantur nisi vocentur et expresse consentiant'».
' Voyez le procès-verbal et la décision de la cour dans Dupuy, Traité de la -majorité des rois, t. I, p. 416-426.
consentir périodiquement tous les impôts pour une courte durée. Telle étaitencore sous Henri lllla doctrinede Bodin, qui prétendait qu'en ce point la constitution de la B'rance et celle de l'Angleterre étaient pareilles'. Mais l'opinion moyenne n'allait pas aussi loin. Dans la seconde moitié du xvi* siècle, certains impôts, la taille, la gabelle, les aides, étaient levés depuis trop longtemps à titre permanent pour qu'on pût songer à les soumettre de nouveau au vote périodique des Etals; ils étaient comme incorporés au Domaine. Ce que demandaient les esprits libéraux à cette époque, c'est qu'il ne put être établi et créé de nouveaux impôts, sans le consentement et l'octroi des États généraux, sauf le cas d'urgente nécessité; et cette prétention est même parfaitement admise dans un livre dédié, en 1578, à la reine-mère^. Les États généraux de la seconde moitié du xvi" siècle réclamèrent énergiquement le vole de l'impôt, ainsi entendu; ils firent même plus, ils refusèrent plus d'une fois de consentir les impositions qu'on leur demandait^; car on leur en demandait encore; c'était même le prio-
1 Jeaa Bodia, Les six livres de la République, édit. Genève, 1629, L VI, ch. ii, p. 880 : « Fut remoastré aux Estais de Tours sous Charles VIII par Philippe de Commines ^?) qu'il n'y avoit priace qui eust puissance de lever impost sur ses sujets ni prescrire ce droit, sinon ,de leur consentement. Encore void on es commissions qui sont décernées pour les aides, tailles et autres imposts que le roy employé la protestation ancienne de les oster si tost que la nécessité le permettra ». — Ibid., I. I, ch. vui, p. 140 : « Mais on peut dire que les Estats (d'Angleterre) ne souffrent pas qu'on leur impose charges extraordinaires ni subsides, sinon qu'il soit accordé et consenti au Parlement. Je respons que les autres roys n'ont pas plus de puissance que le roy d Angleterre, parce qu'il n'est en la puissance de prince au monde de lever impost à son plaisir sur le peuple, non plus que de prendre le bien d'autruy ».
2 Voyez l'ouvrage de Zampini da Recanati icité ci-dessus, p. 567, note 1), p. 111 et suiv., 147; et ['Epitome en latin du même traité, p. 19 : « Tertium caput est quando agitur de nova introducenda superindictione novisve vectigalibus a populo exigendis, et ratio evidens est. Cum enim rex populo tuitionem et conservationem debeat, proptereaque ille populus illi... regalia concesserit, quae suut domania, gabellœ et cœtera ad regem pertinentia jura, débet Rex illis esse contentus nec ad nova subsidia exigenda devenire. Quod si justa causa adsit, débet Status consulere ut in re nova nova auxilia consequatur. Quod nihilominus est prudenter intelligendum ni res consultationem et consensum populi non permitlat. Nam si talis eveniret casus in quo instaret periculum et mora esset ruinam paritura (quemadmodum si vel immineret repentinus externorum inimicorum incursus, vel esset interiorum rebellium perdomanda contumacia), certe tune potest Rex ex se ipso, et nuUo populi assensu expectato, quinimo et illo renitente... superindictionem imponere ».
3 États généraux d'Orléans, 1560, de Blois, 1576 el 1588; — voyez Picot, Histoire des États généraux. Il-, 168 et suiv.; II!, 51 et suiv., 72 et suiv., 93-95, 295-342 ; IV, 48.
cipal objet de leur convocalion. Mais ces réclamations et cette résistance furent inefficaces. La prérogative du pouvoir royal s'était consolidée avec le temps. Pour rétablissement des nouveaux impôts, on ne demandait plus le consentement des Etats qu'afin de faire mieux accueillir ces charges par la [lopulation : leur consentement, utile en fait, n'était plus nécessaire en droit, et la royauté pouvait s'en passer ^
Quanta leur seconde attribution normale et ordinaire, c'està-dire le conseil, ce fut pour eux d'abord un devoir et non un droit. Ils ne donnaient leur avis que sur le point qui leur était soumis par le roi^ Aucune initiative n'existait à leur profit, même en forme de conseil. Mais, d'autre part, nous voyons, dès le règne de Philippe le Long, que les convocations d'Etats sont souvent motivées par les plaintes ou suppliques qui ont été adressées au roi au nom des trois ordres touchant certains objets; et les ordonnances qui interviennent alors, après l'avis des Etats, portent parfois sur des objets très nombreux et très divers, à propos desquels une réforme est édictée^ On peut en conclure que les membres des Etats profitaient de la réunion pour soumettre au roi en corps et par ordre les griefs dont ils demandaient le redressement. A partir des Etats du roi Jean, le système se précise. Les États, qui sont convoqués en \ 35o et 1356 pour donner conseil et surtout aide, rédigent une liste précise de griefs qu'ils présentent au roi en lui demandant d'y faire droit; et, comme le roi, de son côté, ne peut se passer des subsides qu'il leur demande, il intervient comme un marché entre les deux parties. Les Etats accordent les subsides et le roi fait droit aux réclamations des Etats*.
1 Loyseau, Des seigneuries, ch. m, n» 46 : « A mon advis, il ne faut plus douter qu'en France (qui est possible aujourd'huy la plus pure et parfaite monarchie du monde) nostre roy, n'ayant d'ailleurs presque plus d'autre fonds de finances, ne puisse faire des levées de deniers sans le consentement des Estats, qui, comme j'ay prouvé au chapitre précédent, n'ont aucune part à la souveraineté ».
2 Voyez encore le préambule très net de l'ordonnance du 13 février 1318 [Ord., 1, p. 679): « Nous eussions fait appeler devant nous... les prélats, barons, chapitres et bonnes villes de nostre royaume... auquel jour nous feimes dire et exposer Dostre intencion en nostre présence, sur laquelle, eue délibération par aucuns jours, il nous ont fait réponse bonne et gracieuse ».
3 Voyez, par exemple, les ordonnances de février 1318, de mars 1332 [Ord., I, 679; 11,84). Cf. Lettres de 1321 [Ord., l, 814); Ordonnance de 1338 [Ord., II, 120).
» Voyez les ordonnances du 18 décembre 1355 et du 1" mars 1356. Elles sont divisées en deux parties, répondant exactement à cette transaction. L'ordonnance de
Ceux-ci avaient donc acquis en cela une véritable initiative: il était dès lors admis qu'ils pouvaient présenter des doléances à la royauté, bien que les chances d'obtenir satisfaction dépendissent uniquement des circonstances. Aux États généraux du xv« siècle, sous Charles VI, en 1413' et sous Charles VIP, on voit reparaître les griefs et remontrances. Mais, jusque-là, dans la forme du moins, elles apparaissent comme émanant directement des États eux-mêmes. Puis dans une forme nouvelle les doléances sont formulées par les électeurs et à chaque degré d'élection un cahier de doléances est rédigé, comme il a été dit plus haut. Les députés de chaque bailliage apportent, pour leur ordre, les cahiers du bailliage, et les députés aux Etats généraux doivent, en commun ou par ordre, les réduire à l'unité. Aux États de 1467, ici encore on trouve une forme intermédiaire. On trouve encore les doléances présentées par les membres des États en leur propre nom. Mais de plus, certains députés élus par les villes apportent des cahiers particuliers qu'ils tiennent de leurs commettants, qu'ils déposent, et qu'ils demandent au roi de faire examiner''. A partir des États de 1484, le système prend sa forme définitive : les députés de chaque bailliage apportent un cahierde doléances,et les demandes que contiennent les divers cahiers, sont, après délibération, fondues en un cahier unique présenté au roi*. C'est ce qui se fit toujours dans la suite, sauf que, les élections comme les délibérations se faisant à part pour les trois ordres, il en résulta, à chaque tenue, un cahier général du clergé, un cahier général de la noblesse et un cahier général du tiers état. De la part des populations et des députés, la rédaction des cahiers généraux était considérée comme le grand œuvre de la session, la tâche la plus importante des États. Us étaient présentés au roi à la fin de la session, en lui demandant de donner réponse aux divers articles, ce qui ne se faisait pas toujours avant le départ des députés. D'ail-
1355, en tète de la seconde partie, porte même expressément la rubrique : Réponse aux griefs des Estais.
1 Les remontrances véhémentes présentées par l'Université de Paris au nom du tiers état furent le point de départ d'un remarquable essai de réforme (Picot, Histoire^ p. 254 et suiv.; — Alfred Coville, L'ordonnance cabochienne, p. i-iii).
2 Picot, Histoire des États généraux, 1^, p. 293 et suiv.
3 Id., ibid., p. 344.
' Id., ibid., p. 358 et suiv., 389 et suiv.
leurs, en droit, le roi était libre absolument de repousser les demandes ou d'y accéder; c'était une supplique qui lui était adressée; et, même approuvé par le roi, l'article du cahier ne devenait loi proprement dite et obligatoire que lorsqu'il avait passé dans une ordonnance et sous la forme que lui avait donnée le législateur royal. Les Etats de Blois, en 1576, demandèrent bien que la disposition adoptée unanimement par les trois ordres eût nécessairement force de loi', mais ils ne purent l'obtenir. Les députés se plaignirent souvent aussi de ce qu'en les faisant passer dans une ordonnance, le pouvoir royal dénaturait les articles des cahiers. Ils demandaient enfin que les ordonnances tirées des cahiers fussent définitives et obligatoires, sans avoir besoin d'être enregistrées parles Parlements ou, du moins, sans que ceux-ci pussent les modifier lors de ^enregistrement^ Mais rien de tout cela ne fut accordé, et, en droit, les Etats n'avaient point part au pouvoir législatif. Cependant, en fait, les cahiers des États, de 4484 à 1614, furent la source d'une législation abondante et intelligente, quoique malheureusement mal observée : les grandes ordonnances réformatrices de celte époque, dont nous aurons à parler plus loin, contiennent la substance des doléances apportées par les États généraux'.
En définitive, l'institution des États généraux avait avorté. Ils n'avaient aucune périodicité régulière, apparaissant comme (in expédient suprême du gouvernement royal, en temps de crise. Quant à leurs pouvoirs, le roi leur demandait de voler des impôts qu'il pouvait établir sans eux et de donner des conseils qu'il était libre de ne pas suivre. Ces attributions purement consultatives faisaient même que des esprits très favorables à l'autorité royale, comme Lebret, approuvaient cette institution*. Mais la monarchie absolue, par un instinct
1 Picot, Histoire des États généraux, III^, p. 96-97. Le roi répondit qu'il ne pouvait s'engager à cela, ne sachant pas ce que les trois ordres pourraient lui demander unanimement. En effet, si les Etats avaient obtenu cela, non seulement ils auraient eu l'équivalent d'un pouvoir législatif, mais le roi, dans ce cas, n'aurait même pas eu un droit de veto.
- Picot, Histoire des États généraux, lll-, p. 99-100.
3 Dans ï Histoire des États généraux de M. Picot, on trouvera les détails précis et complets sur les cahiers des États généraux de 1484 à 1614 et sur les ordonnances qui ont été rendues d'après ces cahiers.
