GOUVERNEURS ET INTENDANTS

Nousavons vu naître et se développer la plupart des organes par lesquels le pouvoir royal administrait et justiciait la France, prévôts, baillis et sénéchaux. Parlements, Chambres des comptes, élus, généraux des finances, trésoriers généraux et Cours des aides. Mais ces organes multiples, divers par leur origine et par leurs fonctions, avaient besoin d'une direction d'ensemble pour travailler de concert à l'œuvre commune. Ce régulateur était, avant tout, le gouvernement central ; mais il ne pouvait suffire à tout. Il fallait, en outre, qu'il y eût dans chaque circonscription importante un représentant général et politique du pouvoir royal, pouvant commander aux divers fonctionnaires de son ressort. Ce représentant, sous la monarchie féodale, avait été le bailli ou sénéchal', et la circonscription par excellence était alors le bailliage ou la sénéchaussée ; sous la monarchie tempérée, ce fut le Gouvenievr^ et la division politique était alors le Gouvernement; sous la monarchie absolue, ce fut V Intendant, et la circonscription qurprit alors la plus grande importance fut la Généralité, chaque intendant étant d'ordinaire préposé à une généralité. D'ailleurs, ces trois ordres de fonctionnaires, qui, en réalité, se succédèrent au pouvoir, subsistèrent les uns à côté des autres, le fonctionnaire déchu restant auprès de l'officier triomphant. Dans le dernier état, il y avait encore des sénéchaux et baillis d'épée, des gouverneurs et des intendants.

1 Ci-dessus, p. 397 et suiv.

Los Gouverneurs furent seulement, au début, des commandants militaires, et ils devaient garder ce caractère comme prépondérant. Ils apparurent dès le xiv" siècle ; mais il ny en eut alors que dans les provinces frontières'; dans les provinces de l'intérieur, les baillis et sénéchaux disposaient des forces armées et faisaient les fonctions de gouverneurs militaires ^ Mais à la fin du xv' siècle et au commencement du xvi% on abandonna cette distinction et des gouverneurs furentinslitués dans la plupart des pays, aussi bien à Tintérieur qu'aux frontières. En lS4o, François I"" voulut réagir et revenir à l'ancien système ou tout au moins supprimer les gouverneurs inutiles. Il les révoqua tous, sauf ceux de quatorze provinces ^ Mais ce ne fut qu'un temps d'arrêt ; le nombredes gouverneurs augmenta considérablement pendant les troubles du xvi" siècle \ En 1579, l'ordonnance de Blois chercha de nouveau à le réduire ; elle n'en maintint que douze, dans ce qu'on appelait les douze anciens gouvernements ^ Comme la première, cette réaction fut inutile; la multiplication des gouverneurs reprit de plus belle. Au xvin° siècle, en 1776, à une époque où pourtant leurs charges ne représentaient plus guère que des sinécures, il y en avait quarante, y compris celui de la Corse®; souvent même, il y avait un ou plusieurs lieutenants

- DuTillet, Recueil des rois, p. 304 : « N'y souloit avoir gouverneurs ou lieutenans-généraux qu'es provinces limitrophes pour veiller sur les ennemis voisins et garder la frontière en bon estât et défense ».

2 Édit du 6 mai 1545 (Isambert, Ane. lois, XII, 893) : « Aux autres pays et provinces de notre royaume, qui ne sont en frontières, y ont esté dès longtemps institués baillis et sénéchaux, qui ont, entre autres choses, le regard et superintendance sur les nobles et sujets à nos ban et arrière-ban ». — D'Espinay, La sénéchaussée d'Anjou, p. 8 et suiv.

3 Édit de 1545, cité : « Fors seulement esdîts pa'is et provinces de nostre royaume qui sont en frontière, qui sont Normandie, Bretagne, Guyenne, Languedoc, Provence, Dauphiné, Bresse, Savoge, Piedmont, Bourgogne, Champagne, Brie, Picardie et risle de France ».

