MAIRES ET PRÉFETS

La décentralisation peut être envisagée ou dans sa fùrme^ o'est*à-dire dans l'origine et l'organisation qu'elle exige pour les pouvoirs locaux, ou dans sa matière^ c'est^-dire dans les attributions qu'elle leur assigne.

A la décentralisation envisagée dans sa forme, se rapportent les trois points sur lesquels j'ai appelé l'attention dans le précédent numéro s 1* Suppression des sous-préfets ; 2® élection des maires par les conseils communaux ; 8* obligation pour le ministère de l'intérieur de choisir lea préfets dans les conseils généraux. Je reviens aujourd'hui sur les deux derniers points pour répondre à certaines objections.

L'élection des maires, qui a rencontré longtemps de fortes résistances, parait aujourd'hui chose naturelle : elle a gagné sa cause devant Topinton républicaine. Il n'en est pas de môme du choix obligatoire des pré* fêta dans les conseils généraux. C'est une idée nouvelle, avec laquelle on n'est pas encore familiarisé, et que nombre d'excellents esprits ne manqueront pas de déclarer exorbitante et sans valeur pratique. Mais on y viendra, je l'espère, comme on est venu à l'élection des maires, lorsque Ton comprendra un peu mieux les conditions de la décentralisation démocratique, lorsque Ton craindra un peu moins d'affaiblir le pouvoir et l'action du ministère de l'intérieur.

n est de la nature de la monarchie que le préfet soit avant tout l'agent et l'organe du ministère, que le maire soit avant tout l'agent et l'or* gane de la préfecture. C'est la monarchie césarienne qui a établi cet ordre^ et la monarchie parlementaire l'a conservé fidèlement en le cou«

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vrant du manteaa libéral de la responsabilité ministérielle. Il est vrai qne le maire et le préfet, tout en se conformant à la volonté et aux instructions du pouvoir central dont ils sont la main et la voix, ont à exécuter les décisions, le premier, du conseil municipal, le second, du conseil général. Mais c'est, au fQpd, comme agents du pouvoir central, qu'ils remplissent cet office de pouvoir exécutif local; c'est le pouvoir central qui prête ses fonctionnaires à la commune et au département II est vrai encore que la tradition met, sous le rapport que nous considérons, une assez grande différence entre le maire et le préfet ; d'oîi vient que nous laissons tolontiers le préfet au gouvernement en voulant conserver à la fonction de maire le caractère d'une magistrature locale. Mais l'esprit monarchique, hiérarchique, bureaucratique tend de plus en plus à effacer cette différence et à réduire le rôle de maire à celui de sous-sous* préfet.

Il est admis que, sous la République, le maire, l'administrateur de la commune, doit appartenir à la commune, doit être, avant tout, le représentant, le mandataire de la commune. J'ose dire que le préfet aussi, l'administrateur du département, doit, sous la République, appartenir au département, doit être, avant tout, le représentant, le mandataire du département. L'autonomie départementale n'est pas moins importante et n'est pas plus dangereuse que l'autonomie communale. L'une et l'autre sont de la nature de la République. Je dis plus : l'autonomie communale a besoin, pour se maintenir et se développer, d'être soutenue et garantie par l'autonomie départementale. Le système républicain de la décentralisation ne saurait porter tous ses fruits, ni démontrer sa supériorité, balance faite des avantages et des inconvénients, qu'à la condition d'être étendu, généralisé, logiquement suivi en ses conséquences. Comme Tesprit monarchique, mais en sens contraire, l'esprit républicain doit tendre à effacer la différence de rôle et de caractère que l'on est habitué à voir entre le préfet et le maire.

Il faut donc que le maire et le préfet, sous la République, soient liés sérieusement et d'une manière effective, le premier à la commune» c'est-à-dire au conseil municipal, le second au département, c'est-àdire au conseil' général. Delà, les deux dispositions qui me semblent devoir figurer dans un programme de réforme administrative. — Hais, dans ce système, va-t-on dire, maires et préfets ne sauraient conserver les fonctions qu'ils exercent aujourd'hui à titre de représentants et de fonctionnaires de l'État. — Pourquoi non? Où est l'impossibilité que l'État joigne certaines attributions intéressant la société entière à celles qui naissent du mandat local? Pour que les deux espèces de fonctions fussent incompatibles, il faudrait qu'elles fussent, \ l'occasion, opposées ; et cette opposition ne saurait être légalement admise, car elle ne pourrait se produire qu'au mépris et en violation de la loi qui aurait fixé

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d'une manière précise aux assemblées des communes et des départements les limites qu'elles ne doivent pas franchir. Sous la monarchie, le pouvoir central prétait ses fonctionnaires à la commune et au département ; comme Ta très-bien vu Tocqueville, ce qui caractérise précisé* ment le régime républicain de la décentralisation, c'est que la commune et le département prêtent leurs fonctionnairts au pouvoir central. Pourquoi donc la République française éprouvetait-elle le besoin de dédoubler des fonctions qui, d'après Texpérience des pays vraiment décentralisés, peuvent rester unies dans les mêmes mains?