'• De la souveraineté, ]. IV, ch. xut, p. 164-165 : « Plusieurs soutiennent que
assez sur, se défiait des Étals généraux même ainsi amoindris : elle sentait qu'il y avait en eux des forces cachées, que les événements favorables pouvaient déchaîner. Aussi, sans abolir l'institution, elle s'abstint soigneusement de les convoqueri. Toute leur activité se place sous la monarchie tempérée, de 1302 à 1614. La réunion de 1614 fut la dernière avant la Révolution. Cependant, en janvier 1649 (lettres des 23 et 24 janvier), au momentle plus critique de la première Fronde, la reine régente, réfugiée à Saint-Germain avec le jeune roi, convoqua les États généraux pour le lo mars suivant, afin d'opposer sans doute au Parlement les vrais représentants de la nation. Mais cela n'était qu'un expédient. La réunion, successivement remise n'eut jamais lieu : il y eut pourtant alors à diverses reprises des élections de députés; mais cela en resta là. D'ailleurs, seule, la noblesse s'agita alors pour obtenir celte tenue d'Étals; le reste de la nation resta indifférent'. Cependant les esprits sages et clairvoyants, qui, à la fin du règne de Louis XIY, signalaient les plaies du pouvoir absolu et cherchaientày apporter remède, songèrentà remettre cette institution en activité. Fénelon el Saint-Simon voulaient ardemment
la réunion des Etats généraux... est incompatible avec la souveraineté des rois... Mais j'oserai dire que cette opinion ne doit être reçue ni considérée que dans les États tiraniques et seigneuriaux... Dans un État roiai, comme est celui de la France, tant s'en faut que l'assemblée des États affaiblisse ou diminue la puissance des rois, qu'au contraire elle l'autorise, elle la fortifie et la relève au plus haut point... caries rois ne sont point obligés de suivre leur avis, si la raison naturelle, si la justice civile et le bien et l'utilité de leur roïaume ne les y convient... L'on ne tient les États que parla permission et le commandement de Sa Majesté, l'on n'y délibère et l'on y résoud que par la forme de requête et de très humbles supplications ». Déjà Bodin disait, op. cit., I. I, ch. vni, p. 137 : « Quant aux coustumes générales et particulières qui ne concerne point l'établissement du royaume, on n'a pas accoustumé d'y rien changer, sinon après avoir bien et duement assemblé Ifesdits Estats de France en général ou de chacun bailliage en particulier; non pas qu'il soit nécessaire de s'arrester à leur advis, ou que le roy ne puisse faire le contraire de ce qu'on demandera, si la raison naturelle et la justice de son vouloir s'y assiste... Les Estats de tout le peuple sont assemblés présentans requeste et supplication* à leur Prince en toute humilité, sans avoir aucune puissance de rien commander, ni décerner, ni voix délibérative; ains ce qu'il plaist au roy consentir ou disentir, commander ou défendre, est tenu pour loy, pour édict, pour ordonnance ».
1 Giraud, Le traité d'Utrecht, p. 101 (dépêche de Torcy) : « Les exemples des siècles précédents ont fait voir que ces sortes d'assemblées ont presque toujours produit des troubles dans le royaume, et les derniers États tenus en 1614 finirent par la guerre civile... Les États, n'ayant point été convoqués depuis plus de cent ans. sont en quelque manière abolis dans le royaume ».
2 Picot, Histoire des États gétiéraux. V2, p. 275 et suiv.
la réunion des Etats généraux*, et, dans les plans de réformé qu'ils ont formés, ceux-ci^ réglementés à nouveau, devaient être l'un des organes réguliers de l'Etat, réunis périodiquement et munis de pouvoirs suffisants ^ Mais tout cela fut vain, resta à l'état de spéculation théorique. La convocation de \ 789 fut vraiment la résurrection d'une institution disparue ^
Les États généraux n'étaient pas les seules assemblées où la France entière fût représentée, divisée en ses trois ordres : il en était d'autres, également générales, qu'on appelait assemblées de notables. Elles ne différaient pas des Étals généraux par l'étendue de leurs pouvoirs; car ceux-ci, on vient de le voir, n'avaient en réalité que voix consultative. Les assemblées de notables ne pouvaient avoir moins, et parfois elles exercèrent des pouvoirs extraordinaires, aussi étendus que ceux exercés dans certaines occasions par les Étals généraux. Elles différaient de ceux-ci par leur composition, en ce que ce n'étaient pas des asseniblées électives : les notables qui y siégeaient étaient choisis et convoqués par le pouvoir royal*. Mais, comme celui-ci, pour représenter le Tiers état, choisissait les officiers municipaux des principales villes, la compo-
' Saint-Simon, 'Mémoires, éd. Ciiéruel, t. XII, p. 220 et suiv. Fénelon, Lettre au duc de Chevreuse du 4 août ]7i0, Œuvres choisies, éd. Hachette, t. IV, p. 325.
2 Fénelon, Plans de gouvernement concertés avec le duc de Chevreuse (novembre 1711), dans ses Œuvres choisies, éd. Hachette, f. IV, p. 402; Projets de gouvernement résolus par Mgr le duc de Bourgogne dauphin après y avoir mûrement réfléchi, publiés par M. Mesnard, 1860, et attribués à Saint- Simon, p. 5, 6.
3 Discours de Louis XVI à l'ouverture des Étals généraux, le 5 mai 1789 : « Un long intervalle s'était écoulé depuis les dernières tenues des États généraux, et, quoique la convocation de ces assemblées parût être tombée en désuétude, je n'ai pas balancé à rétablir un usage dont le royaume peut tirer une nouvelle force et qui peut ouvrir à la uation une nouvelle source de bonheur ».
* Procès-verbal de l'assemblée de 1558, dans Du Tillet, Recueil des grands, p. 106 : « Les prevostet eschevins de la ville de Paris et autres marchands et gens du tiers état mandez... Les sieurs de Ruffey, etc., et grand nombre de gentilshommes mandez... ». A certaines assemblées de notables du xvi' siècle, il y eut peutêtre une élection, ou délégation par des corps de villes ou des corps judiciaires; peut-être en fut-il ainsi en 1506 pour les villes; peut-être y eut-il certaines élections en 1596...; sur ce dernier point, voir K. Charlier-Méniolle, L' Assemblée des notables tenue à Rouen en 1596, thèse de doctorat, Paris, 1911, p. 47 et suiv.
silion des assemblées de notables ressemblait fort aux Étais généraux du xiv' siècle, alors que les représentants du clergé et de la noblesse étaient directement convoqués par le roi et que les bonnes villes, figurant seules le Tiers état, étaient souvent représentées par leurs officiers municipaux. 11 en résulte que, pour ces temps anciens, il est assez difficile parfois à l'historien de discerner s'il a devant lui une tenue d'États généraux ou une assemblée de notables. La distinction ne se fit bien nette qu'à partir du moment où les Etats généraux devinrent une assemblée totalement élective. Les assemblées de notables furent surtout importantes au xw" siècle dans la période oij cessa une première fois le fonctionnement des États généraux, de 1484 à 1360. A leur place furent réunies dans des occasions importantes des assemblées de notables, qui n'étaient point d'ailleurs d'une composition uniforme. Parfois il ne s'agissait que de conseils du roi renforcés, où étaient convoqués, à côté des conseillers ordinaires, des prélats et seigneurs notables et surtout des magistrats des cours souveraines. Telles furent, par exemple, l'assemblée à laquelle fut soumis l'Édit de tolérance rédigé par le Chancelier de l'Hôpital en faveur des protestants en 1562, et l'assemblée de Fontainebleau en 1560, où fut résolue la convocation des États généraux de 1560. Mais les assemblées de notables que Fon peut comparer aux États généraux, comprenaient aussi des officiers municipaux des principales villes. 11 y en eut de très importantes au xvi'^ siècle. Telles sont celles de 1506 sous Louis XII, où fut discutée la question de savoir si, quant au mariage de la fille du roi, serait exécuté ou non un traité conclu avec l'Espagne; beaucoup d'historiens y voient à tort de véritables États généraux; l'assemblée de Cogna^'en 1526, où l'on examina si le traité de Madrid devait être exécuté dans la disposition que cédait la Bourgogne à ^Charles-Quiot et où figuraient des députés des Étals de Bourgogne; l'assemblée de Paris de décembre 1527, sur le même sujet'; l'assemblée de 1558 (ancien style), réunie au milieu de circonstances difficiles et qui vota même des subsides sous une forme par-
1 Isambert, Anciennes lois, XII, p. 285. Cette assemblée, où le seul élément représentant les villes était des officiers municipaux de Paris, est appelée le lit de justice; mais c'était, croyons-nous, pour écarter toute idée d'États générau-x.
ticulièreV Dans toutes ces assemblées les magistrats des cours souveraines formaient un élément très important, presque prépondérant. De là cette idée fausse anciennement répandue, qu'ils y siégeaient comme un ordre à part'.
En 1S96 une autre assemblée, très importante, se tint à Rouen^ : il s'agissait de rétablir l'ordre dans les finances du royaume et de réparer les maux causés par la guerre civile. Henri lY donna aux notables les pouvoirs les plus étendus : « Je ne vous ai point appelés, leur dit-il, comme faisaient mes prédécesseurs, pour vous faire approuver leurs volontés; je vous ai assemblés pour recevoir vos conseils, pour les croire, pour les suivre, bref, pour me mettre en tutelle entre vos mains : envie qui ne prend guère aux rois aux barbes grises, aux victorieux »*. D'ailleurs, cette assemblée différait des notables ordinairement réunis en ce qu'elle était en parlie élective; les corps judiciaires avaient élu leurs délégués, ainsi que les villes^ et des cahiers avaient été rédigés dans les villes. Les notables sentirent leur force; ils demandèrent le libre vote de l'impôt et ne le consentirent que pour trois ans. Ils firent plus et réclamèrent en partie l'administration et la disposition des impôts. Les revenus de l'État seraient divisés en deux parts égales. De l'une, destinée aux besoins de la politique courante, le roi aurait l'entière disposition; quant à l'autre, affectée aux dépenses permanentes résultant des lois, elle serait perçue et employée sous l'autorité d'une commission élue par les notables, et appelée conseil de raison^. Le
1 Du ïiUet, Recueil des grands de la Cour, édit. 1601, p. 104 et suiv.; Meyer, op. cit., t. X, p. 268 et suiv.
• Montaigne, Essais, 1. J, ch. 22 ; « Qu'y a-t-il de plus farouche que de voir une nation où, par légitime couslume la charge de juger se vende et les jugemens soient payés à purs deniers comptants et où légitimement la justice soit refusée à qui ne peut payer; et ait cette marchandise si grand crédit qu'il se fasse en une police un quatrième estât de gens manians les procès pour le joindre aux trois anciens de l'Église, de la noblesse et du peuple ». Le début de ce passiige vise la vénalité des charges et les épices .
3 Mayer, t. XVI, p. 1-46; — Picot, op. cit., IV2, p. 109-169.
4 Mayer, t. XVI, p. 13.
s Picot, op. cit., IV2, p. 113.
* Le mot raison est ici pris dans le sens de comptes, comme dans l'expression livre de raison. Tout cela est raconté dans les Économies royales de Sully (collection Michaud, t. I, p. 237 et suiv.) et ce récit est généralement accepté par les historiens comme répondant à la réalité. Cependant la chose est contestée par certains, notamment par M. Noël Valois dans l'introduction de ses Arrêts du Conseil
roi, quoique avec répugnance, accorda même celte demande sur l'avis prévoyant de Sully. Le Conseil de raison fut, non pas élu par les notables, mais nommé par le roi et pris parmi eux. Mais ceux qui le composaient ne lardèrent pas à sentir les difficultés de la tâche qu'ils avaient assumée : il leur manquait l'expérience et les connaissances techniques. Ils vinrent d'eux-mêmes remettre leurs pouvoirs au roi et demander à être déchargés de leur tâche. — Les Étals généraux de 1614 furent suivis d'assemblées de notables tenues l'une à Rouen en 1616, puis à Paris en 1618, l'autre à Paris en 1626^
Les assemblées de notables qui, dans une période du XVI* siècle, avaient en quelque sorte remplacé les États généraux, devaient à la fin de l'ancien régime en marquer et précéder la résurrection. C'était là une marche naturelle ; elle avait été proposée par Fénelon lorsque, dans l'entourage du duc de Bourgogne, il prévoyait les changements qui pourraient se produire à la mort de Louis XIV; il proposait alors de commencer par une assemblée de notables, avant de faire reparaître les États généraux sur la scène politique. C'est ce qui se fil aux derniers jours de l'ancien régime. Une assemblée de notables fut convoquée sous le ministère de Calonne, le 29 décembre 1786, et se réunit à Versailles le 12 février 1787^ Composée de princes du sang, prélats, nobles, magistrats des Cours souveraines et officiers municipaux des grandes villes, l'assemblée délibéra par bureaux, dont chacun comprenait un nombre à peu près égal de membres pris dans les catégories ci-dessus indiquées. Des séances plénières avaient lieu de temps à autre, généralement des séances royales. Des
d'État pendant le régne de Henri IV. La raison principale est qu'aucane source contemporaine mentionne explicitement un fait aussi notable. Il est vrai que les Économies royales n'ont pas été écrites par Sully lui-même, mais par des secrétaires sur ses indications. Mais comment aurait-il toléré qu'une mention contraire à la vérité sur un tel point s'y glissât, et comment aurait-elle pu échapper à sa connaissance? La tradition constante en ce sens a été recueillie par Mézeray, et de multiples documents, contemporains des faits, rapportent le plan de division des revenus royaux en deux classes, dont l'une seulement serait à la libre et entière disposition du roi, ce qui est la base même du Conseil de raison. Voyez R. Charlier-Meniolle, op. cit., p. 62-74.