^ Du Tillet, Recueil des rois, p. 304 : « Depuis ont esté instituez autres gouverneurs es provinces non limitrophes, et apparu par la division de rehgion survenue ou prétexte d'icelle qu'il estoit nécessaire, puisqu'on temps de division toutes provinces sont limitrophes, la guerre estant intestine... Quand Dieu sera appaisé k la France et que sa paix et union y sera retournée, ladice révocation sera la très bien venue ».

5 Art. 271 (Isambert, Ane. lois, XIV, 441).

6 Règlement du 18 mars J776 (Isambert, Ane. lois XXIII, 436).

de gouverneurs. Les gouverneurs (et cela répondait bien au génie de la monarchie tempérée qui les créa) furent toujours pris dans la haute noblesse; mais leur rôle fut bien différent, suivant les temps. Ils eurent successivement, comme on va le voir, leur ère de grandeur et leur période de décadence.

Les Gouverneurs, conformément à leur origine, n'avaient en propre, comme fonction, qu'un commandement militaire : le droit de commander aux troupes cantonnées dans leur Gouvernement et de faire cesser, par la force, toute résistance aux lois, tous troubles et rébellions'. Ils n'avaient en principe aucune juridiction, et nos anciens auteurs voyaient dans cette règle comme le principe d'une utile séparation des pouvoirs ^ Mais, d'autre pari, ils étaient les représentants directs du pouvoir royal dans leur Gouvernement, et, à ce titre, ils s'appelaient les lieutenants généraux du roi ^ Aussi étaient-ils chargés de transmettre les volontés du roi et avaient-ils le droit de réunir le Parlement, les corps et collèges des villes pour délibérer,s'il y avait lieu, sur les affaires publiques\ Au xvi" siècle

1 Du Tillet, Recueil des rois, p. 305 : « {Leur est) commandé de ne s'entremettre du fait de la justice ordinaire, mais ayder es exécutions d"icelle es cas où il ne pourroit sans leur aide autrement estre pourvu pour les rebellions, s'ils en sont requis; contre les sujets rebelles n'obéissans et usans de voye de fait peuvent user des armes et force jusqu'à la mort ». Il ajoute: « Il y a deux sortes d'armes : les unes sont pour la guerre et défense du pays, sur lesquelles lesdits gouverneurs et lieutenans ont commandement. Il y en a d'autres pour les exécutions de justice et police ordinaire, comme sergens, archers, sergents du guet et de ville ayant serment aux séiieschaux, baillis, prévôts des marchands et eschevins. Si lesdits lieutenants et gouverneurs avoient pouvoir de leur défendre de s'employer à servir à ce qu'ils sont destinez, les exécutions de justice et police ordinaire seroient empeschées par ceux qui les doibvent ayder au besoin ».

- Du Tillet, Recueil des rois, p. 304 : « Aussi très prudemment à ceux qui ont les armes insolentes jusques à faire cesser les lois, l'administration de la justice a esté déniée; et pour la bonne conduite des deux, l'administration de la justice a esté laissée aux juges et à ceux auxquels est la force commise, commande iaconfortemain à ladite justice ». — Lebret, De la souveraineté, 1. II, ch. v, p. 52 : « Le pouvoir des gouverneurs est grandement limité. Car, à présent ils n'ont de juridiction sur les sujets du roi que pour s'assurer de la personne des délinquants... et pour empêcher que les soldats ne se débandent et ne fassent des désordres dans la campagne». — Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. iv, n" 80.

