CONSTITUTIONS, ORGANISATION ET DROIT NOUVEAU ISSU DE LA RÉVOLUTION

491. C'est sur le terrain, déblayé par les lois dont nous venons de parler, que les nouveaux législateurs vont construire le nouvel édifice constitutionnel et législatif, en lui donnant pour fondements la liberté, l'égalité et la souveraineté du peuple, imprescriptible et inaliénable, résidant dans l'assemblée des hommes libres ou des citoyens. Ces principes, diversement appliqués et combinés, formeront les éléments nécessaires de toute Constitution, de toute organisation nouvelle. Aussi les trouve-t-on formulés dans toutes les déclarations de droits qui servent de préface à chacune de ces Constitutions que le peuple français, dans l'exercice du droit qui lui appartient toujours, et auquel il ne saurait renoncer, de changer sa Constitution et ses lois, s'était données pendant les quelques années qui forment la période intermédiaire. Avant de nous occuper des lois, nous donnerons une idée sommaire de ces diverses Constitutions écrites que les législateurs de cette époque crurent devoir substituer à l'ancienne Constitution non écrite de la France, afin de mieux marquer la séparation du présent et du passé et de mieux assurer l'avenir, mais qui se ressentent toutes de l'instabilité des événements et des idées de cette époque.

§ 1. — Constitutions, organisation politique et judiciaire.

49S. Constitution des 3-14 septembre 1791. — La première de ces Constitutions est celle des 3-14 septembre 1791, dite Constitution royale, qui est composée de sept titres divisés en chapitres, sections et articles, le tout précédé d'une déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et d'un préambule. La déclaration n'est autre que celle adoptée par l'Assemblée nationale le 22 août 1789.

Dans le préambule est consacrée solennellement l'abolition, déjà réalisée par les lois spéciales que nous avons rapportées, des institutions qui blessaient la liberté et l'égalité des droits et des engagements, tels que les vœux religieux, contraires à la loi et à la Constitution. C'est un résumé de l'œuvre déjà accomplie, la Constitution devant être le dernier acte de l'Assemblée nationale, qui se sépara le 30 septembre 1791. et fut remplacée par l'Assemblée législative, élue conformément à la nouvelle Constitution. — Dans ses sept titres, la Constitution consacre le premier aux dispositions fondamentales garanties par la Constitution et qui font double emploi, sur un grand nombre de points, avec la déclaration des droits ; mais elle ajoute comme créations à venir : un établissement général de secours publics pour les enfants abandonnés, les pauvres infirmes, et pour fournir du travail aux pauvres valides qui n'auraient pu s'en procurer; une organisation de l'instruction publique, commune à tous les citoyens, gratuite à l'égard des parties d'enseignement indispensables pour tous les hommes; des fêtes nationales; un Code de lois civiles communes à tout le royaume.

Mais l'objet principal de la Constitution étant l'organisation 'du royaume, des pouvoirs publics, les titres suivants leur sont consacrés. — Le titre II s'occupe de la division du royaume en quatrevingt-trois départements, en districts, en cantons et en communes, et règle l'état des citoyens, de ceux qui ont cette qualité, l'acquièrent ou la perdent. — Le titre III, sous la rubrique des pouvoirs publics, après avoir déclaré que la souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible, qu'elle appartient à la nation, qu'aucune section de peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice, règle cet exercice de la souveraineté, qui ne peut avoir lieu que par représentants, le corps législatif et le roi. — Le pouvoir législatif appartient à une assemblée de représentants temporaires élus par le peuple. — Le pouvoir exécutif est délégué au roi, qui l'exerce par des ministres et agents responsables. — Le pouvoir judiciaire est délégué à des juges élus à temps par le peuple. — Quant au corps législatif, composé seulement d'une Chambre, il doit être renouvelé tous les deux ans ; il ne peut être dissous par le roi. Ses membres sont au nombre de sept cent quarante-cinq, dont deux cent quarante-sept sont attachés au territoire (trois par département), deux cent quarante-neuf à la population, divisée en deux cent quarante-neuf parts et élus, dans chaque département, en nombre proportionnel ù cette population, et deux cent quarante-neuf à la contribution directe, divisée également en deux cent quaranteneuf parts, et dont le nombre est proportionnel au nombre de parts payées par chaque département. Représentation bizarre, s'il en fût.