' Picot, op. cit., 1V2. p. 253-269, 272-292.
2 Procésverbalde l'Asse-inblée des notables tenue à Versailles en l'année 1787 , Paris, Imprimerie royale, 1788.
LE POUVOIR LÉGISLATIF. 5Sl
projets très importauts fureat soumis aux tiolables. Outre un projet, qui créait dans les pays d'électioas des assemblées provinciales et de district électives et y créait dans les campagnes de véritables municipalités, de multiples projets sur les impôts étaient présentés par Galonné. C'étaient des réformes profondes, qui auraient supprimé en grande partie les inégalités géographiques, les duretés, les privilèges que présentait alors le régime fiscal. On proposait d'établir comme principal impôt (à la place des vingtièmes) une imposition territoriale, impôt foncier pesant également sur toutes les terres sans exception^ même sur celles du domaine de la Couronne, même sur les biens ecclésiastiques, qui auraient été pour la première fois directement imposés. C'était un effort sérieux de l'ancien régime pour se réformer lui-même, sauf en ce qui concerne l'organisation politique. Les notables, auxquels le déficit des finances fut pleinement révélé, montrèrent à la fois une grande indépendance pour réclamer des éclaircissements sur les finances, et un singulier attachement aux principes et aux privilèges anciens. Ils firent à Calonne une opposition parfois contradictoire dans ses termes, mais énergique. Calonne lutta avec un talent et une habileté de discussion remarquables, presque comme un ministre responsable devant un Parlement moderne ; mais il succomba devant les intérêts coalisés contre lui. 11 fut destitué au cours même des travaux de l'Assemblée et bientôt remplacé par Loménie de Brienne, l'un des notables ^ L'Assemblée se sépara sans avoir donné des résultats importants, si ce n'est l'ébranlement qu'elle produisit, et qui accéléra la Révolution'. Loménie de Brienne reprit et promulgua, modifiés, quelques-uns des projets soumis aux notables, ceux sur l'organisation provinciale, sur rimposilioo territoriale et sur l'impôt du timbre. Les deux derniers causèrent un conflit grave avec le Parlement de Paris, dont il sera parlé plus loin.
Une seconde assemblée de notables se tint l'année suivante, le 5 octobre 1788. Elle était composée des mêmes personnes que celle de 1787; on les avait simplement rappelées,
1 Procès-verbal, p. 239. Il était alors nommé simplement chef du Conseil des finances; c'est un peu plus tard qu'il devint Contrôleur général et principal ministre.
2 La dernière séance se tint le 25 mai 1787.
pour gagner du temps. Mais les événements avaient marché rapidement. La convocation des États généraux était décidée et imminente et c'était pour les consulter sur les règles des élections et sur le fonctionnement des Étals généraux (règles presque oubliées après une interruption de 17S ans) que l'on réunissait de nouveau les notables. Ils délibérèrent par bureaux, comme la première fois, répondant à un questionnaire qui leur fut soumis. Ces réponses sont très intéressantes'.
§ 3. — LES Liions POLITIQUES DES PABLEMENTS ET AUTRES COURS SOUVERAINES.
Les Parlements de l'ancienne France ont joué, on lésait, un rôle politique des plus actifs et des plus importants. On tenait dès le xvi* siècle que leurs attributions strictement judiciaires n'étaient pas les seules qu'ils possédaient et que leur autorité s'étendait aussi, dans certains cas et sous certaines formes, aux affaires publiques^ Eux-mêmes prétendaient avoir part à la police et à la réformalion de l'État, par une ancienne et constante coutume^ Ils se disaient en particulier les gardiens des lois fondamentales ou principes fondamentaux de*TS: monarchie." "On entendait par \k certaines règle? ih; drDtt public, considérées comme si essentielles que le roi lui-même, pleinement investi du pouvoir législatif, ne pouvait y déroger. De ce nombre étaient, de l'aveu de tous, les règles sur la dévolution de la Couronne, celles qui faisaient la monarchie française héréditaire et non seigneuriale*, et l'inaliénabilité du domaine de la Couronne : à côté de ces points précis, on tendait à considérer aussi comme lois fondamentales lej^principe
1 Procès-verbal de l'Assemblée tenue à Versailles en 1788, Imprimerie royale,
2 La Roche-Flavin, Treize livres des parlements, l. XIJI, ch. xvii, n" 1 : « Les parlements n'ont pas été seulement établis pour le jugement des causes et procès entre parties privées, mais ont été aussi destinés pour les affaires publiques et vérification des édits ».
3 Histoire du temps, ou véritable récit de ce qui s'est pps.sé dans le Parlement de Paris, depuis le mois d'août 1647 jusqu'au mois de novembre 1648, Paris, 1649, p. 143 : (' La police et la réformation de l'Estat, qui est de droict public un privilège et une attribution qui a esté donnée au Parlement, aussi ancienne que le Parlement mesme... ».
* Lebret, De la souveraineté, 1. L ch. iv, p. 7, 8. Ci-dessus, p. 366 et suiv.
que Ja monarchie française était non despotique, mais réglée et modérée; seulement, ici on tombait dans le vague et les Parlements avaient beau jeu '.
Commentdes corps judiciaires avaient-ils pu se transformer ainsi en corps politiques? La principale cause se trouvait dans la confusion des pouvoirs, qui est un des traits distinctifs de l'ancien régime, et'ïïans ce faTf que ia coutume était la source' principale du droit public, transformant souvent en règle ce qui originairement avait été un abus. Ici, d'ailleurs, les rois / eux-mêmes avaient anciennement favorisé cette confusion j entre le gouvernemenTeT Ta justice. Ils avaient pris souventT'^"" le Parlement comme conseil de gouvernement aux xiu' et XIV® siècles, venant lui soumettre des projets et demander des avis : alfins-même qu'il y eût un conseil particulier de gouver-- l nement dans le Gi^and Conseilon Conseil étroit, souvent encore les rois, aux xiv^ etxv^siècles, réunissaient en^un seul corps le Parlement et ce Conseil, ou tout au moins des membres pris dans l'un "et dans raufrê, pour délibérer sur quelque sujet ' important-, et pendant longtemps la parenté proche des deux corps s'attesta par un certain nombre de traits. Dans la crise que suscita le grand schisme d'Occident, à la fin du xiv" et au commencement du xv^ siècle, laRovauté associa le Parlement d'une façon presque constante aux actes politiques que les \ circonstances exigeaient. Il y avait là un entraînement héré- j ditaire du Parlement de Paris vers la politique. Enfin, ce qui | permit aux Parlements de devenir une véritable force politique pouvant entrer èrî lutte avèT'tàlRoyaùtS^êe TtftT^ l'hérédité des charges, qui assura aux parlementaires la plus complète Tntirejiendance. "" "'""^ ., --,,-^.,,,«,^.,^
Pour jouer ce rôle politique, assez mal précisé, auquel ou les reconnaissait appelés, tantôtles Parlements utilisaient leurs attributions judiciaires, tantôt ils exerçaient des droits tout différents, extrajudiciaires, desattributions vainement gouvernementales ou administratives.
1 Loyseau, Des seigneuries, ch. ii, n° 9, parlant des lois qui bornent la puissance du souverain, énumère les lois de Dieu, celles de la nature « et finallement les loii fondamentales de l'Eslat pour ce que le prince doit user de la souveraineté selon sa propre nature et en la forme et condition qu'elle est establie «. — Édit de décembre 1770 (Isambert, Ane. lois, XXII, 506) : « Ce qu'ils appellent les principes fondamentaux de ia monarchie ».
2 Noël Valois, Inventaire, Introduction, ch. i.
En premier lieu, leur compétence judiciaire étant générale, illimitée en principe, les Parlements pouvaient être saisis de questions de droit public impliquant parfois les intérêts politiques les plus graves et qu'ils tranchaient par un arrêt. Ou eu a des exemples pour le Parlement de Paris au xv* siècle', et, lorsqu'en 1643 Anne d'Autriche et en ITlo le duc d'Orléans lui demandèrent de leur donner la régence sans conditions, ils ne firent qu'invoquer ce principe ^ Mais pour que l'application en fût possible, il fallait que le Parlement fût saisi par le pouvoir royal de la question. On ne le voit intervenir spontanément de cette manière qu'en temps de guerre civile, par exemple par le célèbre arrêt de la loi Salique du 28 juin 1593 et par celui du 24 mars lo94 ^
En second lieu, et cette fois spontanément, les Parlements pouvaient utiliser leurs attributions judiciaires dans le domaine politique, en poursuivant devanteux, le cas échéant, les hauts fonctionnaires, pourcrimes ou délits faciles à trouver dans l'ancien droit. Ces poursuites, il est vrai, pouvaient être facilement arrêtées par le roi, à qui il suffisait d'évoquer l'affaire devant son Conseil pour en dessaisir le Parlement; mais l'éclat que celui-ci désirait, l'éveil qu'il avait voulu donner à l'opinion publique ne s'en étaient pas moins produits\
1 Bodia, Les six livres de la République, l. l, ch. viii, p. 137.
2 Ci-dessous, p. 598 et 599.
3 Ci-dessous, p. 598.
* Les poursuites de ce genre ont été fréquentes dans l'ancien régime. En voie! deux exemples frappants, car ils concernent deux ministres. Le premier est un arrêt du Parlement de Paris du 8 janvier 1649, rapporté dans les Mémoires de M"' de Motteville (collection Michaud et Poujoulat, 2« série, t. X, p. 234) : « La cour, toutes les chambres assemblées... attendu que le cardinal Mazarin est notoirement l'auteur de tous les désordres de l'État et du mal présent, l'a déclaré et déclare perturbateur du repos public, ennemi du roi et de son État, lui enjoint de se retirer de la cour dans ce jour et dans la huitaine hors du royaume; et, ledit temps passé, enjoint à tous les sujets du roi de lui courre sus; fait défense à toutes personnes de le recevoir ». Le second arrêt est du Parlement de Paris, du 10 août 1787 : « Le Parlement donne acte au procureur général du roi de la plainte qu'il rend des déprédations commises dans les finances, soit par des échanges et acquisitions onéreuses a /'État, soit par Textension des emprunts au delà des sommes portées dans les édits et déclarations registres en la cour, soit par des manœuvres pratiquées dans la refonte des monnaies, soit par les fonds du trésor royal fournis pour soutenir des agiotages funestes à l'État, soit par des abus d'autorité et autres de tous genres commis par M. de Calonne dans l'administration des finances... lui permet d'informer des dits faits ». Voyez Raudot, La France avant la Révolution, p. 193. Alors,
est vrai, Calonne n'était plus ministre.
Mais les droits politiques les plus importants des Parlements étaient extrajudiciaires. C'étaient le droit dC enregistrement et de remontrances, et le droit de faire des arrêts de règlement.
C'était un principe acquis et certain que les lois émanées de la volonté royale, édits, ordonnances, déclarations, lettres patentes, ne devenaient exécutoires que lorsqu'elles avaient été enregistrées au Parlement'. Cet enregistrement n'était point une simple formalité; la loi était préalablement vérifiée, c'est-à-dire discutée, et le Parlement pouvait refuser l'enregistrement ou ne l'accorder qu'en partie, réservant ou modifiant certains articles-. Lorsqu'il refusait ainsi d'enregistrer, il en donnait les raisons dans des remontrances^ qu'il adressait au roi par écrit ou qu'il lui faisait présenter oralement par des députés. Chaque Parlement avait indépendamment pour son ressort le droit d'enregistrement, et tous étaient égaux en ce point^ : il pouvait en résulter que telle loi fût obligatoire dans le ressort de certains Parlements et ne le fût pas dans certains autres*. Ce n'étaient pas seulement les lois, mais aussi les traités conclus par le roi avec les puissances, qui, pour devenir obligatoires, devaient être enregistrés en Parlement. Mais ici il semble que, dans l'opinion commune, il suffisait de l'enregistrement parle Parlement de
1 La Roche-Flavin, Treize livres, \. XI II, ch. xvii, a" 3 : « Telle est la loy du royaume que nuls édits, nulles ordonoances n'ont effect; on n'obéit à iceux ou plustost'on ne les tient pour édicts et ordonnances s'ils ne sont vérifiés aux cours souveraines et par la libre délibération d'icelles ». — Guy Coquille, Institution, p. 7; — Pasquier, Recherches, p. 60, 567.