3 Du Tillet, Recueil des rois, p. 304 : « Il y a des gouverneurs de la Rochelle, Touraine, Péronne, Mondidier, Roye et autres, qui n'ont auctorité que de baillifs et ne prennent le tiltre de lieutenans-généraux comme font les autres gouverneurs »,

<■ Du Tillet, loc. cit., p. 304 : « En (leurs) pouvoirs y a un article louable d'assembler le parlement ou aucune d'iceluy et les autres corps et collèges des villes pour adviser à ce qui est utile. Si ledit article ne les lie, il les advertit ».

et au commencement du xwf, leur pouvoir de fait s'étendait très loin. Ils levaient parfois de leur propre autorité des impositions dans leur province*; ils permettaient, contrairement aux lois, l'exportation des céréales'; ils s'arrogeaient le droit déjuger les personnes et de les condamner même à mort et sans appel, ou, en sens inverse, ils accordaient, comme aurait pu le faire le roi, des grâces et rémissions qui arrêtaient l'aclion des tribunaux répressifs ^ Sans doute, lesordonnances prohibaient sévèrement ces abus ^ ; mais elles n'étaient point exactement obéies. Sans doute, aussi, pour assurer leur indépendance et iriême leur supériorité, les Parlements avaient le droit de vérifier les commissions des gouverneurs ^ ; mais leur résistance était le plus souvent brisée. 11 est vrai que la fonction de Gouverneur n'était pas un office proprement dit, mais une simple commission : le titulaire était donc toujours révocable par le roi; il ne pouvait disposer de sa fonction en la résignant, et elle n'était pas héréditaire ^ ; mais c'était le droit plutôt que le fait. En fait, les gouverneurs étaient à vie, et leur charge, après leur mort, passait le plus souvent à quelqu'un de leurs ûh\ Aussi Loyseau voyait-il en eux le germe d'une nouvelle féodalité politique ^ En cela, il se trompait. Leur

> Cela ressort bien nettement des ordonnances qui le prohibent et qui sont citées plus loin.

2 Du Tillet, Recueil des rois, p. 305.

3 Loyseau, Des seigneuries, ch. iv, n» 34; Des offices. I. IV, ch. iv, n°s 80 et suiv. — Quant aux jugements dont il est question, les gouverneurs recevaient parfois des commissions spéciales leur donnant ce pouvoir (La Roche-Flavin, Treize livres, 1. XIII, ch. xxxi, n" 3).

4- Ordonnances de mars 1388, art. 42; Ordonnance de Blois, 1579, art. 273-275 (Isambert, Ane. loù, VI, 661 ; XIV, 441).

' La Roche-Flavin, op. cit., 1. XIII, ch. xxxi, n°^ 1-3.

6 Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. vi, n"' 37 et suiv. ; Ordonnance de Blois de 1579, art. 272.

T Loyseau, Des offices, 1. IV, ch. iv, n°' 52, 59, 60 : « 11^ n'ont accoustumé n'estre révoquez parles rois... Après leur mort, leurs enfants prennent à injure si le gouvernement est conféré à un autre, ne se reputans pas gouverneurs, mesmes aspireroient volontiers à se faire seigneurs absolus ».

8 Loyseau, ibid., n"^ 71, 72 : « Et puis dire que faute d'avoir entretenu cette révocation, la seule puissance des gouverneurs... est suffisante pour nous faire retomber aux mesmes hazards du passé. Comme on a veu pendant l'anarchie de ces derniers troubles la France presque en train d'eslre cantonnée en autant d'Estats souverains qu'il y avoit de gouverneurs, si pour nostre éternel malheur la Ligue eut esté victorieuse «. Puis, parlant d'Henri IV, dont il dit qu'il n'y eut « jamais en France roi plus absolu que lui », il ajoute : « Ce mal ne manquera point de recommencer a la

puissance, si grande pendant les troubles de la Ligue, puis affaiblie sous Henri IV, reprit une nouvelle force sous Louis XIII, et Richelieu trouva en quelques-uns d'entre eux ses principaux adversaires. Mais, en définitive, ils devaient être matés; ils furent strictement réduits à leurs fonctions militaires; même le plus souvent au xviii* siècle, ils furent privés de toute autorité effective, n'ayant pas même le droit de résider dans leur Gouvernement', Leur charge était devenue une véritable sinécure; mais, très largement rétribuée^ elle constituait l'une des faveurs les plus recherchées parla haute noblesse. S'ils étaient ainsi déchus de leur ancienne grandeur, c'est que de nouveaux représentants généraux du pouvoir royal s'étaient établis dans les provinces, d'abord à côté d'eux, puis les supplantant; ceux-là, c'étaient les Intendantsdes provinces, l'un des instruments les plus actifs de la monarchie absolue et administrative.