Les élections des députés ù l'Assemblée ont lieu à deux degrés. Quant à leurs électeurs, ils sont élus dans les assemblées primaires composées de tous les citoyens actifs, c'est-à-dire de Français âgés de vingt-cinq ans accomplis, domiciliés dans la ville ou le canton, et payant une contribution directe égale à trois journées de travail, n'étant pas en état de domesticité ou de serviteurs à gages, et inscrits au rôle des gardes nationales ; sont exclus ceux qui sont en état d'accusation ou de faillite. — Dans ces assemblées les électeurs sont nommés à raison de un électeur par cent citoyens actifs ou fraction de cent. Pour être électeur, tout citoyen actif doit posséder un bien comme propriétaire, usufruitier ou fermier, d'un revenu évalué sur les rôles des contributions de deux cents h cent cinquante journées de travail. — Les assemblées primaires se formeront le deuxième dimanche de mars, et les assemblées des électeurs dans chaque département le dernier dimanche du même mois. Les représentants, d'après le nombre attribué au département, et leurs suppléants, en nombre égal au tiers des premiers, sont élus à la pluralité absolue des suffrages. Tout citoyen actif du département peut être élu représentant, sauf quelques incompatibilités, parmi lesquelles on remarque celles d'employés de la maison militaire et civile du roi, dont on redoute et dont on veut écarter toute influence de l'assemblée. Les représentants ainsi nommés ne représentent pas seulement un département particuler, mais la nation entière, et ne peuvent recevoir de mandat. Les représentants élus se réuniront le premier lundi du mois de mai ; ils seront inviolables.

A côté de cette Assemblée unique et toute-puissante, la Constitution, dans ce même titre, admet la royauté héréditaire transmissible de mâle en mâle et par ordre de progéniture ; elle déclare la personne du roi inviolable et sacrée, mais prévoit des cas d'abdication expresse ou légale, lui assigneune liste civile etune garde d'honneur (outre la garde nationale), dont elle détermine avec un soin jaloux la composition ; elle régie aussi tout ce qui concerne la régence et la famille du roi, les ministres, qui ne peuvent être choisis parmi les représentants , ni parmi les hauts fonctionnaires de l'Etat, et qui, responsables, ne peuvent être poursuivis en matière criminelle sans un décret législatif. — Ces dispositions concernant la royauté semblent indiquer qu'e-le subsiste encore avec quelquesunes de ses anciennes attributions. Le roi est proclamé exclusivement chef du pouvoir exécutif, chargé de veiller au maintien du bon ordre et de la tranquillité publique, chef suprême de l'armée de terre et de mer, chargé de veiller à la sûreté extérieure du royaume, nommant les ambassadeurs, conférant le commandement des armées et le grade de maréchal et d'amiral, mais en partie seulement

les fonctions et les grades inférieurs, nommant les administrateurs, les commissaires près les tribunaux, faisant délivrer les lettres patentes, brevets et commissions, ayant son effigie empreinte sur toutes les monnaies du royaume.