2 La Roche-Flavin, loc. cit. : « Après en avoir délibéré, quelquefois est ordonné que ia publication s'en fera, quelquesfois sont faictes remonstrances à Sa Majesté; et si elle (la cour) commande la publication estre faicte, souvent elle contient quelques modifications qui sont de pareil effect que les édicts mesmes et dépendances d'iceux ». D'après le même auteur {ibid.,n° 25), il pouvait y avoir des particulier.^ opposants à la publication des édits.
3 La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. viii, n° 1 : « Les Farlemens de France sont tous esgaux en authorité et jurisdiction... J'ai veu souvent refuser (au Parlement de Toulouse) plusieurs édicts, en nombre de plus de quatre-vingts receus au Parlement de Paris, bien qu'il y eust jusques à six, voire septjussions ».
4 La Roche-Flavin, loc. cit. : « Ayant le Parlement de Paris ordonné par arrest que les Jésuites videroient la France... nous prohibasmes l'exécution dudit arrest, ce qui maintint les Jésuites dans toute nostre province de Languedoc et partie de la Guyenne de nostre ressort ».
E. — HisT. DU Dr. 38
Paris pour la France entière'. Enfin, par rapport aux lois, le droit d'enregistrement n'appartenait pas seulement aux Parlements, mais aussi aux autres cours souveraines, Cours des comptes, Cours des aides. Grand Conseil, mais, forcément, avec une moindre étendue : les seuls édits, en effet, qu^on leur adressait à fin d'enregistrement, étaient ceux qui statuaient sur des matières rentrant dans leur compétence, les seuls qu'elles eussent à appliquera Tel était ce droit d'enregistrement, qui, rigoureusement appliqué, aurait eu pour effet, comme le dira Louis XV, de réduire le pouvoir royal à la proposition des lois^ Il faut voir comment on explique son introduction et comment s'en accommodait la Royauté. û Les jurisconsultes et parlementaires français du xvi' au xviii* siècle, avaient une thèse très simple, pour expliquer et justifier le droit d'enregistrement. Elle était historique et consistait à remonter du Parlement de Paris aux Parlements féo-
^ Dupuy, Du Parlement, à la suite du Traité de la majorité des rois, II, p. 422 : « Les princes étrangers traitans avec .nos rois n'ont jamais manqué... de stipuler particulièrement et expressément que les traictez seront vérifiés et publiés dans le Parlement de Paris seulement, et quelquefois dans tous les Parlemens du royaume ». Voyez les exemples qu'il cite. Il faut d'ailleurs distinguer entre les traités. Ceux qui entraînaient, pour leur application, quelques modifications au droit français, public ou privé, devaient nécessairement être enregistrés comme les lois et par chaque Parlement, puisqu'ils apportaient un changement à la législation. C'est ainsi que devaient être enregistrés les concordats. Ainsi les lettres par lesquelles Louis XI, en 1461, avait accordé au pape Pie II l'abrogation de la Pragmatique sanction (Isambert, Anciennes lois, X, 393), furent bien enregistrées au Parlement de Toulouse {Stylus curix parlamenti, éd. Du Moulin, 6^ pars, n° 46) ; mais le Parlement de Paris refusa de les enregistrer, de même que, plus tard, le concordat conclu en 1472 avec Sixte IV (Isambert, Anciennes lois, X, 850). Pour les traités dont l'exécution n'enlraînait aucune modification du droit français, en droit leur enregistrement aux Parlements n'était pas nécessaire. On ne les y portait que pour leur donner plus de solennité, pour éviter peut-être cette caducité dont anciennement ils étaient frappés à la mort du roi qui les avait conclus, ci-oessus, p. 368, note 1. On comprend qu'il suffit alors de les faire enregistrer par le Parlement de Paris.
2 La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvii, n" 3; — Guy Coquille, Institution, p. 5 : « Les lois et ordonnances des roys doivent estre publiées et vérifiées en Parlement ou en autre cour souveraine selon le subject de l'affaire, autrement les sujets n'en sont liez, et quand la cour adjouste à l'acte de publication que ça esté de l'exprès mandement du roi, c'est une marque que la cour n'a pas trouvé l'édit raisonnable ».
8 Édit de 1770 (Isambert, Ane. lois, XXII, 506) : « Ils élèvent leur autorité à côté et même au-dessus de la nôtre, puisqu'ils réduisent parla notre pouvoir législatif à la simple faculté de leur proposer nos volontés, en se réservant d'en empêcher l'exécution ».
daux el à la Curia régis. Il avait été un temps' où le roi ne pouvait faire une loi obligatoire dans tout le royaume, sans obtenir l'assentiment des prélats et barons réunis à cet effet dans la Curia ou Parlement : ce droit, le Parlement de Paris l'avait conservé, en se transformant et devenant sédentaire; il l'avait transmis aux Parlements de province créés à son image. On remontait même plus haut encore, pour donner à ce droit une antiquité plus vénérable ; on soutenait que le Parlement féodal, en discutant et consentant les lois, avait succédé auxattributionsdesP/aczVamérovingienset carolingiens^ dont on exagérait le pouvoir, en en faisant de véritables assemblées législatives au lieu de simples corps consultatifs. C'était là une théorie ingénieuse, mais insoutenable : dans la chaîne qu'on établissait, il y avait des solutions de continuité multiples et évidentes. Les Parlements féodaux étaient autre chose que les Placita carolingiens, et surtout le Parlement, composé de magistrats nommés par le roi, était tout autre chose que la réunion des barons et des prélats dans la Curia régis.
Cette théorie, d'ailleurs, qui fut, au xviii* siècle, la charte invoquée par les Parlements, était grosse de conséquences. Il en résultait logiquement, en effet, que le droit de vérification des Parlements était aussi ancien que la monarchie; que, fondé sur cette coutume traditionnelle, il était lui-même l'une des lois fondamentales^ et que, par suite, la Royauté ne pouvait ni le supprimer ni le restreindre : la pratique même du
1 Ci-dessus, p. 539 et suiv.
2 Voyez sur cette théorie, Pasquier, Recherches de la France, I. II, ch. u et suiv., p. 44 et suiv.; — La Roche-Flavin, op. cit., I. XIII, cii. xvii, n*» 1 : « Tout ainsi que sous Charlemagne et ses successeuis on n'entreprenoit ciiose de conséquence au royaume que l'on n'assemblât le Parlement, composé des princes, prélats, baroDs et plus apparens du royaume, pour avoir l'œil sur ceste affaire; aussi, ce Parlement ayant esté arresté, fut trouvé bon que les volontés générales de nos rois n'obtinssent point lieu d'édits, sinon qu'elles fussent émologuées et vériflées en ce lieu ». L'ouvrage souvent cité de Le Paige, Lettres historiques sur les Parlements, a été spécialement composé pour établir cette thèse; voyez surtout I p. 86-87, 170, 265-274 ; II, 4 et suiv.
5 La Roche-Flavin, Treize livres des Parlements, t. XIII, ch. xvii, no^ 3 et 23 : « Telle est la loi du royaume... en France; telle a toujours été la commune observance fondée sur les anciennes lois du royaume... Il est vrai que, par V-une des lois fondam.entales de ce royaume, les prédécesseurs rois ont donné le pouvoir aux Parlements de les vérifier (les lois), homologuer, refuser, limiter ou restreindre ».
lit de justice, tel qu'il sera décrit plus loin, devenait d'une correction douteuse.
Aussi le pouvoir royal ne pouvait admettre cette thèse; et, pour expliquer les droits reconnus au Parlement, une autre doctrine, officielle en quelque sorte, avait cours dans l'ancienne France. Elle les faisait simplement reposer sur une concession du pouvoir royal, plutôt tacite que formelle et conforme au génie de l'ancienne monarchie. Elle admettait chez les fonctionnaires royaux, au moins supérieurs, un pouvoir et un devoir de conseil à l'égard du roi; le cas échéant, lorsqu'ils recevaient de lui un ordre qui leur paraissait contraire à la loi commune ou à la justice, ils lui devaient des remontrances même répétées. Bodin, qui a spécialement développé celte théorie \ la corrohorait par une autre application de la même idée généralement admise. Le chancelier, lorsque le roi faisait présenter au sceau quelque mandement contraire aux principes, devait refuser de le sceller et ne céder qu'à la dernière extrémité ; les exemples de semblables résistances étaient assez nombreux et célèbres^
Cette thèse supposait chez le roi la possibilité de supprimer ou de restreindre le droit d'enregistrement et de remontrances^ Elle s'accordait parfaitement avec la pratique des lettres de jussion et du lit de justice.
Considérée au point de vue historique, cette explication contenait une grande part de vérité, exagérée cependant. En réalité, ce droit s'était formé parla coutume et par voie d'empiétement, avec la tolérance du pouvoir royal. La lecture publique de l'ordonnance par le Parlement et la transcription du texte sur ses registres étaient des formalités qui, en soi, se concevaient fort bien :. c'était le moyen par lequel se fais^t ancien-
1 Les six livres de la République, 1. III, ch. iv, p. 415; I. VI, ch. iv, p. 965.
2 Voyez ci-dessus, p. 501, note 1, le trait du chancelier de L'Hôpital, rapporté par Bodin, 1. 1, ch. viii, p. 132, et le serment du chancelier Du Prat en 1514, dans Tessereau, Histoire de la grande chancellerie, p. 75.
3 Lebret, De la souveraineté, I. I, ch. ix : « L'on demande si le roi peut faire et publier tous ces changemens de lois et d'ordonnances de sa seule autorité, sans l'advis de son conseil ni de ses cours souveraines. A quoi l'on répond que cela ne reçoit point de doute, pour ce que le roi est seul souverain dans son royaume et que la souveraineté n'est non plus divisible que le point en la géométrie. Toutefois il sera toujours bien à un grand roi de faire approuver ses lois et ses édits par les Parlemens et les autres principaux officiers de la Couronne, qui sont obligés par serment de le servir et de le conseiller avec toute sorte de fidélité ».
nement la promulgation de la loi, et c'était le plus simple qu'on pût employer à une époque où l'imprimerie n'était pas connue. La même transcription était opérée, dans leurs circonscriptions respectives, par les baillis et sénéchaux; et les cours gardaient sur leurs registres le texte qu'elles devaient appliquer. Mais comment cette simple formalité se changeât-elle en une discussion de la loi et en un contrôle exercé sur le pouvoir royal? Ce fut certainement par un empiétement des magistrats, mais la Royauté dut s'en accuser en partie. En effet, se défiant justement des entraînements et des sollicitations qui pourraient la porter à abuser de la justice retenue, dès le commencement du xiv® siècle, elle recommanda aux baillis et à tous les gens de justice de ne pas mettre ses ordres à exécution, lorsqu'il se trouverait qu'ils contenaient quelque disposition contraire au devoir de leur charge'. A partir du xiv'' siècle, visant spécialement les lettres de grâce et les ordres royauxqui enjoignaient de surseoir aux arrêts, les ordonnances prescrivent aux Parlements de n'en tenir aucun compte lorsqu'ils sont contraires à la justice ou au droit^ Sans doute, dans ces textes, il ne s'agissait pas des lois proprement dites, mais bien des ordres spéciaux ou des lettres accordées par le roi au profit des particuliers : on conçoit néanmoins combien facilement les Parlements en purent prendre prétexte pour exercer, par rapport aux lois elles-mêmes, une vérification semblable. Au xvui^ siècle, ces textes sont constamment invoqués par eux pour justifier leur pouvoir de vérification. Dès la fin du xiv" siècle, ce pouvoir s'exerça, d'abord sur de véritables privilèges, puis sur des lois proprement dites au commencement du xv" siècle^ Au cours du xv% on voit bien par-
1 Ordonnance de mars 1302, art. 21 [Ord., I, 361) : « Precipimus quod omnes senescalli, baillivi, prepositi et quicunque alii justiciarit in regno nostro constituti mandata regiacum débita reverentia susnipiant et diligenter execulioni débite demandent, nisi aiiqua vera et justa causa et légitima obsistal, quominus juxta juramentum suum ea facere aut exequi minime teneantur ».