— On insiste sur la nécessité de ce dédoublement (1), au nom de la logique, au nom de la division du travail, au nom de Pautorité de l'État, qui doit se faire sentir partout, et par des voies rapides et sûres, au nom de l'unité nationale qu'atteindrait l'afiTaiblissement du pouvoir central. Que la commune et le département, dit-on, pratiquent le self-govemment dans les limites fixées par la loi, rien de mieux ; mais il faut que l'exécution de la loi soit assurée dans le département et la commune ; et comment le serait-elle, si l'État n'a pas, toujours présent pour y veiller, dans chaque département, un commissaire départemental à côté du préfet, dans chaque commune, un commissaire communal à côté du maire ? — On conviendra que ce grand souci de la logique, de la division du travail, de l'autorité de l'État et de l'unité nationale n'est pas à la portée des peuples qui ont besoin de faire des économies ou d'autres dépenses plus pressantes ou plus fructueuses, et que si la décentralisation impliquait réellement ce dualisme, si elle devait aboutir à la création, sur une semblable échelle, de fonctionnaires nouveaux, il ne faudrait plus la présenter comme un remède à cette maladie des démocraties modernes, l'appétit général et effréné des places. Mais heureusement, l'autonomie communale et départementale n'est pas, quoiqu'on dise, à ce prix. Pour assurer l'exécution de la loi dans la commune et dans le département, il y a pour le pouvoir central un autre

(1) n y a quelques jours, un député républicain, H. Lisbonne, proposait, dans Tun des bureaux de la Cbambre, le dédoublement des fonctions de maire. Le rédacteur en chef de la Gironde f H. Tènot, fait à ce sujet les réflexions suiirantes : « Cette thèse de M. Lisbonne est soutenue dans certaine école soi-disant libérale qui sait déguiser à menreille, sous des couleurs décentralisatrices, des systèmes qui tendent â la négation de toute autonomie locale. Jusqu'à présent les démocrates s'étaient rarement laissé prendre à ces apparences, et Ton aurait eu grand'peine à trouver ailleurs que parmi les disciples attardés de la vieille école prétendue jacobine, mais en réalité plus impériale que révolutionnaire, des républicains adoûrateurs d'une conception qui n'irait à rien moins qu'à doter la France de trente- six mille sous-préfets. » Je suis heureux de me trouver d'accord sur ce point avec un esprit aussi judicieux que M. Ténot. Je liens à ajouter que le dédoublement des fimctions de préfet ne soulève pas les mêmes objections que celui des fonctions de nudre. Mais on doit comprendre que, s*il était admis, il ne fiiudrait pas se borner à demander que l'administrateur mandataire du département fût choisi par le ministère dans le conseil général ; le bon sens exigerait qu'il reçût directement son mandat de cette assemblée^ puisque aucune attribution d'intérêt national ne s*y trouverait jointe.

ilh Noms DIYBR8S8.

moyen qae le droit absolu de nomination et de révocation des fonctionnaires looauz : c'est de soumettre ces fonctionnaires au régime américain de la responsabilité judiciaire et pénale. C'est le moyen auquel il faut songer si Ton veut prendre au sérieux la décentralisation. «On peut dire, d'une manière générale^ remarque Tocqueville, que la sociélé ne trouve à sa disposition que deux moyens pour obliger les fonctioniiaires à obéir aux lois : elle peut confier à Tun d'eux le pouvoir dis» crétionnaire de diriger tous les autres et de les destituer en cas de désobéissance ; ou bien elle peut charger les tribunaux d'infliger des peines judiciaires aux contrevenants» «. Le droit de diriger le fonctionnaire suppose le droit de le destituer, s'il ne suit pas les ordres qu'on lui transmet, ou de l'élever en grade s'il remplit avec sèle tous ses devoirs. Or, on ne saurait destituer ni élever en grade un magistrat élu*.. Les peuples qui introduisent l'élection dans les rouages secondaires de leur gouvernement, sont donc forcément amenés à faire un grand usage dei peines judiciaircts comme moyen d'administration.. • Entre le pouvoir central et les corps administratifs élus, il n'y a que les tribunaux qui puissent servir d'intermédiaire. Eux seuls peuvent forcer le fonctionnaire élu à l'obéissance sans violer le droit de Télecteur. »