C'est là l'ombre du pouvoir ; mais la réalité en réside dans I'Assemlbée. Qu'on en juge : à l'Assemblée il appartient exclusivement de proposer et décréter les lois, de fixer les dépenses publiques, d'établir et de déterminer les contributions, — nature, durée, perception, — d'en faire la répartition entre les départements, de surveiller l'emploi de tous les revenus publics et de s'en faire rendre compte, de décréter la création et la suppression des officiers publics, de déterminer les titre, poids et dénomination des monnaies, de statuer sur l'administration et l'aliénation dos domaines nationaux ; de régler annuellement, sur la proposition du roi, la composition des armées de terre et de mer, le nombre d'hommes et de vaisseaux, la solde et le mode d'admission ou d'avancement, l'admission des forces étrangères au service de la France , de déclarer la guerre, de suspendre les hostilités, de requérir le roi, qui ne peut refuser, de négocier la paix ; de ratifier les traités de paix, d'alliance et de commerce, et par là seulement de leur donner effet ; de poursuivre devant la Haute Cour nationale les ministres et les autres agents du pouvoir exécutif, et les prévenus d'attentat et de complot contre la sûreté de l'Etat ou la Constitution ; de s'ajourner et de se réunir dans le lieu qu'elle aura fixé, de régler sa discipline et appliquer les peines disciplinaires, d'arrêts ou prison pour trois jours à ses membres, de requérir pour sa sûreté les forces établies de son consentement dans la ville où il siège, nul corps de troupes ne pouvant passer ou séjourner, si ce n'est sur sa réquisition ou son autorisation, à moins de o0,000 toises.

L'omnipotence et l'indépendance de l'Assemblée, sont ainsi assurées : le roi est pour tous ses actes soumis à son contrôle ou à sa ratification, et lui n'a. sous le nom de sanction royale, qu'un veto suspensif contre les actes de l'Assemblée, et encore, si elle persiste pendant trois législatures, ce veto est inefficace : les actes législatifs ont force de loi. Et, cependant, les lois, qu'il n'a pas même le droit de proposer, portent son nom lorsqu'il les promulgue. A', (le nom du roi), par la f/vâce de Dieu et par la loi constitutionnelle de l'Etat, roi des Français, à tous présents et à venir, salut, l'Assemblée nationale a décrété et nous voulons et ordonnons ce gui suit :

En associant ainsi deux éléments hétérogènes, contradictoires, la souveraineté du peuple ou de la nation, une et indivisible, inaliénable et imprescriptible, et la royauté héréditaire, la Constitution por-

tait en elle son germe de mort, l'un de ces éléments devant nécessairement absorber l'autre. C'est en vain qu'elle avait distingué entre la souveraineté et son exercice. Rousseau n'avait-il pas dit : « La souveraineté ne peut être représentée par la même raison qu'elle ne peut être aliénée; elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point ; elle est la même ou elle est autre ; il n'y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires (commis) ; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle ; ce n'est point une loi » (1). Le régime représentatif, celui que la Constitution déclarait être le régime français, « la Constitution française, disait-elle, est représentative ; les représentants sont le corps législatif et le roi » (lit. III, art. 2), se trouve ainsi condamné par le publiciste de la démocratie, comme contraire au principe de la souveraineté populaire.

Un peu plus loin, après avoir établi que l'acte qui institue le gouvernement n'est pas un contrat, mais une loi ; que les dépositaires de la puissance executive ne sont point les maîtres du peuple, mais ses officiers ; qu'il peut les établir et les destituer quand il lui plaît, Rousseau ajoute : « Quand donc il arrive que le peuple institue un gouvernement héréditaire, soit monarchique dans une famille, soit aristocratique dans un ordre de citoyens, ce n'est pas un engagement qu'il prend, c'est une forme provisionnelle qu'il donne à l'administration, jusqu'à ce qu'il lui plaise d'en ordonner autrement » (2). Comme les idées de Rousseau étaient celles qui dominaient, les événements aidant, on comprend que la Constitution de 1791 n'ait eu qu'une durée éphémère, et que ceux-là même qui étaient investis de leurs fonctions en vertu de cette Constitution, n'aient pas hésité à laisser de côté toutes les conditions qu'elle avait mises à sa revision, non pas seulement pour la reviser, mais pour la changer complètement, en vertu de ce droit imprescriptible qu'elle reconnaît à la nation, dont ils étaient les représentants, de changer sa Constitution. Disons en quelques mots comment s'accomplit ce changement, après avoir indiqué sommairement ce que renferment les autres titres de la Constitution.