L'Intendant fut, en effet, la cheville ouvrière de Tadministration provinciale; il y apporta l'unité e( la centralisation. Sa fonction essentielle fut d'être contrôleur de tous les services publics. Les autorités anciennes subsistent : Gouverneurs, Parlements et autres corps judiciaires. Bureaux des finances, officiers des Élections ; mais elles fonctionnent sous la surveillance de l'Intendant, qui dirige leur action et souvent empiète sur leurs attributions. On cite, à ce sujet, un mot frappant de Law, le financier: « Jamais, disait-il, au marquis d'Argenson, je n'aurais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume deFwnce est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni Parlements, ni États, ni Gouverneurs. Ce sont trente maîtres des requêtes, commis aux provinces, de qui dépendent le malheur ou le bonpremière guerre civile... et Dieu veuille que ce ne soit point pendant la minorité de ses enfants ».

1 D'Argenson, Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France, Amsterdam, 1764, ch. vu, art. 29, p. 239 : « Les gouverneurs de provinces et de places sont réduits à un titre utile, mais sans fonction, s'ils n'ont des lettres de commandement avec résidence; un même département ne peut avoir deux maîtres (le gouverneur et l'intendant) ».

2 Voyez le règlement du 18 mars 1776.

heur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité' ». L'Intendant ne concentrait pas seulement l'administration entière dans une seule main, il la rattachait en même temps par un lien étroit au gouvernement central. Les Intendants étaient ordinairement des maîtres des requêtes, c'est-à-dire des membres détachés du Conseil du roi; dans tous les cas, ils étaient en communication constante avec les secrétaires d'État, le Contrôleur général et le Conseil des dépêches. Ils demandaient et recevaient des instructions pour chaque afîaire délicate; s'ils entraient en conflit avec les autorités locales ou les particuliers, le litige était toujours évoqué devant le Conseil du roi, qui statuait aussi comme juge d'appel sur les arrêtés qu'ils rendaient : ainsi se préparait, dès l'ancien régime, la séparation des autorités administrative et judiciaire, que devaient proclamer les lois de la Révolution-. Tel fut le rôle historique et politique des Intendants^ : il faut dire maintenant quelle fut leur origine et quels étaient leurs pouvoirs.

On a souvent attribué à Richelieu la création des Intendants*. En effet, un Édit de 1635 institua des officiers de ce nom^; mais, en réalité, il n'y a de commun que le nom. Les fonctionnaires établis en 1635 sont tout simplement des présidents des Bureaux des finances, érigés en titre d'office. Les intendants proprement dits sont plus anciens; il en existe dès

' De Tocqueville, L'ancien régime et la Révolution, 1. If, ch. ii, Œuvres complèttis, t. IV, p. 54.

2 Cf. Lebret, De la souveraineté, 1. IV, ch. iv, p. 139 : « On doit tenir... pour les autres droits du roi... que la connaissance en appartient à ses officiers selon l'attribution qui leur est faite par les édits et ordonnances ; en quoi l'on ne doit pas comprendre les choses qui concernent l'administration et le gouvernement de l'État, dont la connoissance est réservée à la seule personne du roi, sans qu'aucun autre s'en puisse entremettre que par son ordre et commission ».