P. PlLLOH*

NOTES DIVERSES

On sait combien les scènes tumultueuses sont propres à déconsidérer les assemblées : des gens qui se possèdent si peu ne semblent guère capables d'apporter aux délibérations les qualités voulues pour déte^ miner la mesure et l'opportunité d'une loi, ni d'apprécier exactement ce qu'on doit concéder aux partis et ce qu'il faut exiger d'eux, ni d'imprimer aux décisions d'une majorité le caractère de sérénité qui force le respect On sait de plus aujourd'hui qu'il existe un parti plus intéressé qu'aucun autre à discréditer les c pétaudières législatives » pour faire mieux valoir les sénats de vendus et les décrets signés dans les alcAves, un parti trop criminel et trop déshonoré pour spéculer à l'avenir sur autre chose que sur l'impuissance des autres, et sur leur déshonneur si cela dépendait de lui. Que fait-on cependant pour éviter ce danger? Quel républicain ne désapprouve les interruptions violentes, les provocations, les insultes personnelles ou collectives, les rires afTeotés, etc. t En vérité, il serait trop difficile de montrer que de tels procédés sont justes ou qu'ils sont utiles. Alors que ne prend -on un peu plus d'empire sur soi-même, afin d'acquérir le droit d'imposer un res-

NOTKS DIVERSB8* 175

pact que Ton a commencé par s'imposer à soi ? Si c'est là un effort de ?ertu trop malaisé, si rexpôrieace donae à craindre qu'un serment d'in* terrapfceor ne Taille pas mieux qu'un serment d'ivrogne, pourquoi n'essayerait-on pas d'introduire dans le règlement un article draconien ? La Constituante de 1789 en avait un de ce genre, et môme il fut quelfoîB appliqué, si nous ne nous trompons. Mais il s'agit d'une de ces mesures dont l'effet principal est comminatoire et se produit sans qu'il 7 paraisse. La majorité qui Tadopterait serait généralement approuvée au dehors, très-difficilement incriminable par ceux de ses membres qui cherchent le désordre et le scandale, et en tirerait ce double bénéfice de faire faire silence au parti des coups d'État et de prévenir les écarts des constitutionnels que l'indignation porte à compromettre la bonne cause en fournissant des armes ou des prétextes à l'impudence et à la vicdence calculées des factieux*

Quand nos mœurs politiques auront-elles fait aasex de progrès du côté de la sincérité; quand le mensonge d'État^ l'hypocrisie officielle, le cant ministériel et diplomatique, seront-ils assez discrédités parmi nous pour qu'un ministre de la justice et des cultes, consulté en 1876 sur ce qu'il pense qu'il y aurait à faire, afin d'empêcher ou de réprimer les prédications politiques dans les églises, n'ose plus répondre sérieusement, homme parlant à des hommes, et en face, que certainement il aviserait. •• an cas où il serait à sa connaissance que de telles prédications (Hit lieu effectivement.

S'il y avait des personnes qui jugeassent que la Chambre des députés a invalidé trop d'élections, ordonné trop d'enquâtes — comme il en est qui affectent de le penser, et qui le disent insolemment -^ c'est que ces personaes ne réfléchiraient pas asses que le suffrage universel, par la Hianièfe dont il a été exercé en 1848 et depuis, a été, est encore, — pur qu'il s'est conservé de toute corruption matérielle et basse, — un trèsgrand honneur de la France républicaine, le plus grand peut-être, le phis incontestable de tous, et que nul effort ne doit ôtre négligé par de sages législateurs pour nous conserver la pureté de cette gloire. D'aiU leurs^ on sait bien que le suffrage universel est notre institution fondamentale, la seule désormais respectée, et pour ainsi dire notre unique souverain respectable, la base unique de l'État C'est pour cela que nul de ceux qui connaissent les imperfections et les dangers de cette institution, et nul presque de ceux qui en sont absolument les adversaires n'a osé conseiller d'y toucher. Mais alors qu'arrivera-t-il si l'on permet

176 NOTES DIVERSES

que la corraption gagne ce dernier refuge de l'autorité ? La nation, que ses anciens chefs et ses classes dirigeantes ne sont plus dignes de gouverner, et qui appelée à se gouverner elle-môme, se sera vendue en détail aux plus offrants, tombera inévitablement dans Tanarcbie et passera au césarisme. Heureusement, nous n'en sommes pas là, il s'en faut^ et les élections de cette année ont été en bonne partie édifiantes — du côté du public, autant que honteuses du côté de l'administration — et en somme glorieuses pour la nation. Hais c'est précisément pour cette raison que nous sommes assez à temps de dévoiler et de punir les délits électoraux, partout où ils ont atteint un certain degré de gravité : nous ne le pourripns plus, le jour où nous aurions à lutter contre l'excès d'un mal enraciné. Et nous y sommes moralement obligés autant que politiquement. Laissons crier le parti des plébiscites et son allié honteux, le légitimiste. Lui seul est intéressé à la corruption électorale, parce qu'il y voit le moyen de remplacer le faux énorme du plébiscite solitaire par la falsification d'un millier de scrutins, et de forcer ainsi un peuple avili et vénal à rendre aux classes dirigeantes un pouvoir qu'elles ont perdu par leur propre indignité.

JOURNAL DES ÉCONOMISTES

Revue de la science économique et de la statistique ; rédacteur en chef : H, Joseph (jamieTy membre de l'Institut.