2 Ordonnance de novembre 1818, art. 25, 26 [Ord., I, 669); Ordonnance de février 1319, art. 8 [Ord., t. I, p. 619); Ordonnance de décembre 1344, art. 10 [Ord., II, 280), Cette disposition fut souvent répétée dans la suite; les principaux textes ont été réunis au xvui« siècle dans un petit volume intitulé : Monu- ■mens précieux de la sagesse de nos rois, 1753. On peut remarquer que*Claude Seyssel, dans sa Grant monarchie de France, ne parle que delà vérification des lettres de justice et de grâce, non de celle des ordonnances, 1. I, ch. x.
3 Lettres de jussion de 1392 (Isambert, Ane. lois, VI, 703; cf. VIII, 614). —
fois le roi annulant les réserves faites par le Parlement lors de la vérification^ mais le droit n'en prend pas moins racine. 11 est parfaitement établi dans la seconde moitié de ce siècle; il suffît d'en citer une preuve célèbre : Louis XI ne put obtenir du Parlement de Paris que celui-ci enregistrât l'abrogation de la Pragmatique sanction et le Concordat conclu avec Sixte IV, et ce Concordat ne put recevoir son exécution. J'ai déjà dit d'ailleurs que ces droits des Parlements, quelque exorbitants qu'ils paraissent, se rattachaient à un principe, à une tradition de l'ancienne monarchie, dont on trouve d'autres applications et qu'on peut appeler le pouvoir du conseil. Les officiers et magistrats supérieurs, qui étaient en contact immédiat avec le roi, pouvaient et devaient même lui faire des remontrances sur les actes qu'il se disposait à accomplir et qu'ils considéraient comme contraires à la justice ou à l'utilité publique. Ceux des officiers ou magistrats supérieurs dont l'intervention était nécessaire pour la perfection de tels actes pouvaient et devaient même la refuser et résister tant qu'il n'était pas certain que le roi imposait une volonté éclairée et définitive. Le Chancelier fournit à cet égard un parallélisme démonstratif. Il pouvait au xvi" siècle encore refuser, en pareil cas^ de sceller les lettres patentes, comme les Parlements refusaient d'enregistrer les lois. Les formules et les formes sont semblables de part et d'autre, ainsi que les remontrances, les protestations et réserves, lorsque le roi impose sa volonté. Ce droit du Parlement tempérait singulièrement le pouvoir royal : aussi ce dernier ne le reconnaissait point comme contenant une véritable participation au pouvoir législatif; c'étaient de simples conseils que le roi avait permis aux Parlements de lui présenter à l'occasion des lois qu'il leur adressait*^. Cependant comme, somme toute, le refus d'enregistrement était exercé et même très fréquemment dans les temps difficiles', le
Pasquier, Recherches, 1. II, cli. iv, p. Gi et 418. — La Roche-Flavin, op. cit., I. XIII, cil. XVII, a" 14.
1 Lettres du roi de 1453 [Ord., XIV, 261).
2.Lebret, De la souveraineté, 1. I, ch. ix, p. 19 : « L'on demande si le roi peut faire et publier tous ces changeiients de loix et d'ordonnances de sa seule autorité, sans l'avis de son conseil ni de ses cours souveraines. A quoi l'on répond que cela ne reçoit point de doute... Toutefois il sera toujours bien séant à un grand roi de faire approuver ses loix et ses édits par ses Parlemens ».
3 La Hocbe-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xvu, n" 14 : « Et depuis Tan 1562, jus-
pouvoir royal avait dû chercher un moyea pour résoudre à son avantage les conflits qui pouvaient en résulter.
Lorsqu'un semblable refus était opposé et que le roi ne cédait pas aux remontrances qui lui étaient adressées, il envoyait à la cour des lettres dites dejussion, qui contenaient l'ordre formel d'avoir à enregistrer sur l'heure et sans modification*. Mais souvent ces lettres n'avaient aucun effet: la cour y répondait par de nouvelles remontrances, auxquelles le roi répliquait par de nouvelles lettres de jussion, et la chose pouvait durer longtemps sur ce ton". Souvent cependant le Parlement cédait, en mettant sur ses registres que l'ordonnance avait été iecta et piiblicata de expresso mandata domini régis, par voie de protestation ^ Mais si le Parlement persistait, il fallait trouver un moyen pour le ramener à l'obéissance. En 1566, l'Ordonnance de Moulins avait coupé court en prohibant les itératives remontrances, faisant une nécessité légale de l'enregistrement après que les premières remontrances avaient été inutilement présentées^. Mais celte loi ne fut point exactement observée, et le dernier remède était le li^^justice^ç Qsi-k-à\v& le roi se rendant au Parlement et faisant, sous ses yeux et sans délibération, transcrire l'ordonnance sur les registres. De bonne heure, dès le commencement du xv" siècle, on vit ainsi un roi ou un régent forcer la main au Parlementa Mais, au xvi'' siècle, la chose avait été ramenée à une théorie juridique dissimulant le coup de force et le ramenant aux formes du droit. Le lit de justice, c'était
qu'en l'an 1589, que les rois estoient moindres ou mal conseillez et que les troubles et guerres civiles ont eu cours, nous en avons veu un grand nombre et je croy plus de cent refusés ».
' Voyez la formule des lettres de jussion, dans le Nouveau style de la chancellerie, 1. I, p. 278. C'étaient des lettres de cachet.
' Voyez, ci-dessus, p. 585, note 3.
3 La Roche-Flavin, op. cit., I. XIII, ch. xvii, n" 14 : « Auquel cas pour faire apparoir que ce n'estoit de l'intention ni par délibération de la cour, le registre estoit chargé du très exprès commandement du roy présent et résidant avec son chanceher à ladite publication ». Il ajoute, n» 16, qu'en ce cas la cour fait encore -délibération « que chasque année seront continuées très humbles remonstrances au roi de révoquer cet édit », et il en donne un exemple pour le Parlement de Toulouse.
'^ Art. 2 : « Après que sur icelles remontrances leur aurons fait entendre nostre volonté, voulons et ordonnons estre passé outre à la publication, sans aucune remise à autres secondes ».
•» Pasquier, Recherches, 1. II, ch. iv.
en réalité le roi venant tenir lui-même sa cour, comme l'avaient fait ses prédécesseurs de la branche capétienne pendant près de trois siècles. Par le fait, les membres du Parlement perdaient leur autorité propre; ils n'étaient plus que de simples donneurs de conseil, et le Parlement résidait tout entier pour un moment dans la personne du roi. Par sa présence et son action propre, celui-ci faisait disparaître, tant qu'il siégeait, ceux qui n'étaient que ses délégués*. ^ Le lit de justice, d'ailleurs, ne terminait pas toujours le conflit. Les magistrats, quand la voix leur était rendue, trouvaient de nouveaux moyens de résistance, dont la plupart avaient l'apparence d^actes révolutionnaires. Ils déclaraient qu'ils ignoreraient dans l'administration de la justice la loi enregistrée contre leur volonté; ou encore ils donnaient en masse leur démission, sûrs qu'elle ne serait pas acceptée dans ces conditions; ou enfin ils suspendaient l'administration de la justice, n'ouvrant pas les audiences jusqu'à ce qu'il leur fût donné satisfaction ^ Le gouvernement, de son côté, avait à sa disposition des armes du même genre : il faisait emprisonner par lettres de cachet quelques-uns des meneurs, ou il exilait le Parlement tout entier et en corps dans une petite ville du ressort, ou enfin il menaçait de suspendre la perception de la Paulette. Aussi, pour éviter ces difficultés et ces conflits, quand il s'agissait d'une loi purement politique ou administrative, qui ne pouvait donner lieu
* La Roche-Flavin, op. cit.. 1. XllI, ch. xvii, n° 26 : « Quand le roy est présent à la publication des édits, le chancelier ou président... dit en ceste sorte : Le roy vous dit que sur le reply des lettres sera mis qu'elles ont esté leues, publiées et enregistrées, ouy sur ce son procureur, sans y mettre « le u^quérant ny consentant », car l'advis ny présence du procureur ne sert de rien, le maistre présent. Comme aussi le roi présent, le Parlement ny autre magistrat ne peut user d'aucun commandement ny exercice de justice de luy mesme : Adveniente principe cessât magistratus ». — L'Hommeau, Maximes générales du droit français, 1. I, 3 : « Quelque grande puissance qu'ayent les magistrats souverains, elle n'a aucune force quand le roy souverain parle et commande, voire mesme la seule présence du roy fait cesser toutes les puissances des magistrats. De sorte que où le roi est présent, tous les magistrats n'ont point de puissance, non plus qu'en la présence du soleil approchant de l'horizon, toutes les lumières célestes n'ont point de clarté, au contraire or perdent du tout. C'est pourquoy, quand le roi entre dans ses palais de justice, les juges se lèvent et cessent de rendre justice, tandis que le roi est présent ».
2 Ces moyens furent surtout employés au xviu' siècle; ils sont visés pour la plupart dans l'édit de 177Û (Isambert, Ane. lois., XXII, p. 503-504).
à des litiges portés devant les Parlements, au lieu de lui donner la forme d'une ordonnance ou d'un édit, le roi procédait-il souvent par un simple arrêt de son Conseil, qui, au fond, avait alors la même force et évitait de passer devant le Parlement'.
Les Parlements et autres cours souveraines participaient aussi, dans un certain sens, à la législation par le droit de rendre des arrêts de règlement. Ces arrêts ne se rattachaient pointa la justice contentieuse et n'étaient point, rendus pour trancher un litige entre deux parties. C'étaient de véritables règlements, ayant force obligatoire dans le ressortdu Parlement qui les avait faits, et seulement dans ce ressort; ils n'avaient de l'arrêt que la forme, le Parlement n'en ayant point d'autre pour exprimer ses décisions. Ils statuaient pour l'avenir par disposition générale et à l'égard de tous, comme la loi ellemême. Comment les Parlements avaient-ils acquis ce droit si remarquable? Il s'expliquait historiquement et rationnellement, La cause première et générale s'en trouvait dans une confusion, propre à la coutume féodale, entre le droit de justice et le droit de réglementation. Ils paraissent alors inséparables : qui possédait le droit de justice avait, dans la même mesure, le droit de réglementation ; celui-ci était la conséquence et l'appendice de celui-là -. Cette confusion disparut, il est vrai, dans le cours du temps. Il en résulta que les justices seigneuriales et inférieures perdirent le pouvoir réglementaire^ Les bailliages et sénéchaussées le conservèrent
1 L'Hommeau, Maximes, I, 5 : « Aujourd'huy, pour éviter aux longueurs des vérifications des édits du roy et difficuUez qu'y apportent les cours souveraines, les affaires d'Estat se passent sans édits, par arrest du privé conseil du roy, en sorte qu'il ne se fait plus guère de vérifications d'édits es cours souveraines; mais, pour dire la vérité, les affaires ne s'en portent pas mieux ».
■^ Ci-dessus, p. 534.
^ Cependant on pourrait croire qu'à la (in du xiv° siècle Boutillier reconnaît encore aux justices seigneuriales le pouvoir réglementaire [Somme rurale, I, lit. II, p. 7) : « Commune observance est un establissement que le seigneur a estably en sa cour, outre les us, stile ou rit qui y est, pour ce qu'aucunes fois est de nécessité que les juges fassent aucuns establissements pour obvier ou refréner la malice des subtils ». Mais il en donne seulement comme exemples des mesures d'ordre intérieur : « Comme si un juge ordonnoit en la cour qu'un jour on plaideroit les
longtemps et ne le perdirent qu'au cours du xvi^ siècle. Le Parlement le conserva et cela pour deux raisons. En premier lieu, le Parlement pendant longtemps, ce fut en droit le roi lui-même qui était censé faire siennes les décisions prises par ses conseillers : il était tout naturel, dans de semblables conditions, que le Parlement statuât souvent par dispositions réglementaires', et, de fait, nous trouvons en grand nombre dans les Olim des règlements de cette espèce. Ayant pris cette attribution, le Parlement la conserva quand il eut acquis une autorité propre. D'autre part, elle fut confirmée, dès le XIV® siècle, par l'interprétation qu'on donna à certains textes des lois romaines. Il y était dit à propos du Sénat : Non ambigitur senatum jus facere posse'^, et le droit romain reconnaissait aussi au Préfet du prétoire un pouvoir quasi législatif ^ : on appliqua cela au Parlement, qui traditionnellement prenait le titre de Senatus et qui représentait la plus haute autorité judiciaire dans la monarchie française, comme le Préfet du prétoire la représentait dans l'Empire romain *.