3 Sur ce point, consulter l'ouvrage cité de Tocqueville, L'ancien régime et la Révolution, passim.

* Sur les Intendants, voir Hanotaux, Origines de l'institution des intendants des provinces; — d'Arbois de Jubainville, L'administration des intendants, p. 4-25; Ch. Godard, Les pouvoirs des intendants sous Louis XIV, particulièrement dans les pays d'élection; — Dumas, La généralité de Tours au .xvin" siècle, l'administration de l'intendant du Cluzel (1766-1783); — Paul Ardascheff, L'administration provinciale en France dans les derniers temps de l'ancien régime (1774-1789); les intendants des provinces, t. I et 11, 1906 (en russe).

^ Isambert, Ane. lois, XVI, 442.

la seconde moitié du xvi" siècle. Richelieu les a admirablement utilisés, mais ne les a point inventés, et cette institution, comme tant d'autres, se dégagea naturellement de certains précédents. Dès le règne de Saint Louis, le pouvoir royal sentit le besoin d'exercer un contrôle sur les officiers locaux au moyen d'enquêteurs extraordinaires, qui venaient sur les lieux recevoir les plaintes et les observations des habitants. Ces enquêteurs fonctionnèrent activement dans la seconde moitié du xui" siècle' ; on les retrouve aussi au xiv' siècle sous le nom de réformateurs ^ lînsuite, l'institution paraît abandonnée; mais elle reparaît au x\f siècle sous une forme nouvelle. Ce sont des maîtres des requêtes qui sont chargés de faire ces inspections, ou, comme on disait alors, ces chevauchées : elles doivent avoir lieu tous les ans, et le royaume doit être divisé à cet effet en un certain nombre de départements^ Cela fut certainement un des précédents de l'institution des intendants. Par là s'expliquent le contrôle permanent qu'ils exerçaient sur tous les fonctionnaires royaux et la tradition constante qui les faisait prendre parmi les maîtres des requêtes; c'étaient les anciens chevaucheurs, devenus des inspecteurs permanents et résidents. Aussi les tournées d'inspection des maîtres des requêtes disparaissent-elles avec l'établissement des intendants. Cependant, les deux institutions coexistent d'abord parallèlement, au moins dans certaines régions*. Ce qui fut le véritable prototype des intendants, ce sont les commissaires extraordinaires que les rois envoyaient parfois dans une province avec de pleins pouvoirs pour y établir l'ordre ou y opérer des réformes difficiles. A la fin du xvi' siècle, le pays étant désorganisé par les guerres civiles, l'emploi de ces commissaires extraordinaire* devint plus fréquent, parce qu'il était plus nécessaire; bientôt quelques-uns furent maintenus à poste fixe et devinrent les premiers intendants. Dans le titre officiel que portaient ceux-ci, figure une rubrique qui rappelle cette origine; ils étaient

' Luchaire, Manuel des institutions, p. 553 et suiv.

2 Johannes Faber, Ad instituta, De mandata, p. 230 v» : « Quid de reformatoribus quimilluntur de curia Francise ad provincias re''ormandum. Non video cur non duret eorum officium post mortem miltentis ».

3 Ord. Orléans, 1560, art. 33, 34; Moulins, 1566, art. 7; Ord. de 1629, art. 58. — Guyot, Traité des droits, fonctions, etc., ch. x.xxii, t. 111, p. 120 el suiv.

* Guyot, Traité des droits, fonctions, etc., ch. vin, t. 111, p. 121, 122.

qualifiés commissaires départis dans les généralités du royaume pour l'exécution des ordres du roi.

En 1629, l'icslitulion des lolendanls était déjà suffisamment généralisée pour que le Code Michau la réglementât'. Mais elle était extrêmement mal vue par les Parlements, qui sentaient venir des maîtres dans ces fonctionnaires, d'apparence modeste-; aussi l'un des articles qui furent imposés au roi par les cours souveraines de Paris, en 1648, réclamail-il la révocation des Intendants^ : le roi, en effet, les révoqua en bloc, sauf quelques rares exceptions^ Mais ce fut une éclipse momentanée, ou plutôt la suppression ne fut pas même exécutée. Dans le cours du xvii' siècle, il en fut établi partout, dans les Pays d'Étals comme dans les Pays d'élections. On ne créa point poureux des circonscriptions nouvelles; on utilisa pour leur établissement la circonscription supérieure en matière d'impôts, la Généralité; cependant, il n'y avait pas toujours une correspondance exacte entre Tinlendance et la généralité. A la veille de la Révolution, il y avait trente-deux intendants.

