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immunité demeure le souci de ménager environ 600.000 électeurs (1). Cotnment accepter que, pour maintenir son crédit, un Etat soit amené à consacrer entre les porteurs de valeurs mobilières une différence de traitement semblable à celle qui sépare les possesseurs de rentes françaises et les propriétaires de toutes autres actions ou obligations, et dont l'injustice s'accroit avec l'augmentation progressive des impôts qui grèvent les revenus mobiliers (2).

Au reste, toutes les tentatives faites pour justifier de semblables abus sont demeurées vaines. Il ne reste à l'observateur impartial qu’à constater qu'au travers des exemptions d'impôt il est loisible de deviner quelle est la classe politique dirigeante. Les raisons, souvent excellentes, que les priviligiès

de l’ancien régime invoquaient pour défendre leurs préroga-

(1) Max Boucard et Gaston Jèze, Eléments de la science des finances | et de la législation financière française, 2e éd., Paris, Giard et Brière, 4902, t. II, p. 979-980. « Une des causes les plus impor- «tantes du maintien du privilège est, à coup sûr, le morcellement « de la propriété et l'infinie variété des cultures en France. Le « nombre des petits propriétaires, des petits cultivateurs qui trans- « forment une partie de leur récolte en alcool est considérable. Or, «aux yeux des bouilleurs de cru, l’immixtion de la régie dans « cette opération est une atteinte éminemment vexatoire à leur « droit de propriété. C’est là une situation de fait que l’on peut re- « gretter, mais dont il est impossible de ne pas tenir compte. C’est « elle qui permet de comprendre le rétablissement du privilège « lorsqu'il a été supprimé. C’estelle aussi qui donne la clef de cette « énigme, autrement inexplicable, de l'échec successif de tous les « projets qui furent présentés sur la réforme des boissons et qui « demandaient la suppression du privilège des bouilleurs de cru ».

(2) Cf. Jèze, Cours élémentaire de science des finances, p. 469 et suiv. |

tives fiscales ont valu tant qu'ils ont conservé la direction des affaires publiques. Faut-il donc admettre qu'une exemption serait légitime lorsque la « classe politiquement la plus « forte l'estime telle ? Est-ce donc la formule définitive du principe de justice (1) ? Qu'il nous soit permis d'en douter.

Encore les exemptions de créances publiques ne susciteraient-elles que des objections d'ordre philosophique, peutêtre pourrait-on être tenté de les considérer avec une certaine indulgence. Mais, si l’on se place au point de vue purement fiscal, on découvre contre elles des griefs nouveaux, et d'importance au moins égale. Quelle est, en effet, l'exacte répercussion d’une exemption d'impôt ? Nul ne saurait la prévoir à l'avance. Prenons, par exemple, le privilège des bouilleurs de cru. Qui pourrait indiquer, avec une précision même relative, la somme dont l'Etat se trouve de son fait annuellement frustré ? « L'existence de stocks d’alcool considérables, cons-

«titués sous le couvert du privilège et écoulés clandestine-

ment dans la circulation, est un danger pour les finances « publiques en même temps qu’une arme déloyale donnée « aux fraudeurs contre les producteurs et le commerce hon- « nêtes (2) ». Faut-il, comme certains, aller jusqu'à prétendre que le fisc serait ainsi fraudé de plus de deux cents millions par exercice, et qu'il suflirait de supprimer le privilège des bouilleurs de cru pour que l'Etat pût, sans le moindre em-

prunt, faire face au surcroît de dépenses militaires imposé

(1) Cf. Jèze, op .cit., p. 654-655.

(2) Voguet, Le privilège des bouilleurs de cru R.S.L.F., 1903, p. 465.

par le rétablissement du service de trois ans EL}, nous n’oserions pas l’affirmer. Mais les variations considérables qu'on peut noter entre les diverses évaluations suffisent amplement à démontrer que tout contrôle effectif d'une exemption fiscale est impossible et que les’ conséquences financières en demeurent toujours indéterminées.

Pour éviter les abus et réduire autant que possible les mécomptes budgétaires, ne serait-il pas possible de supprimer une fois pour toutes les exemptions d'impôts et de les remplacer par le procédé de la dépense publique ? Si l'intérêt public paraissait réclamer l'existence de subventions ou de primes au profit de certaines catégories de contribuables, ne serait-il pas plus simple, au lieu de les exempter totalement ou partiellement d'impôts, d'affecter à cet usage des crédits spéciaux (2). Par exemple, si l'on voulait à toute force maintenir au profit des bouilleurs de cru une partie de la situation acquise, ne pourrait-on pas imposer Sans aucune exception la moindre goutte d'alcool sortie de leurs alambics, quitte à leur rembourser directement, à l'aide d'un crédit spécial, les droits afférents aux quantités qui leur sont légalement allouées pour leur consommation familiale ? Inscrites au budget des dépenses, ces subventions, ces primes, ne

seraient admises qu'après une discussion approfondie. La

(4) Voir, par exemple, la campagne menée parle journal La Liberté dans ses chroniques financières hebdomadaires à partir du mois de mai 1913.