Une fois le droit établi et devenu traditionnel, on le justitîait autrement, par une délégation du roi, qui, ne pouvant tout connaître, ni pourvoir par des lois à tous les besoins qui se révélaient, avait permis aux Cours souveraines d'y suppléer par des règlements obligatoires dans leur ressort ^ Elles possédaient ainsi un pouvoir réglementaire pour tous les objets rentrant dans leur compétence, et leurs règlements constituaient une véritable législation; mais on disait que celle-ci était simplement provisoire et supplétoire. Elle était provi-
causes d'office et l'autre on plaideroit des causes des parties singulièresrôu un jour des causes criminelles et l'autre jour des causes civiles ».
1 Voyez ci-dessus, p. 411, 425-6.
^ L. 9, D. De kg., 3.
" Ci-dessus, p. 4, note 4.
* Johannes Faber, Breviarium Godicis, sur la loi dernière au Code De legibus. — Auiïrerius, sur les Decisiones capellx Tolosanse, qu. 406 et 480, édit. Lyon, 1617, p. 351 et 422.
•' Loyseau, Des seigneuries, eh. m, n° 12 : « Le roy, ne pouvant tout sçavoir ni estre partout, et par conséquent ne lui estant pas possible de pourvoir à toutes les menues occurences qui arrivent en tous les endroits de son royaume et qui requièrent estre réglées promptement, permet à ses principaux officiers, soit des cours souveraines, soit des villes, de faire des règlemens, chacun au fait de leurs charges, qui ne sont pourtant que provisoires et faits sous le bon plaisir du roy, auquel seul appartient faire lois absolues et immuables ».
soire, parce qu'elle était faite en attendant une loi et pour en tenir lieu dans l'intervalle : de fait, certains articles très importants des anciennes ordonnances ont été inspirés par un arrêt de règlement de tel ou tel Parlement, que le législateur s'est approprié en le généralisant. Cette législation était purement supplétoire, en ce que les Parlements pouvaient bien statuer ainsi dans le silence de la loi et de la coutume, pour combler une lacune qu'elles présentaient; mais ils ne pouvaient modifier les dispositions légales ou coulumières*. Les Parlements faisaient ainsi des arrêts de règlement sur des points rentrant dans le droit privé ou dans le droit criminel. Ils en faisaient également sur la police, qui étaient de véritables règlements administratifs : cela venait de ce que, dans l'ancien droit, la police ne fut jamais séparée de la justice. Mais ici, les Parlements avaient des concurrents dans les autorités municipales et administratives, qui avaient un pouvoir de réglementation semblable. Les Parlements (et les autres cours souveraines pour les objets de leur compétence) étaient les seules juridictions royales qui pussent statuer par arrêts de règlement : les tribunaux de bailliages ne le pouvaient plus-.
Bien que l'activité politique des Parlements ait été presque constante, à partir du xvi' siècle, on peut distinguer quatre périodes principales, pendant lesquelles elle a été surtout énergique et marquée par des faits importants.
1 Lebret, Traité de la souveraineté, 1. 1, ch. ix, p. 20 : « L'on fait encore cette demande, savoir si les cours souveraines ont aussi le droit de faire des lois. A quoi l'on répond qu'elles peuvent bien faire des règlemens publics, selon les occasions qui se présentent aux formes de la justice et de la police et par provision seulement : mais qu'elles ne peuvent rien définir par une loi générale, mêmement contre les lois et les ordonnances qui sont déjà reçues; et c'est ainsi que l'on doit entendre et recevoir en France ce mot du jurisconsulte : Non ambigitur senatum jus facere passe ».
2 La Rocbe-Flavin, op. cit., 1. Xill, cb. xxiii, n» 7 : « Parce que ce seroit un désordre et discordance en une province ou ressort d'un Parlement si chasque siège de séneschal ou bailliage avoit diverses observances, à très bonne raison les Parlemens ne veulent pas que les baillifs, sénéchaux ou juges des lieux entreprennent de faire en leurs sièges des règlements particuliers sur le faict de la justice... et partant on dit que les règlemens appartiennent aux Parlemens en première instance ».
La première se place en pleine guerre civile, à la mort du roi Henri 111, lorsque la Ligue était maîtresse de Paris. Dès le 11 février 1589, Henri HI avait transféré le Parlement de Paris à Tours, donnant l'ordre aux officiers de se rendre dans cette ville* ; mais il n'avait été obéi que par quelques-uns. De là, deux Parlements rivaux : l'un resté à Paris, plus nombreux et dévoué à la Ligue; l'autre siégeant en province, celui d'Henri Hl et plus tard d'Henri lY. Le Parlement ligueur, après la mort d'Henri III, exerça véritablement l'autorité souveraine, conjointement avec le duc de Mayenne, le lieutenant général : il ordonnait par ses arrêts la levée des impôts^ et homologuait de la même manière les décisions prises par l'Union. Mais, peu à peu, il se forma dans son sein un tiers parti favorable à la reconnaissance d'Henri IV, à de certaines conditions. Le Parlement rendit alors deux arrêts politiques et célèbres. L'un, du 28 juin 1593, est dit arrêt de la loi Salique : il visait les négociations engagées par la Ligue pour appeler au trône de France un prince étranger qu'on aurait marié à une princesse du sang de France, ou une princesse étrangère, et, invoquant les lois fondamentales et surtout la loi Salique, il déclarait par avance nul et de nul effet tout ce qui serait arrêté dans ce sens^ L'autre arrêt, du 27 mars 1594, révoquait les pouvoirs de Mayenne, ordonnant aux ligueurs de reconnaître Henri IV pour roi; il cassait et annulait tous les actes accomplis par les Etats généraux de la Ligue et prononçait leur dissolution définitive'^.
La seconde période se place au début du règne de Louis XIV, et ce fut l'initiative de la régente qui invita le Parlement à entrer en scène. Peu avant sa mort, dans un Édit du 20 avril 1643 ^, qu'il avait fait enregistrer au Parlement, Louis XIII
1 Isambert, Ane. lois, XIV, 633. Le Parlement avait d'ailleurs engagé officiellement Henri 111 à rentrer dans Paris, lorsqu'il avait quitté cette ville en 15b8 (La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xiv, n" 1).
2 C'était d'ailleurs un droit que les théoriciens reconnaissaient au Parlement en cas d'extrême nécessité (La Roche-Flavin, op. cit., I. XIII, ch. lui, n» 5).
^ Isambert, Ane. lois, XV, 71 : « Dès à présent ladite cour déclare tous traités faits et à faire pour l'établissement de prince ou princesse étrangers nuls et de nul effet et valeur comme faits au préjudice de la loi Salique et autres lois fondamentales de l'État ».
* Isambert, Ane. lois, XV, 85.
s Id., ibid., XVI, 550.
avait institué Anne d'Autriche régente, mais en lui adjoignant sept conseillers, qui en réalité avaient toute l'autorité, Anne d'Autriche s'adressa au Parlement pour avoir la régence sans conditions. Celui-ci, malgré l'Édit du 20 avril qu'il avait enregistré, se prêta à cette demande et accorda à la reine-mère « l'administration absolue, pleine et entière, des affaires du royaume pendant la minorité ». Cela se fit dans la forme d'un lit de justice où comparut le roi enfant'. Cgi^,Ufair6-Ai«.^a*j;i,^ lement rarbilEede l'État; aussÙAyjéliAftri4U4ias.iLU§^êJFjMgfe.. ment de ses pouvoirs prdinairesr^l refusa d'enregistrer successivement un certain npi3;^l)rejd.'^dit,§„.qtti,(^éaientjies taxes nouvelles, si bien qu'en 1645 la régente fît tenir au petit roi un nouveau lit de justice où l'on enregistra, en sa présence, dix-neuf de ces édits. Mais le Parlement préparaît une plus vaste entreprise et une résistance énergique. En 1647, éclata toute une série de conflits avec le gouvernement, et le Parlement s'unit pour la lutte avec les autres cours souveraines de la capitale, le Grand Conseil, la Cour des comptes et la Cour des aides. Cela se fit par une ligue proprement dite, en forme d'arrêt, que l'on appela Varrêt d'union des cours souveraines^. Celles-ci, par une entente complète et sans faire aucun appel à la force, iprétendirent amener le pouvoir royal à composition. Du 30 juin au 12 juillet 1648, elles rédigèrent toute une série d'articles, qui constituaient comme une charte constitutionnelle, dont elles demandaient l'acceptation au roi ^ Elles réussirent, et les articles, d'abord acceptés en partie, passèrent en bloc dans une Déclaration royale du 31 juillet 1648*^. C'était une victoire remarquable qui pouvait être d'autant plus féconde qu'elle avait été entièrement pacifique; mais elle ne tarda pas à être compromise. La guerre civile s'ouvrit, en effet : la première Fronde de 1648 à 1649, et la deuxième en 1650. Le Parlement de Paris, qui avait pris parti pour la Fronde, se trouva parmi les vaincus, et, le 21 octobre
1 Isambert, Ane. lois, XVlI, 2 et suiv. Cela supposait évidemment que, comme la transmission de la Couronne, et par voie de conséquence, l'organisation de la régence était considérée comme échappant à l'autorité du roi.
2 Voyez cet arrêt du 13 mars 1648 dans VHistolre du temps, p. 80.
3 Ces articles sont dans ÏHistoire du tenips, pp. 158-175, et dans Isambert, Ane. lois, XVU, 72 et suiv.
* Isambert, Ane. lois, XVII, p. 84-89.
1652, il devait enregistrer une Déclaration, qui exceptait de l'amnistie accordée par le roi à raison des troubles, un certain nombre de présidents ou conseillers, et qui défendait expressément au Parlement de s'assembler pour délibérer sur les affaires de l'Etat'. C'était lui enlever toute initiative en matière politique, mais ses droits d'enregistrement et de r remontrances resta iennTïïtacts. IîS~^o^^*t-«^;gm^^^;;;|ftjB4 '^-•-grasj^ment entamés. Lardon nan ce îe 1667, sur la P£océdurfi civile, qui enlevait aux Parlements lë^fiTî^'Tm cours souverain eyrcTïïqïïel ils tefl^aryg^^é"4g^T^^'gtmTp^'^1•^e7^^ par une Déclaration de 1673, statua sur ce point. Ces textes ne supprimèrent point la nécessité de l'enregistrement pour rendre la loi exécutoire, ni le droit de remontrances des Parlements, mais ils rendirent l'un et l'autre inoffensifs-. Ils instituaient ce qu'on a appelé le système de Y enregistrement préalable : c'est-à-dire que les Parlements devaient enregistrer immédiatement, purement et simplement, sans réserves ni modifications, l'édit qui leur était adressé; ils pouvaient néanmoins présenter à ce sujet des remontrances au roi dans un délai très court, et, quelle que fût la réponse, il leur était défendu de les renouveler. C'était rendre illusoires les remontrances, puisqu'elles n'intervenaient qu'après l'enregistrement accompli; les Parlements avaient perdu, non pas le droit d'opérer, mais celui de refuser l'enregistrement. L'ordonnance de Moulins avait, nous l'avons vu, établi un régime analogue, quoique moins rigoureux, et n'avait point été respectée. Celte fois, on vivait sous le gouvernement personnel de Louis XIV : le roi fut obéi et les remontrances célèbres auxquelles donna lieu l'enregistrement de la Déclaration de 1673 furent les dernières dans lesquelles le Parlement osa élev^ la voix sous ce règne.
1 Déclaration du 21 octobre 1652 (Isambert, Ane. lois, XVII, 299) . « Faisons très expresses inhibitions et défenses aux gens tenans notre dite cour de Parlement de Paris de prendre ci-après aucune connaissance des affaires générales de notre État et de la direction de nos finances, ni de rien ordonner ni entreprendre, pour raison de ce, contre ceux à qui nous en avons confié l'administration à peine de désobéissance ».
2 Ordonnance de 1667, tit. 1, art. 2-6. Le système de l'ordonnance de 1667 con.sistait en ce qu'un court délai était accordé aux Parlements pour enregistrer ou faire des remontrances; s'ils le laissaient passer fans faire l'une ou l'autre chose, la loi était censée enregistrée de plein droit (Déclaration (ju 24 février 1673, Isambert, Ane. lois, XIX, 70).