La circonscription de l'intendant étant fort étendue^ l'in-

1 Art. 81 : << Que nul ne puisse être employé es charges d'intendants de justice ou finances que nous députons en nos armées ou provinces, qui soit domestique, conseil ou employé aux affaires, ou proche parent des généraux desdites armées ou des gouverneurs desdites provinces ».

2 Voyez aussi sur la résistance des Parlements de province, Guyot, op. cit., t. III, p. 121 et suiv. ; — Hanotaux, Origines de Finstitution des intendants, p. 41 et suiv., 26i et suiv.

3 Guyot, op. cil., t. III, p. 119. — Déclaration du 18 juillet 1648 {Histoire du temps, p. 3^3) : « IS'ous révoquons toutes les commissions extraordinaires qui pourroient avoir esté expédiées pour quelque cause et occasion que ce soit, mesme les commissions des intendants de la justice dans les généralités de notre royaume ». — On trouve en particulier de semblables commissions extraordinaires dans le dernier tiers du xvi* siècle, à l'effet de réformer dans diverses provinces la répartition des tailles (Ordonnance de mars 1583, art. 17; — d'Arbois de Jubainvilie, op. cit., p. 14, 194 et suiv.).

^ Histoire du temps, p. 394 : « Excepté dans les provinces du Languedoc, Bourgogne, Provence, Lyonnois, Picardie et Champagne, esquelles provinces les intendants par nous commis ne pourront se mesler de l'imposition et de la levée de nos deniers, ny faire aucune fonction de jurisdiction contentieuse. mais pourront seulement es dites provinces estre près des gouverneurs pour les assister en l'exécution de leurs pouvoirs ». Les plans de réforme de Fénelon et de Saint-Simon (ci-dessus, p. 514) comportaient aussi la suppression de l'institution des intendants et la rentrée des gouverneurs en pleine activité.

5 Dans le plan du marquis d'Argenson, op. cit., édit. 1764, p. 2.37, il est dit : « Le royaume sera divisé en départements moins étendus que ne le sont aujourd'hui

tendant ne pouvait pas par lui-même voira tout; il dut nécessairement se faire remplacer. Il usa pour cela du droit de délégation qui appartenait, en principe, aux commissaires du Prince; et celui qu'il choisissait pour le remplacer fut appelé Subdélégué, parce que l'intendant était lui-même le délégué du roi*. Ces subdélégués n'étaient point des fonctionnaires; ils étaient choisis et révoqués par l'Intendant comme ses simples mandataires. Cependant, en 1704, la Royauté par un Édil, transforma leurs fonctions en office proprement dit, afin de pouvoir les vendre; mais cela n'eut aucun succès^ et ces offices de Subdélégués furent supprimés partiellement en 1713 et totalement en 1715^ On revint au système de la simple délégation par l'Intendant de ses pouvoirs. Le Subdélégué, n'étant donc pas un fonctionnaire, ne pouvait, en principe, rien décider par lui-même; à moins d'un ordre général ou spécial de l'Intendant, il ne pouvait que lui faire un rapport. Lorsqu'il statuait par délégation^ en vertu des principes généraux, on pouvait appeler de ses ordonnances à l'Intendant; enfin, il n'avait pas d'appointements, mais seulement des indemnités de déplacement*. On appelait Déparlement la circonscription à laquelle était préposé un Subdélégué; mais celle-ci, naturellement, n'avait pas de fixité, n'ayant pas d'existence légale. L'Intendant, comme il pouvait à volonté supprimer ses Subdélégués, pouvait aussi modifier leurs départements^

Si maintenant on veut déterminer les pouvoirs des Intendants, deux observations préalables sont d'abord nécessaires. En premier lieu, ces pouvoirs n'ont pas toujours été les mêmes. Les intendants de la seconde moitié du xvi'' siècle et de la première moitié du xvii" siècle furent des fonctionnaires de combat; ils rencontrèrent des résistances énergiques de la

les généralités...; à la tète de chaque département, il y aura un intendant de police et finances ».