(2) Voir Jèze, Les éléments constitutifs de la notion de dépense publique dans les Etats modernes, R.S.L.F., 1911, p. 365-377.

Ro.

clarté financière gagnerait singulièrement à la disparition de la voie détournée qu'est l’exemption ; on n'aurait plus désormais à craindre de surprises désagréables quant au coût réel d'une exemption par trop approximativement évaluée.

Quoi qu’il en soit, nous n’en sommes pas encore là. L'exemption légale est un fait avec lequel nous devons compter, et dont il nous faut maintenant rechercher les traits essentiels. Avant tout l’exemption est impersonnelle. La loi ne la concède pas à tel ou tel contribuable, mais à toute une catégorie de citoyens, pourvu qu’ils se trouvent dans des conditions nettement précisées. Tout contribuable, qui réunira ces conditions, aura, de ce fait même, un droit acquis à l’exemption : quel que puisse être le déficit budgétaire il en profitera nécessairement. Comment d'ailleurs pourrait-on lui réclamer une créance dont légalement il n’est pas redevable ? En effet, l'exemption empêche les créances publiques de naître : sans elle, les contribuables qu'elle vise seraient, de par la loi, débiteurs, comme tous les autres, du montant de l’impôt ; grâce à elle, ils en sont affranchis ; à aucun moment le contribuable exempté ne peut être considéré comme débiteur de l'Etat (1). Enfin l’exemplhon est permanente, c’est-à-dire qu’elle reste constante jusqu’à l’abrogation de la loi qui l'a établie, ou tant que les contribuables, qui en bénéficiaient, continuent de réunir les conditions exigées par elle. Tels sont les trois caractères qui nous permettront

toujours et partout de reconnaitre l’exemption légale.

(1) Cf. Otto Mayer, Droit administratif allemand, t. II, p. 246.

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$ 2. — La remise de créances publiques.

Si maintenant nous examinons la remise de créances publiques, c’est un trait commun avec l’exemption qui nous frappe tout d’abord. La remise, elle aussi, doit avoir sa source dans une loi. Que deviendrait le principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, si l'administration pouvait spontanément et sans ‘contrôle d'aucune sorte accorder des remises à certains contribuables aux dépens des autres ? Il n’y aura donc remise proprement dite que là où un texte de loi l’autorisera. A l'inverse, nul ne pourra consentir de remises, quand la loi l'aura interdit. Tel est le cas, par exemple, en matière d'enregistrement, où la loi fondamentale du 22 frimaire an VII, article 59, déclare : « Aucune « autorité publique, ni la régie, ni ses préposés ne peuvent « accorder de remise ou de modération des droits établis par

«la dite loi, sans en devenir personnellement respon- « sables » (1).

(1) On a voulu voir, en matière de boissons, une interdiction analogue dans la loi du 28 avril 1816, art. 247, $ 1 : « Aucune instruc- « tion soit du ministre, soit du directeur général ou de la régie des « impositions indirectes, soit d’aucuns préposés, ne pourront, sous « quelque prétexte que ce soit, annuler, étendre, modifier ou forcer « le vrai sens des dispositions de la présente loi. Les tribunaux ne « pourront prononcer de condamnations qui seraient fondées sur « les dites instructions, et qui ne résulteraient pas formellement de « la présente loi ». C'est oublier que l’article 231 de la méme loi maintient les dispositions des lois, décrets et règlements antérieurs,

ll'arrive pourtant quele gouvernement renonce à recouvrer certaines créances, sans y être autorisé légalement. Voici, par exemple, une loi, dont les difficultés d'application apparaissent à l’user presque insurmontables ; les contraventions se multiplient à un point tel que le recouvrement des amendes encourues risquerait de provoquer des troubles. L'exercice du droit de grâce est impossible parce qu'il impliquerait trop de faiblesse. Que faire en ce cas ? Le gouvernement laissera subsister les contraventions etse bornera à ne pas poursuivre le recouvrement des amendes. D'autres fois, il ira même plus loin et, en attendant que le parlement apporte à la loi recon-