A la mort de Louis XIV, il devait reconquérir tous ses droits, grâce à une occasion favorable; on se trouvait dans une situation analogue à celle qui s'était présentée en 1643. Le nouveau roi était mineur et le roi défunt avait réglé la régence, comme jadis l'avait fait Louis XI II. Cette fois, ce n'était pas dans une Déclaration, préalablement enregistrée, qu'était contenue cette réglementation, mais dans le testament de Louis XIY. Ce testament' instituait un conseil de régence dont il désignait tous lés membres, et déclarait que « toutes les affaires qui doivent être décidées par l'autorité du roi, sans aucune exception ni réserve », seraient réglées par ce conseil « à la pluralité des suffrages, et sans que le duc d'Orléans, chef du Conseil, puisse, seul et par son autorité particulière,, rien déterminer, statuer et ordonner ». Par là, le duc d^Qrléans était expressément réduit au rôle de président du Conseil de rçgenceTiTn nesiTa pas a saisir Te Parlement, soutenant que la régence lui appaFte naïf jVàr droit" 3^^^^ n ai ssmîTOTTTrTCTIîrd^r tote fOTtdai^^
le roi défunt n'avait pas pu l'en priver, pas plus qu'il ne lui aurait été possible de disposer de la Couronne ^ Le Parlement, écartant le lestament, accorda au duc d'Orléans la régence sans autres conditions que celles qu'il avait luimême exposées à la cour\ Mais, en revanche, une Déclaralion royale du 15 septembre 1715 rétablit le Parlement dans
1 Isambert, Ane. lois, XX, 623.
- Isambert, Ano. lois, XXI, 5 : « Je suis donc persuadé que suivant les lois du royaume... la régence m'appartient; mais je ne serai pas satisfait, si, à tant de titres qui se réunissent en ma faveur, vous ne joignez vos suffrages. Je vous demande donc... de délibérer... sur le droit que ma naissance m'a donné et sur celui que le testament pourra y ajouter ».
3 Arrêt du 2 septembre 1715 (Isambert, Ane. lois, XXI, 24) : « Déclare M. le duc d'Orléans régent en France pour avoir en ladite qualité l'administration des affaires du royaume pendant la minorité du roi.., ordonne qu'il pourra former le conseil de régence, même tels conseils inférieurs qu'il jugera à propos et y admettre les personnes qu'il en jugera les plus dignes ». Ces derniers mots font allusion aux conseils, destinés à prendre l'autorité des secrétaires d'État, dont il a été parlé plus haut, p. 508 et suiv. Le duc d'Orléans, pour se bien faire venir du Parlement, lui avait en même temps présenté le plan de ces conseils. Quant au Conseil de régence, il avait déclaré « qu'il estoit dans la résolution de se soumettre à la pluralité des suffrages, estant toujours disposé à préférer les lumières des autres aux siennes propres », demandant seulement que l'on exceptât << de ce qui seroit soumis à la pluralité des voix la distribution des charges, emplois, bénéfices et grâces, sur quoy pourtant il consulteroit le Conseil de régence ».
ses droits anciens quant à l'enregistrement et aux remontrances*. Les Parlements, surtout celui de Paris, ne tardèrent pas à faire un fréquent usage de leur liberté restaurée. Le règne de Louis XV, jusqu'en 1770, fut fertile en conflits entre eux et le pouvoir royal, conflits pleins d'incidents et où souvent les deux partis allaient jusqu'à l'extrême usage de leurs droits traditionnels-. Deux causes surtout les excitèrent.
Ce fut d'abord une querelle religieuse, celle que fit naître la célèbre bulle TJnigeniius. En 1671, un Oratorien, le Père (Juesnel, avait publié un ouvrage intitulé : Réflexions morales sur le Nouveau Testament. Ce livre fut dénoncé comme entaché de jansénisme à Louis XIV; le roi obtint, en 1713, du pape C I é m e n ^^J^r.JItJ^l^^Xc^Tn'T^PP^^"^ T'"'' ^^ 'tt"^ ^^"^(jcnilnii) qui condamnait cent une p ro positions cont^aue&-dj|n^5 le ii v re du Père QuesneHTIff^'Kufle fut enregistrée au Parlement, eofmTré''eîle"cIeVait l'être pour avoir force en France'; mais elle souleva une vive réprobation dans bien des esprits. Deux partis se formèrent, les qcceptants et les opposants. Mais, tant que vécut Louis XIV, il n'y eut poinrH^cTâtpublic et le feu couva sous la cendre. Après 1715, il éclata: la question fut incessamment agitée dans des brochures, dans les mandements des évêques; souvent, des paroles on passait aux actes, le clergé refusant aux opposants l'administration des sacrements. Le Parlement prenait parti et intervenait fréquemment, soit spontanément, soit sur des appels comme d'abus émanant des particuliers; il poursuivait et condamnait les brochures ou les mandements, ou bien encore il citait les ecclésiastiques eux-mêmes à raison des refus de sacrements. Le pouvoir royal intervenait aussi de temps en temps, tantôt en faveur d'un parti, tantôt en faveur de l'autre; et alors il évoquait d'ordinaire devant le Conseil du roi les causes brûlantes dont
1 Isambert, Ane. lois, XXI, 40 : « Nous avons cru ne pouvoir rien faire de plus honorable pour elle (cette compagnie) que de lui permettre de nous représenter ce qu'elle jugera à propos, avant que d'être obligée de procéder à l'enregistrement des édits et déclarations que nous lui adressons, et nous sommes persuadé qu'elle usera avec... sagesse et... circonspection de l'ancienne liberté dans laquelle nous la rétablis- .sons »,
2 On peut suivre année par année et presque jour par jour la suite et les incidents de ces conflits dans l'ouvrage remarquable de notre cher confrère, M. Rocquain : L'esprit révolutionnaire avant la Révolution.
^ Isambert, Ane. lois, XX, 616.
le Parlement était saisi, ou intimait à celui-ci l'ordre de cesser les poursuites commencées; ou bien encore c'était une Déclaration, imposant à tous silence sur la question et que le Parlement n'enregistrait pas sans remontrances. Cela donna lieu à une fermentation de l'opinion publique, qui serait mal comprise, si Ton ne savait que la bulle Unigenitus n'était, en réalité, qu'un prétexte. Les titres d'acceptants et d'opposants recouvraient deux tendances religieuses divisant les Français sur la question fondamentale des rapports entre l'Eglise et l'État. D'un côté, étaient les U Itraniontains représentés par les Jésuites et par une grande partie~du\TiTut clergé; de l'autre bord, les Gallicans, qui ôïïfîîpiaient dans leurs rangsjji plupart des in agi st raïs parlementaires et |)resque tout l^e clergé du second ordfer-6Fpëiidant les querelles religieuses peuvent être considérées comme finies à partir de 1762, lorsque le Parlement de Paris et, après lui, les autres Parlements eurent prononcé l'expulsion des Jésuites. Mais il restait une autre source de conflits, les augmentations d'im pois Tifê^gtfïees'par la dilapTaSimH oes finances et par la guerre de bept ans (1 /.^G- 1 7^3)3i-eH»^rtCTtîtnfrt5re n'vT^
les impositions ou en créaient de nouvelles, prétendirent en réalité contrôler les finances de l'Etat'; ils y étaient comme naturellement invités par ce fait que, les États généraux n'étant plus convoqués, les contribuables étaient à Tentière merci du pouvoir royal, si les Cours souveraines ne se faisaient leurs interprètes et leurs défenseurs^
Pendant cette longue suite de conflits, les Parlements furent amenés à exposer la théorie de leurs droits dans leurs remon-
• La Roche-Flavin, op. cit., l. XIII, ch. xvii, n"* 19 et sui\'., montre que telle était déjà la pensée des Parlements du xvie siècle : « Entre autres édits qui doivent le plus estre refusés par les Parlements sont ceux qui introduisent de nouveaux et extraordinaires subsides... il ne faut avoir esgard ni aux beaux prétextes ni aux spécieux noms des imposts pour les vérifier, car les princes trouvent des noms doux et agréables aux choses bien amères... Je ne veux en ces refus comprendre les imposts, aydes, tailles et subsides anciens sans lesquels un Estut ne se peust soustenir ».
2 L'idée était effectivement soutenue aux xvii» et xviii" siècles que les Parlements avaient succédé aux droits des États généraux. Voici ce que je lis dans un factum publié 1717 à l'occasion de l'affaire des princes légitimés : « Les délibérations de ces Etats ne sont regardées comme des lois qu'après qu'elles ont été enregistrées dans tous les Parlements. C'est donc une marque bien constante que les Parlements, qu'on dit représenter les États, sont même leurs supérieurs ».
E. — HisT. DU Dr. .39
trances multipliées'. Ils acceptèrent la thèse historique alors en faveur, et qui a été rapportée plus haut-, et ils y ttjoutèrent un corollaire important, ce qu'on appela le système des classes. Cela consistait.à déclarer que tous les Parlements jleJlcâiiee ne-iaiîçâieat q^u'un seul corps. "^yant, été lous successivement démembrés du Parlement de Paris, ils devaient être considérés, non comme des corps distincts, mais comme les diverses classes d'un Parlement unique^ 11 en résultait que tous devaient être solidaires pour la défense de leurs droits, l'attaque dirio^ée contre l'un d'entre eux s" adressant en même temps à tous les autres. Enfin, ils contestaient la lé<;ajjté même
ides enregistrements oMenus par lejnnoyeii, du lit de justice^ Néanmoins, jusqu'en 1770^, tous les conflits eurent leur solution accoutumée. Mais, au mois de décembre de celte année, Louis XV tint au Parlement un lit de justice pour l'enregistrement d'un Édit, que j'ai eu bien souvent l'occasion de citer, et dans lequel il affirmait en sa personne le pouvoir absolu et de droit divin et condamnait les doctrines sur lesquelles les Parlements étayaient leurs privilèges^. Cet acte fut suivi de la démission en masse des membres du Parlement; ce n'était point là un fait sans précédents; mais ce qui était nouveau, c'est que le roi, cette fois, poussé par le chancelier Maupeou, était décidé à briser toute résistance. Dans la nuit (ju ^9 au^ /^ JO. janvier 1771, desagents du roi passèrent au dn mir.il f, des /' magistrats et demandèrent s'ils maintenaient leur démission, ^> — t^Tcigp.ant uBeràponse par om-:ejj par non . Tous la maintinrent. La réplique ne se fit pas attendre : le 20 janvier, ils étaient exilés de Paris et un arrêt du Conseil déclarait leurs charges confisquées^. Le vide immense que laissait la disparition de
^ FJammermont, Remontrances du Parlement de Paris au xviii« siècle, 3 vol. Collection des documents inédits sur Vliisioire de France.
- Ci-dessus, p. 586 et suiv.
3 Édit de décembre 1770 (Isambert, Ane. lois, XXII, 504) ; « Elles se sont considérées comme ne composant qu'un seul corps et un seul Parlement divisé en plusieurs classes, répandues dans les différentes parties de notre royaume. Cette nouviiauté... se reproduit dans leurs arrêts sous les termes de classes, d'unité, d'indivisibilité ».
• Ibid. : « On les voit qualitier ces enre,i:istrements de transcriptions illégales et contraires à ce qu'ils appellent les principes fondamentaux de la monarchie ».
« Sur tout ce qui suit, voir Flammermont, Les Parlements et le chancelier Maupeou.
« Isambert, Ane. lois, XXII, 510.
ce corps de magistrats fut comblé aussitôt. Dès le 23 janvier, les officiers du Conseil du roi (conseillers et maîtres des requêtes) étaient provisoirement délégués pour rendre la justice au Parlement et les avocats au Conseil du roi autorisés à y plaidera Au mois d'avril, un Edit suj)primaJt|g^,GLpftn
Conseilj jp^jnJ^âni3ÂâûS£I^^ inutile^, et
appelait son^ÇÊrsQrîîît!l"'«''tr BGTVîr dausle Parlftm«4ii4.ê,,,Kacis^>), ainsi^rgcpnstitué-. Le Parlement n'était pas d'ailleurs frappé seulement dans le présent; des précautions étaient prises pour qu'il ne pût reconstituer sa puissance. Son immense ressort était démembré : on y créait à côté de lui, sous le nom de Conseils supérieurs, six Cours souveraines\ La création de Conseils supérieurs semblables était indiquée par TÉdit pour le ressort du Parlement de Normandie. Elle fut même réalisée dans le ressort d'autres Parlements. C'était amoindrir considérablement son importance, et par suite son personnel devait être diminué. Le Parlement de Paris ne fut pas seul frappé: la Cour des aides de Paris, qui avait fait cause commune avec lui, le fut également et fut supprimée^; enfin les divers Parlements de province, qui, fidèles au système des classes, avaient hautement protesté, furent frappés dans les derniers mois de 4771; ils furent transformés en Conseils supérieurs du nouveau type ou virent leur personnel renouvelé. Parfois une Cour souveraine autre que le Parlement, une Chambre des comptes, par exemple, fournit le nouveau personnel. D'ailleurs, quant à l'enregistrement des lois par les Cours souveraines, rien ne fut changé, si ce n'est qu'il fut prescrit de ne point rendre les remontrances publiques". Ces transformations étaient combinées de manière à réaliser
1 Lettres patentes du 23 janvier 1771 et déclaration du 22 février (Isambert, Ane. lois, XXII, 510-511).
- Isambert, Ane. lois, XXII, 523.