1 Guyot, op. cit., t. 111, p. 44L

2 C'est pourtant ce que proposait de nouveau d'Argenson, op. cit., p. 240 : « Les intendants auront sous eux plusieurs subdélégués distribués par département qui seront appelés subdélégations; ils seront officiers royaux ».

3 Guyot, op. cit., t. III, p. 441-443. * Ibid., p. 441, 444,445.

5 Guyot, op. cit., I. Il[, p. 445 et suiv., où Ton trou'e plusieurs commissions de subdélé;;ués.

part des Parlements et de celle des Gouverneurs. Ils en triomphèrent, soutenus par le pouvoir royal; mais par la force des choses, ils eurent besoin de pouvoirs extraordinaires, plus étendus que ceux qui suffisaient aux intendants du xviu^ siècle. Cependant, ces pouvoirs extraordinaires continuèrent pour la plupart à figurer dans les commissions délivrées aux Intendants; mais ils n'étaient là que pour la forme; c'étaient des armes inutiles dont on ne faisait plus usage. D'autre part, les premiers intendants, envoyés dans des pays occupés par les troupes, étaient à la fois civiis et militaires^ Dans la suite, il y eut des Intendants militaires spéciaux pour l'armée; cependant, les Intendants des provinces conservèrent certaines attributions qui rappelaient leur premier état, spécialement en ce qui concerne les subsistances et le logement des troupes. Cela dit, leurs attributions définitives^ se rangent sous un triple chef qu'indique leur titre officiel : ils étaient appelés en effet Intendants de justice^ police et finances^ ,

Considérés comme Intendants de justice^ ils pouvaient entrer et prendre séance dans les cours et tribunaux judiciaires, et même présider les juridictions autres que les Parlements. Ils avaient un droit de surveillance sur tous les magistrats, pouvaient leur adresser des remontrances, et même les suspendre de l'exercice de leur charge, sauf à en référer au pouvoir royal. Enfin ils pouvaient juger eux-mêmes et en dernier ressort les crimes contre la sûreté de l'Etat, assemblées illicites, séditions, monopoles, entreprises et levées de troupes, en appelant au jugement un certain nombre de juges ou gradués en droit. Mais, bien que ce dernier pouvoir continuât à figurer dans les commissions*, d'ordinaire, en pareil cas, l'Intendant se faisait autoriser par une commission spéciale.

Leurs attributions en matière de finances étaient des plus

• Voyez l'article 81 de l'ûrdonnance de 1629, ci-dessus, p. 661, note 1.

* Sur ce qui suit, consulter le Traité de Guyot, ch. lx.\siii, en entier, et d'Arbois de Jubaiaville, L'administration des intendants; voyez aussi les diverses commissioas d'intendants rapportées par M. d'Arbois de Jubainville, op. cit., p. 194 et suiv., et celle donnée à Turgot le 8 août 1761, dans la Nouvelle revue historique de droit, t. XIII, 1889, p. 775.