nue défectueuse les modifications nécessaires, il ordonnera

auxquels le nouveau texte ne déroge pas et que le droit, consacré dès longtemps, pour l'administration des contributions indirectes, d'accorder des remises est manifestement de ce nombre. Cela est si vrai que ia Cour de cassation, le 6 avril 41820, par conséquent, sous le régime de la loi du 28 avril 1816, dans une affaire Contributions indirectes contre Robeliné (S. chr.,tome VI, I, 211) a proclamé l'existence de ce droit dans des termes presque identiques à ceux dont elle se servait, le 8 février 1810 (Droits réunis contre veuve Coumert, S. chr. tome III, 1, 148), pour reconnaître le droit exclusif de l'administration des droits réunis, « lorsque la contravention «est matériellement établie par les actes reconnus par la loi, d’ap- « précier les faits d’atténuation, d’excuse et de bonne foi, et de « faire, d’après les circonstances, telle remise qu’elle estime con- « venable ». Ce que l'article 247 de la loi de 1816 a entendu prohiber, c'est, non pas la remise régulièrement pratiquée, mais certaines, interprétations douteuses des autorités qu'il énumère, destinées à transformer des droits proprement dits en droits en sus et partant. à rendre possible l'exercice du droit de grâce en des matières où il ne devrait rien avoir à faire. Gette prohibition subsiste encore. Cf.

infra, p. 74, n. 2, R.C.C., 1880, p. 83.

au Ministère public de s'abstenir de toute poursuite envers ceux qui y auraient contrevenu. C'est que « l'obligation du « gouvernement d'appliquer la loi n’est pas du tout de même « nature que celle du juge ; il doit examiner dans chaque « hypothèse s'il y a plus d'inconvénients à laisser violer la « loi qu'à la faire appliquer. Les besoins de la vie d'un Etat « sont beaucoup trop variés, beaucoup trop complexes pour « qu'il puisse y être donné satisfaction par des mesures « rigoureusement prévues et réglées à l'avance. C’est la tâche « du gouvernement d'examiner comment, dans quelle mesure, « avec quels tempéraments la loi doit être appliquée » (4). Il y à là une sorte de nécessité pratique, dont il est difficile de trouver une justification strictement juridique (2), et dont les inconvénients seront d’ailleurs neutralisés par le contrôle de. l'opinion publique et le fonctionnement du régime parlementaire. Quoi qu’il en soit, les manifestations de cet arbitraire gouvernemental aboutiront parfois à des renonciations gratuites à certaines créances publiques. Nous distinguerons soigneusement ces renonciations, des remises proprement dites. Les premières restent en marge de la loi; les secondes

sont absolument légales ; les renonciations sont provisoires :

(1) J. Barthélemy, De la liberté du gouvernement à l'égard des lois dont il est chargé d'assurer l'exécution R.D.P., 1907, p. 310. Voir d'ailleurs sur cette question l'article tout entier et les exemples yinclus. Consulter également la Revue Pénitentiaire, 1907, p. 855 et 1127 et suiv. et la note de M. le professeur Le Poittevin sous Cass. crim., 4 mai 1907, S., 1908, I. p. 49 et suiv.

(2) I. Barthélemy, Loc. cit , et R.D.P., 1907, p. 478. Note de M. le professeur Le Poittevin, S., LOU LEE col:

que les circonstances se modifient, l'abstention gouvernemen- . tale peut cesser, le recouvrement de ces créances dormantes — si l’on peut s'exprimer ainsi — reste possible ; les remises au contraire, une fois accordées, le sont définitivement : il n'y a plus à y revenir ; le contribuable à qui on a remis ou modéré sa dette envers l'Etat, se trouve libéré sans retour, totalement ou partiellememt.

Il n°y à donc aucun rapport entre ces omissions volontaires du gouvernement et les remises ; il n'y en a pas davantage entre les remises et les interprétations de faveur : nous qualifions ainsi les décisions par lesquelles un ministre déclare, qu’étant données les circonstances, tel ou tel impôt ressortissant à son département n'est pas dù dans un cas déterminé, et interdit en conséquence à l'administration compétente d'en

poursuivre le recouvrement (1). De cette pratique, les re-

(1) Telle est la forme habituelle de l'interprétation de faveur ; mais certaines administrations — l'enregistrement en particulier __ ont le droit d'exiger des contribuables, avant toute discussion, le versement des droits, contestés ou non, qu'on leur réclame. Lorsqu'il en est ainsi l'interprétation de faveur ne peut intervenir que postérieurement, el aboutit au remboursement, par le fisc, des droits proclamés indûment perçus. C'est ce qui s'est passé par exemple dans l'affaire Dreyfus frères et Ci° contre Enregistrement. L'interprétation d’un acte sous-seing privé, passé Île 6 juillet 1869 entre MM. Dreyfus frères et Cie d’une part, la Société générale et MM. Leiden, Premsel et Ci° d'autre part, ayant donné lieu à divers procès, en 1872 d’abord, en 1883 ensuite, l’administration de l’'Enregistrement ayant conclu des termes du jugement intervenu le 10 novembre 1884 à l'existence d’un acte écrit et à son usage en justice, avait perçu, le 29 novembre 1884, date de l’enregistrement de ce jugement, le droit gradué sur le montant des