L'administration est réglée par la Constitution de la manière suivante : dans chaque département il y a une administration supérieure, et dans chaque district une administration subordonnée ; à la tête de chacune d'elles sont placés des agents élus à temps par

(1) V. Contrat social, liv. III, ch. xv.

(2) Contrat social, ib., ch. xvm.

le peuple, et exerçant sous l'autorité du roi, les fonctions administratives.

En tête du chapitre consacré au pouvoir judiciaire est établie cette règle fondamentale de .la séparation des pouvoirs : le pouvoir judiciaire ne peut, en aucun cas, être exercé par le corps législatif, ni par le roi. La justice est rendue par des juges élus à temps par le peuple et institués par le roi, qui ne peut refuser. L'accusateur public est également nommé par le peuple.

Le titre IV est consacré ù la force publique, composée de l'armée de terre et de mer et de la garde nationale. Elle est placée sous les ordres du roi pour agir contre les ennemis du dehors, et à l'intérieur en cas de troubles, sauf avis et auj besoin convocation du corps législatif. — Le titre V traite des contributions publiques, délibérées et fixées chaque année par le corps législatif. ,On lit dans l'article 2 : « Sous aucun prétexte, les fonds nécessaires à l'acquittement de la dette nationale et au payement de la liste civile ne pourront être ni refusés, ni suspendus. Le traitement des ministres du culte catholique, pensionnés, conservés, élus ou nommés en vertu des décrets de l'Assemblée nationale constituante, fait partie de la dette nationale. » — Le titre VI, sous la rubrique des rapports de la nation française avec les nations étrangères, consacre l'abolition du droit d'aubaine et l'exercice de tous leurs droits en faveur des étrangers. — Le titre VII contient la déclaration solennelle que la nation a le droit imprescriptible de changer sa Constitution, et règle l'exercice de ce droit : après le vœu émis par trois législatures, une Assemblée, composée des membres de la quatrième et de deux cent quarante-neuf membres élus dans les départements, procédera à la revision, mais en se bornant à statuer sur les objets qui leur auront été soumis en vertu de ce vœu.

493. La constitution votée, l'Assemblée nationale se sépara le 30 septembre 1791, et fut remplacée par l'Assemblée législative, qui élue en vertu de la Constitution, fit place à son tour à la Convention nationale. Convoquée par un décret' du 15 août 1792, cette dernière fut élue sans égard aux règles constitutionnelles, et plus conformément aux principes de la démocratie. Plus de distinctions entre les citoyens actifs et non actifs; tous les Français âgés de vingt et un ans, ayant un an de domicile et vivant de leur revenu ou de leur travail, mais n'étant pas en état de domesticité, sont de droit électeurs; les élections ont lieu à deux degrés, et pour être élu député ou électeur, il suffit d'avoir vingt-cinq ans et de remplir les conditions ci-dessus; point d'incompatibilités. Le nombre des représentants est celui fixé par la Constitution de septembre. La Convention, s'étant constituée par décret du 21 septembre, vota ce

même jour l'abolition do la royauté, supprima quekjv.es jours après la Haute Cour nationale, et invita, six mois après, les Français à présenter le plan d'une bonne Constitution (19-20 octobre 1792); les projets devaient être imprimés aux frais de FÉtat. L'impression de celui du citoyen Condorcel fut votée, ainsi que son envoi aux départements et à l'armée (16 février 1793). La déclaration des droits de l'homme fut décrétée les 29 mai et 8 juin 1793 ; mais la Constitution proprement dite ne fut promulguée que le 2;> juin 1793.