3 Guyot, op. cit., t. ill, p. 119. Les premiers intendants en Champagne sont seulement qualifiés intendants de Justice (d'Arbois de Jubainville, op. cit., p. 16, 17 194, 195); mais le terme était pris dans un sens très compréhensif,

^ Il figure dans celle de Turgot, art. 2, loc. cit., p. 776.

importantes; eiJes se référaient surtout à la répartition et au contentieux des impôts'. Ils avaient, nous l'avons vu, compétence exclusive à cet égard quant aux impôls directs établis aux xvii^ et xviii" siècles, la Capitation et les Vingtièmes, et quant à la plupart des impôts indirects créés dans la même période-. Ils avaient aussi conipélence exclusive quant aux impôts anciens et nouveaux dans un certain nombre de provinces annexées aux xvn" et xviu" siècles, qui n'avaient jamais eu ou qui n'avaient pas conservé d'Etats provinciaux et où il n'avait pas été établi d'Élections : on appelait ces provinces paysd'impositio)i^. Quant aux impôls anciens dans le reste du Pays, les autorités qui les administraient, avant l'établissement des intendants, avaient été maintenues dans leurs attributions; mais les Intendants eurent le droit de contrôler leurs opérations et d'y prendre part. Souvent ils procédaient d'office à la répartition de la taille entre les paroisses, et, par leurs commissaires, entre les taillables de chaque paroisse. Dans la mesure où ils avaient opéré la répartition, ils connaissaient alors du contentieux.

La Po //ce était la source la plus abondante de leurs attributions; car, par ce mot, on entendait autrefois l'administration en général. En qualité d'intendants de police, ils pouvaient d'abord faire des règlements administratifs, concurremment avec les Parlements et les autorités municipales; mais le plus souvent ils en adressaient la demande et le plan au Conseil du roi, et celui-ci faisait, par un arrêt, le règlement demandé. Quant aux objets sur lesquels portait leur action administra, tive, ils étaienlaussi nombreux qu'importants. Voici quelquesuns des principaux : Ils avaient la surveillance de tout ce qui concernait le commerce et l'agriculture. Ils exerçaient sur les municipalités et communautés d'habitants la tutelle administrative (ni le mol ni la chose ne sont nouveaux); leur autorisation était nécessaire pour les principaux actes qu'elles avaient à accomplir\ Ils réglaient tout ce qui con-

' Dès 1648, il en était ainsi {L'histoire du temps, p. 394) : « L'année présente les derniers ont été imposez et en partie levez dans toutes les généralitez pares ordres ■des intendans ».

2 Ci-dessus, p. 636, 648.

3 Boulainvilliers, Etat de la France, t. III, p. 283, 384, 460.

'<■ Guyot, op. cit., t. m, p. 289 et suiv.; p. 289 : « Les communautés d'habitants

L'ADMfNISTRATION DES PROVINCES. 665

cernait la levée des milices. Celles-ci étaient obtenues par une conscription forcée, exercée sur les roturiers des compagnes par voie de tirage au sort; elles servirent aux xvii° et xviii^ siècles à compléter l'armée active recrutée par l'engagement volontaire , et tantôt les miliciens furent incorporés dans les régiments actifs pour en combler les vides, tantôt ils formèrent des régiments à part, constituant une sorte de réserve. Les Intendants déterminaient, par leurs règlements, les conditions du tirage au sort, que les ordonnances fixaient d'une façon assez lâche, et ils y faisaient procéder par leurs subdélégués'. Enfin, ils réglaient aussi en pleine liberté le service de la corvée royale. Celle-ci était une prestation en nature, en journées de travail, imposée aux taillables des campagnes pour la construction ou l'entretien des routes royales-. On pouvait appeler devant le conseil du roi [de toutes les ordonnances rendues par les intendants, sauf de celles qui se rapportaient à la répartition de la taille; pour ces dernières, l'appel était porté devant les Cours des aides^ Par la force des choses, leurs pouvoirs, tels que je viens de les décrire, se trouvaient restreints dans les pays d'Etats*; mais en réalité, ils dictaient le plus souvent aux États la volonté du roi.

Voilà quels furent aux différentes époques les directeurs et les régulateurs de l'administration provinciale; mais l'action des agents royaux ne faisait pas tout dans cette administration. Il existait, dans une certaine mesure, des libertés locales. Celles-ci étaient représentées par deux séries d'institutions, les Etats provinciaux et les franchises municipales.