cueils de jurisprudence (1) et les rapports de la Cour des Comptes offrent maints exemples. Il semble en résulter que, d’une façon très générale, les interprétations de faveur n’échappent guère à la critique. Tantôt elles déclarent s'appuyer sur une disposition de loi ; mais les conséquences abusives qu’elles cherchent à en tirer démontrent le néant

de cette prétention (2). Tantôt leur auteur reconnait s'être

apports, soit au total, avec les décimes, une somme de 75.000 fr. Une réclamation, adressée à l'administration au sujet de cette perception, ayant été repoussée à deux reprises par une so'ution de la direction générale en date du 25 novembre 1885 et par une décision du ministre des Finances du 6 décembre 1886, MM. Dreyfus frères et Ci* assignèrent la Régie devant le tribunal de la Seine, pour s'entendre condamner à la restitution des 75.000 francs. Telle était la situation, lorsque M. Dauphin, le nouveau ministre des finances, par une décision du 21 avril 1887, autorisa, sans consulter la Régie, le remboursement réclamé. La somme de 75.000 fr. fut donc restituée à MM. Dreyfus frères et Cie le 21 mai 1887. Cf. Sirey, 1895, [, 465 et suiv. et la note de M Wahl. Consulter également sur cette affaire le Rapport de lu Cour des Comptes sur les comptes de l'année et de l'exercice 1886, p. 43 et 44.

(1) Cf. par exemple Cass., 18 mars 1895 (Crédit Foncier contre Enregistrement) S. 1895 1, 513 et suiv.

(2) Rapport de la Cour des Comptes sur les comptes de l’année et de l'exercice 1880, p. 83-84. « La loi du 4 mars 1875 a disposé que les « droits afférents aux quantités d'alcool reconnues manquantes «chez les marchands en gros seraient calculés, non d'après le tarif « de 125 francs applicable aux eaux-de-vie en cercles, mais d’après « le taux de 175 francs par hectolitre dont sont frappées les eaux- « de-vie en bouteilles. Les manquants constatés étant généralement « le résultat de ventes clandestines, les alcools dont le contrôle a « été soustrait à la régie, sont considérés comme ayant été livrés « en bouteilles et le tarif le plus élevé est appliqué à ces man- « quants. La taxe de 175 francs constitue donc un droit en princi-

uniquement inspiré de considérations d'équité et avoir sciem-

ment étendu ou détourné le sens réel des textes (1); une

« pal, et aucune des dispositions de la loi, dont le but a été clai- « rement exposé dans le rapport présenté à l’Assemblée nationale, « ne permet de cousidérer comme une pénalité la différeuce exis- « tant entre le tarif général de 125 francs concernant ies eaux-de- «vie en cercles, et celui de 175 francs appliqué aux quantités « d'alcool non représentées. »

« Cependant la Cour a reconnu que, dans plusieurs départe- « ments, des décisions ministérielles avaient exonéré certains mar- « chands en gros, chez lesquels des manquants avaient été cons- « tatés, de la différence de 50 francs existants entre les deux tarifs « et leur avaient fait ainsi remise de sommes importantes.

« La Cour, dans un référé du 20 décembre 1882, a fait remar- « quer au département des finances que si, par suite de la déléga- « tion du droit de grâce concédé au Président de la République, il « est loisible au Ministre de faire remise des pénalités encourues, « cette faculté ne saurait s’étendre à un droit légalement établi et « qui frappe tous les contribuables sans distinction.

« Le Ministre, en réponse à ce référé, a fait connaître que, dans « les cas relevés par la Cour, le service des contributions indirectes « ayant estimé que les quantités manquantes avaient dû étre em- « ployées au vinage des vins, ce qui les eût rendues passibles du « droit de 125 francs, on avait considéré comme une pénalité le « supplément de droit de 50 francs qui serait résulté de l'applica- «lion de la loi du 4 mars 1875. »

« La Cour ne saurait partager cette opinion. Elle persiste à pen- « ser que les dispositions de la loi sont formelles, qu'elles doivent « être exactement observées, et que l'administration a excédé ses « pouvoirs en faisant remise de tout ou partie d’un droit légale- « ment établi. »

(4) Cf. Rapport de la Cour des Comptes sur les comptes de l'année et de l'exercice 1907, p. 10. La Cour critiquait une décision du ministre des Finances (28 juin 1907), laquelle portait en sur séance indéfinie une somme de 1.251 fr. 41, montant des frais de justice mis par arrêt de la Cour de Caen à la charge d’un plaideur, partie civile