3 Édit de février 1771 (Isambert, Ane. lois, XXII, 512), art. 1 : « Nous avons établi... dans les villes d'Arras, de Biois, de Chàlons, de Clermont-Ferrand, de Lyon et de Poitiers, un tribunal de justice, sous la dénomination de Conseil supérieur, qui conooîtra au souverain et en dernier ressort de toutes les matières civiles et criminelles dans toute l'étendue des bailliages qui formeront un arrondissement ».
'•• Édit d'avril 1771 {(sambert, XXII, 522). Voyez, comme exemple, Roman, Le coup d'État du ehancelier Maupeou en Provenee, 1771-1774 {Nouvelle revue historique, 1909).
= Pour son ancien ressort, le Parlement de Paris conservait seul le droit d'enregistrement.
d'heureuses réformes, tout en frappant un corps politique. Les Conseils supérieurs étaient établis sur un type modeste et économique; et surtout, pour les magistrats qui les composaient, la vénalité des charges était. .sjid primée et la.o:ratuité de la justice était assurée j)ar la suppression des épices^ Les nouvelles charges crées au Parlement de Paris n'étaient pas non plus vénales-, et les fonctions de procureur et d'avocat étaient réunieg.^ C'étaient là des réformes utiles, intéressantes et bien motivées. De même, le texte officiel faisait observer que, par la création des Conseils supérieurs dans le ressort du Parlement de Paris, la justice était rapprochée des justiciables; et la suppression de la Cour des aides de Paris, qui rendait aux juges de droit commun la connaissance des questions d'impôt, était également présentée sous un jour favorable. Mais l'opinion commune ne vit que le dernier coup porté aux libertés publiques; on appela cet acte le coup dÉtat du chancelier Maupeou. De fait, en brisant la résistance des Parlements, il avait fait tomber le dernier contrepoids du pouvoir royal. Mais le résultat fut tout autre qu'il le prévoyait. L'indignation publique se manifesta par une immense littératurelîê^InîpTiléïs et de brochures, (Tans lesquels, plus hardi- ^ment que jamais, on discuta la constitution coutumière de l'ancienne France, et par là le couj>d^Élalde Maupeou fut^ une préparation directe de la Révolution!^
L^OBÏÏvrë"'propfê'rneht dite dîi Chancelier fut éphémère. L'un "des premiers actes de Louis XVI fut de la jeter à bas pour rétablir l'état de choses antérieur. Dans un lit de justice, le 12 novembre 1774, le nouveau roi vint faire enregistrer toute une série d'Ldits qui opéraient celte restitutio in integrum^ . Les anciens officiers du Parlement de Paris, cassés ^n 1771, étaient remis dans leurs charges; la Cour des aides de Paris et le Grand Conseil étaient rétablis; les Conseils supérieurs étaient supprimés, ainsi que les avocats-procureurs créés à Paris. Quelques modifications dans l'organisation du Parlement étaient seulement introduites; et, quant aux remon-
1 Édit créant les Conseils supérieurs (Isambert, Ane. lois, XXII, 513-514), tùrt. 2 et 3, et préambule.
- Isambert, Ane. lois, XXII, 522.
3 Édit de mai 1771 (Isambert, Ane. lois, XXII, 528).
'- Isambert, Ane. lois, XXIII, 43-86.
Iraoces, le système de l'ordonnance de Moulins était reproduit, défendant les itératives remontrances'. Les Parlements de province furent successivement rétablis dans le cours de Tannée 1774". Mais, chose notable, le Parlement de Paris ne profita d'abord de sa liberté reconquise que pour faire opposition à un certain nombre de mesures libérales, que l'opinion publique imposa au gouvernement personnel de Louis XVI, comme nous le constaterons lorsqu'elles passeront successivement sous nos yeux. C'est seulement en 1787 qu'il reprit la direction du mouvement politique, comme interprète de l'esprit public. Après la première réunion des Notables, en exécution de leurs délibérations, le gouvernement de Louis XVI rédiga un certain nombre de projets de lois importants. Plusieurs étaient conformes au vœu général (liberté du commerce des grains, établissement des assemblées provinciales, conversion en argent de la corvée royale); mais il y avait aussi des Edits fiscaux. L'un d'ailleurs assez bien combiné, é tablissait une j mpo si tion territoriale^; u n^ a ujre cré ak , un im^t nouveau du timbre^Le Parlement refusa de les accepter. Le roi les fît enregistrer dans un lit de justice; mais le Parlement prolesta dans des remontrances rendues publiques, faisant appel aux États généraux, dont il fut ainsi le premier à demander la réunio^^ La Royauté se crut assez forte encore pour user de ses anciens procédés, et le Parlement fut exilé à Troyes. Mais la Cour des aides et la Courtes complës"le soutinrent en refusant également d'enregistrer les Édits; il finit cependant par céder et obtint son
1 Ordonnance sur la discipline du Parlement, 1774, art. 24-27 (Isambert, Ane. lois, XXm, 5i).
^ Isambert, Ane. lois, XXIII, p. 48, note 3.
3 Id., ibid., XXVIII, 392.
i Id., ibid., XXVIII, 400.
â Id., ibid., XXV1I[, 429. Arrêt du Conseil qui casse les arrêts du Parlement de Paris des 7, 13, 22 et 27 août 1787 : « Le Parlement, par son arrêté du 13 du même mois, a essayé de persuader au peuple que c'étoit par une déférence volontaire pour les désirs du roi que de tout temps il s'étoit prêté à enregistrer les impôts; qu il n'avoit aucun pouvoir à cet égard et qu'il n'en pou voit pas recevoir du roi; que cette erreur avoit duré assez longtemps et qu'il déclaroit que le roi ne pourroit à l'avenir obtenir aucun impôt, sans au préalable avoir convoqué et entendu les Etals généraux du royaume ». Voyez les Mémoires du chancelier Pasquier, qui, alors âgé de vingt ans, était conseiller au Parlement de Paris, t. I, p. 23 et suiv.
rappel en acceptant, à la place des impôts proposés, une autre combinaison financière. Ce n'était là qu'une trêve. Le 19 novembre, Louis XVI vint faire enregistrer, dans une séance royale, tout un système d'emprunts*; le roi ayant laissé la liberté à chacun d'exprimer son opinion, le duc d'Orléans et les conseillers Sabatier et Fréteau, qui avaient dirigé la résistance, fm^t, lo pr-'^nniAi'£3jQj^ Têsdcux autres enlevés et conduits dans des prisons d'État. De Ta "une nouvelle et plus ardente agitation parlementaire". Lej;oi.ÊS|iÊ£aJa terminai:— par un acte anal oo;ue à cehii^^i^anaeIi«*-lIaup eou^': il tint, en eîfët, unîit de justice, le 8 mai 1788, pour faire enregistrer sis Edits ou Déclarations. Les uns étaient des mesures libérales : réformes humaines dans la procédure criminelle \ suppression de certaines juridictions d'exception en matière fiscale et domaniale (Élections, Greniers à sel. Bureaux des traites, etc.); les autres étaient dirigés contre les Parlements. (Tétait d'abord la tranformalion d'un grand nombre de bailliages et de sénéchaussées en Grands bail/ ag es jugea.ni en dernier ressort les procès civils jusqu'à con'CtTfFehce de 20.000 livres; en même temps, un certain nombre de bailliages simples étaient transformés en présidiaux. Comme une conséquence, naturelle, en apparence, le nombre des offices était réduit au Parlement de Paris. Enfin, l'ejnre^istrement des gjldonqppf^p'i étroit .jj;^*^'^^ sur de nouveaux principes. Il était enlevé aux Parlements et Cours souveraines pour être transféré à un corps nouveau appelé Coiir plénière^. Celle-ci était
1 Sur cette séance royale, et en quoi elle différait d'un lit de justice proprement dit, voyez Alémoires de Talleyrand, t. 1, p. 185; — Mémoires du chancelier Pasqvier, I, p. 28. ,
- Mémoires du chancelier Pasquier, I, p. 29.
•' Voici ce qu'en disait à Joseph II Marie-Antoinette, dans une lettre du 24 avril 1787 : « ,\ous sommes au moment de faire de grands changements dans les Parlements. Depuis quelques mois les ordres et réponses du roi ont annoncé une grande suite et fermeté de principes. Les Parlements sont étonnés et inquiets... On pense à les borner aux fonctions de juges et à former une autre assemblée, qui aura le droit d'enregistrer les impôts et les lois générales au royaume ».
^ Esmein, Histoire de la 'procédure criminelle, p. 399.
■'" Isamberl, Ane. lois, XXVIII, 560. L'idée de cette Cour plénière, qui apparaît déjà dans les lois de 1774, était empruntée principalement aux Lettres historiques sur les foyictions du Parlement de Le Paige. Là, en effet, est exposée une thèse historique curieuse, qui est reproduite dans le préambule de l'Édit de 1188, rétablissant une Cour plénière. D'après cette thèse l'ancienne constitution française aurait connu trois sortes d'assemblées : le Parlement, ou Cour ordinaire du roi, la Cour
composée de la Grand'chambre du Parlement de Paris, grossie des pairs de France, princes du sang et conseillers d'honneur; d'un certain nombrejde^grands pfficie^^^ ou plutôt de la Maison du roi', et de délégués pris dans les principaux corps ou^ class^ia^ÊJfoïlÇt^nàaires. : Archevêques, Évêques," MarecKaux de France, Gouverneurs des provinces, Conseil d'État, Parlements de province, Chambre des comptes et Cour des aides. Ces délégués, généralement au nombre de dçux, étaient choisis par le roi et nommés à v[e. Par cette c réa tTôn", iFgo ïïvelm e m e n t prétendait rétablir dans leur pureté les traditions anciennes, en rendant l'enregistrement à un corps unique, comme avait été le Parlement de Paris à l'origine-. Le Parlement n'accepta point son abaissement. Dès le lendemain, il prenait un arrêté dans lequel il déclarait « tenir pour maxime constitutionnelle qu'il ne peut être levé d'impôts que de l'octroi et du consentement de la nation représentée par des députés librement élus et légalement convoqués ». Il était soutenu par la magistrature entière de la France; tous les Parlements de France l'imitaient, et l'un d'eux, prévoyant une destitution en masse de ses membres, comme en 1771, déclarait « traîtres à la patrie ceux qui prendroient leurs places ou partie de leurs fonctions »^ Une immense agitation s'ensuivit à Paris et dans les provinces; le pouvoir royal n'était plus de force à persister dans ses résolu^ tions. Le 8 août, parut un arrêt du Conseil qui suspendait rétablissement dé la Cour plénière et fixait au 1" mai suivant la t&nne des ~Etats généraux. MaiSr en même temps, la carrière politique des Parlements était épuisée^
plénière et les États généraux, assemblées extraordinaires. Le Parlement et les Etats généraux s'étaient conservés (sauf finterruption des États généraux): la Cour plénière aurait au contraire disparu, Louis XVI déclarait vouloir rétablir le système intégral. Il est remarquable que M. Flach, Origines de Vancienne France, t. III, p. 433 et suiv., croit aussi retrouver au xi" siècle, auprès du roi : I, une Cour plénière; II, une Cour restreinte, ou Grand Conseil; III, la Cour du Palais.
i Chose curieuse, les officiers choisis étaient : le grand aumônier, le grand maître, le grand chambellan et le grand écuyer.
'- Isambert, Ane. lois, XXVUI, 562 : « Une cour unique étoit originairement dépositaire des lois, et la rétablir, ce n'est pas altérer, c'est faire revivre la constitution de la monarchie ».
^ Isambert, Ane. lois, XXVIll, 568. — Mémoires du chancelier Pasquier, I, p. 37.