49 4. Constitution du 2't juin 1793. — Cette Constitution est précédée de la déclaration ordinaire des droits, un peu différente du projet de Cor.dorcet, déjà adopté, et elle est rédigée sous une forme plus pratique. Parmi les articles de cette déclaration, outre ceux qui consacrent et garantissent la liberté et l'égalité des citoyens, ainsi que leur sûreté et la propriété, nous signalerons celui qui déclare que « tout homme peut engager ses services, son temps, mais qu'il ne peut se vendre, ni être vendu : sa personne n'est pas une propriété aliénable. La loi ne connaît point de domesticité; il ne peut exister qu'un engagement de soins et de reconnaissance entre l'homme qui travaille et celui qui l'emploie. » (Art. 18/) — Après avoir déclaré que la souveraineté réside dans le peuple, qu'elle est une et indivisible, imprescriptible et inaliénable ; la déclaration ajoute « que tout individu qui usurperait la souveraineté soil à l'instant mis à mort par les hommes libres. » (Art. 27.) Puis elle reconnaît à chaque citoyen un droit égal de concourir à la formation de la loi. à la nomination de ses mandataires ou de ses agents, à l'établissement des contributions, et d'en surveiller l'emploi. C'est le peuple, c'est-à-dire l'universalité des citoyens, qui exerce directement sa souveraineté; il délibère sur les: lois que le corps législatif propose seulement, il nomme immédiatement ses députés, dont le nombre est réglé, en raison de la population, un par quarante mille âmes. Il délègue à des électeurs le choix des administrateurs, des arbitres publics qui ont remplacé les juges en matière civile, des juges criminels et de cassation.

C'est dans les assemblées primaires que le peuple exerce sa souveraineté. Elles se composent de tous les citoyens, c'est-à-dire de tout homme né cl domicilié en France, âgé de vingt et un an accom^ plis, non condamné à des peines affiietives ou infamantes, non accusé ou contumax. et même de tout étranger de vingt et un ans accomplis, domicilié en France depuis un an, qui y vit de son travail, y acquiert une propriété, épouse une Française, adopte un enfant, nourrit un vieillard, ou qui sera jugé, par le corps législatif, avoir bien mérité de l'humanité, et admis à exercer les droits de citoyen. — Chaque assemblée primaire est composée de tous les

CONSTITUTION DU 24 JUIN iiMà. i ZÏ

citoyens domiciliés depuis six mois dans le canton, au nombre de deux cents au moins, de six cents au plus. Les élections s'y font au scrutin ou à haute voix, au choix du votant, et à la majorité absolue des suffrages; à défaut de majorité, on vote entre ceux qui en ont réuni le plus, avec préférence, en cas d'égalité, pour le plus âgé. Tout Français électeur exerçant les droits de citoyen est éligible dans toute l'étendue de la République. Les assemblées ont lieu tous les ans le 1er mai; elles peuvent se former extraordinairement sur la demande du cinquième des électeurs.

Le corps législatif propose des lois sur tout ce qui rentrait jadis dans ses attributions exclusives, et rend des décrets. — Le pouvoir exécutif est confié à un conseil composé de vingt-quatre membres choisis par le corps législatif sur une liste formée de candidats élus dans les assemblées électorales de chaque département, à raison de un par chaque assemblée. — Il y a dans chaque commune une administration municipale nommé?- par l'assemblée de la commune; dans chaque district, nommée par son assemblée, une administration intermédiaire ; dans chaque département, une administration centrale nommée par l'assemblée départementale. Ces administrations sont renouvelées tous les ans par moitié; leurs séances sont publiques.

Nous avons déjà dit qu'aux juges en matière civile avaient été substitués des arbitres publics, élus tous les ans par les assemblées électorales, et qui connaissent des contestations non terminées par les arbitres privés ou par les juges de paix. Ils délibèrent en public, ils opinent à haute voix; ils statuent en dernier ressort, sur défenses verbales ou sur simple mémoire, sans procédure et sans frais ; ils motivent leurs décisions. (Art. 01 à 95.) Aucune condition de capacité ou autre ne parait avoir été exigé de semblables juges, et l'on ne peut s'empêcher, en lisant les articles qui les concernent, de songer à ce qu'écrivait Rousseau : «Toutes les règles du droit naturel sont mieux gravées dans les cœurs des hommes que dans le fatras de Justinien; rendez-les seulement honnêtes et vertueux, et je vous réponds qu'ils sauront assez de Droit » (1). — Les juges criminels sont élus aussi tous les ans; ils appliquent la peine, le fait et l'intention étant déclarés par un jury de jugement. Sont également élus tous les ans les membres du tribunal de cassation.

Après cette fière déclaration, que le peuple français ne fait point la paix avec un ennemi qui occupe son territoire, la Constitution se termine par la garantie des droits: égalité, liberté, sûreté, propriété, dette publique, libre exercice des cultes, instruction commune, secours publics, liberté indéfinie de la presse, droit de pétition, droit

(i) Gouvernement de Pologne, <•• X. -Jft

ill LIVRE SEPTIÈME. — PERIODE INTERMEDIAIRE.

de se réunir en sociétés populaires..., à laquelle est ajoutée cette autre déclaration : « La République française honore la loyauté, le courage, la vieillesse, la piété filiale, le malheur. Elle remet le dépôt de sa Constitution sous la garde de toutes les vertus ».

405. La nouvelle Constitution, bien que' reproduisant fidèlement les idées de l'époque, et bien qu'ayant été acceptée, ne put pas fonctionner, le décret du 10 octobre 1793 ayant déclaré que le gouvernement provisoire de la France était révolutionnaire jusqu'à la paix, et ayant placé sous la surveillance du Comité de salut public le conseil exécutif provisoire, les ministres, les généraux, tous les corps constitués. Dans le décret du 4 décembre 1783, la Convention es déclare elle-même le centre unique de l'impulsion du gouvernement, et organise, en conséquence, le pouvoir révolutionnaire de la Convention, du Comité de sûreté générale, du Comité de salut public et des représentants dans les départements, organisation qui fut complétée, le 22 prairial an IL par la création du tribunal révolutionnaire, en dehors de toutes les règles de la justice et de l'humanité, sans parler de celles de la Constitution, que la Convention avait elle-même établies, et dont elle ne tint aucun compte, pas plus que de la souveraineté populaire et des autres principes qui lui servaient de base.

496. Constitution du 25 frimaire an III. — Nous ne nous arrêterons pas longuement à la Constitution directoriale du 25 frimaire an III, quelque nombreux que soient ses articles et minutieuses ses prescriptions, et qui n'est remarquable que par la division et la limitation des pouvoirs qu'elle organise, contrairement à ce qui existait avant elle. — A l'exemple de ses devancières, elle est précédée d"une déclaration de droits, mais avec une déclaration des devoirs en plus. Parmi ces derniers, on en remarque quelques-uns formulés dans le style de l'époque : « nul n'est bon citoyen, s'il n'est bon fils, bon père, bon ami, bon époux.» (Art. 4.) Quant à la déclaration des droits, elle n'est guère que la reproduction des précédentes , et les droits proprement dits garantis aux citoyens ne se trouvent énumérés que dans le titre XIV et dernier. Au milieu d'autres dispositions , empruntées aux constitutions antérieures, on en trouve qui limitent le droit de pétition et d'association, la liberté de la presse. — En ce qui concerne les droits du citoyen, outre les conditions d'origine, d'âge et de résidence déjà exigées, il faut payer une contribution directe, foncière ou personnelle. Ne peuvent les exercer les faillis ou leurs héritiers, les domestiques à gages. — Les assemblées primaires existent encore et élisent certains fonctionnaires et, au scrutin secret, les i électeurs qui, pour être élus, doivent remplir certaines conditions